Programa Integrado de Inclusión Social, Santo André (Brasil)

Fecha de referencia: 05-07-2000

Experiencia seleccionada en el Concurso de Buenas Prácticas patrocinado por Dubai en 2000, y catalogada como GOOD. ( Best Practices Database.)
País/Country: Brasil
Región según Naciones Unidas: América Latina
Región ecológica: alta meseta
Ámbito de la actuación: ciudad
Instituciones: gobierno central; gobierno local; agencia internacional; organización no gubernamental (ONG).

Categorías = Erradicación de la pobreza: acceso a créditos; generación de ingresos; formación profesional. Servicios sociales: educación; salud y bienestar; ocio. Vivienda: vivienda asequible; propiedad del suelo y seguridad.

Contacto principal:
Pedro Pontual (jefe de departamento)
Maria Madalena Alves (coordinadora)
Ayuntamiento de Santo André / Prefeitura Municipal de Santo André (PMSA)
Paço Municipal - CENTRO
Praça do IV Centenário, 1, 2. andar
Santo André
CEP: 09015-080
São Paulo
Brasil
Tel: 55 11 4433 0190 / 0172 / 0111
Fax: 55 11 4433 0204
pcpontual@santoandre.sp.gov.br / pontual@netpoint.com.br / mbelchior@santoandre.sp.gov.br
http://www.santoandre.sp.gov.br/

Organización nominadora:
João Avamileno (alcalde)
Ayuntamiento de Santo André / Prefeitura Municipal de Santo André (PMSA)
Paço Municipal - CENTRO
Praça do IV Centenário, 1, 2. andar
Santo André
CEP: 09015-080
São Paulo
Brasil
Tel: 55 11 4433 0111 / 0289 / 0239
Fax: 55 11 4433 0215
falacidadao@santoandre.sp.gov.br / comunicacao@santoandre.sp.gov.br
http://www.santoandre.sp.gov.br/

Socio:
Robinson Salata (coordinador)
Unidad de Gestión de la Unión Europea / Unidade de Gestião da União Européia (UE)
Paço Municipal - CENTRO
Praça do IV Centenário, 1
Santo André
CEP: 09015-080
São Paulo
Brasil
Tel: 55 11 411 0418 / 4433 0111 / 0208 / 0152
Fax: 55 11 4433 0215
Colaboración técnica

Socio:
Yves Cabannes (coordinador regional)
Programa de las Naciones Unidas para los Asentamientos Humanos / United Nations Human Settlements Programme (UN-HABITAT)
Programa de Gestión Urbana (PGU)
de la Coordinación Regional para América Latina y el Caribe (ALC)
García Moreno 751, entre Bolívar y Sucre
Casilla 17-01-2505
Quito
Ecuador
Telefax: 593 2 583 961 / 282 361 / 364
pgu@pgu.ecuanex.net.ec / pgu@impsat.net.ec / pgu@pgu-ecu.org
http://www.pgualc.org/
Colaboración técnica

Socio:
Donato Martins Bandeira
Movimiento para la Defensa de los Derechos de los Habitantes de las Favelas de Santo André / Movimento de Defesa dos Direitos dos Favelados de Santo André (MDDF)
Av. Gago Coutinho, 341
Santo André
CEP: 09070-000
São Paulo
Brasil
Tel: 55 11 712 6564
Fax: 55 11 712 6564
http://www.testemddf.hpg.com.br/
Colaboración técnica

R E S U M E N

El objetivo fundamental es elaborar conjuntamente las políticas sociales de gestión local que se llevan a cabo en los cuatro poblados marginales seleccionados, ofreciendo a sus habitantes la oportunidad de alcanzar una mayor integración en la sociedad a partir de acciones globales que incluyen su participación. Durante esta primera etapa, el PIIS centra su actividad en la definición de criterios y elementos que puedan conformar una metodología eficaz en la lucha contra la exclusión. Uno de los logros más importantes conseguidos hasta la fecha ha sido el trabajo de cooperación realizado diariamente por todos los equipos participantes, ya que se ha mantenido la especificidad inherente a cada proyecto y, al mismo tiempo, se ha abierto un amplio canal de comunicación entre los técnicos del ASA, por un lado, y entre ellos y los agentes locales, por otro.

Las personas que viven en estos asentamientos no son consideradas como meros demandantes o usuarios de servicios, sino como ciudadanos y sujetos de derechos.

Fechas clave

D E S C R I P C I Ó N

Situación previa a la iniciativa
El ASA inició un proceso de debate para definir un nuevo modelo de gestión de las políticas sociales a nivel local, basado fundamentalmente en la acción conjunta y articulada de todos aquellos programas que desarrollaban el concepto de "integración urbana" defendido por el equipo de gobierno, y que estaban siendo llevados a cabo en Santo André por diferentes departamentos. Se eligieron cuatro áreas de actuación prioritaria para el programa piloto en base a criterios técnicos y políticos, con vistas a su posterior aplicación al resto de la ciudad. Los cuatro asentamientos marginales seleccionados fueron los núcleos de favelas de Sacadura Cabral, Tamarutaca, Capuava y Quilombo II.

La población objeto de la iniciativa incluía a 16.042 personas, un 33% de las cuales (5.343) tenía una edad inferior a diecisiete años al comienzo de la misma. El número de infraviviendas estaba cifrado en 3.589 (con una media de 4,5 inquilinos por unidad).

Tradicionalmente, la situación en estas zonas hiperpobladas se ha caracterizado por los siguientes aspectos:

• Ausencia de políticas básicas.
  
• Bajo índice de atención sanitaria.
  
• Alta tasa de analfabetismo entre los adultos y carencia de proyectos educativos para los niños y los adolescentes.
  
• Escasez de líderes locales y falta de confianza en los poderes públicos.
  
• A menudo, los centros comunitarios han desaparecido como consecuencia de los corrimientos de tierras.
  
• La comunidad está desmovilizada y existe un sentimiento generalizado de discriminación.

Establecimiento de prioridades
El PIIS debe ser contemplado como un intento deliberado por parte de la presente administración de concentrar espacial e institucionalmente sus políticas sectoriales dirigidas a la erradicación de la pobreza y a la inserción social. La finalidad es conseguir un progreso cualitativo en la elaboración y puesta en práctica de las estrategias correspondientes, en relación con los logros alcanzados durante anteriores mandatos del Partido de los Trabajadores/Partido dos Trabalhadores (PT), en los que el ejecutivo municipal llevó a cabo una política de vivienda realista que reconocía la existencia de la ciudad informal y que dejó una profunda huella en Santo André. La actual propuesta ha perfeccionado diversos elementos de las experiencias previas y ha introducido componentes nuevos.

Formulación de objetivos y estrategias
El objetivo prioritario es luchar contra la exclusión, haciendo frente a sus múltiples vertientes: económica, social, educativa, cultural, sanitaria y habitacional. Por otra parte, el programa concede especial importancia a la comunidad y al territorio en que residen las personas marginadas, desarrollando su actividad en esos mismos espacios.

Las estrategias formuladas consisten básicamente en propuestas integradas, destinadas a promover el acceso de la población a los servicios básicos de salud, educación y ocio, además de facilitar la obtención del subsidio municipal al que tienen derecho las familias con menores ingresos (Programa de Renta Mínima/Programa de Renda Mínima) y la concesión de microcréditos, ofreciendo a estas personas una perspectiva de progreso e independencia económica. A partir de estas medidas, se anima a los ciudadanos a aprovechar otros canales de participación, como la elaboración del Presupuesto Participativo, donde pueden expresar su opinión sobre la utilización de los recursos del municipio. Asimismo, se fomenta el ejercicio del derecho al uso y disfrute de todos los lugares de Santo André destinados al ocio, la convivencia y el trabajo.

Movilización de recursos
A nivel interno, fue necesario hacer un esfuerzo de coordinación para articular los instrumentos empleados habitualmente por los diferentes departamentos municipales, las instituciones, las ONGs y las demás organizaciones ya implicadas en acciones dirigidas a los habitantes de las favelas, y valorar las posibilidades de llevar a cabo una intervención conjunta y/o la necesidad de nuevos colaboradores. Del mismo modo, el diálogo y la cooperación fueron esenciales para establecer los indicadores de exclusión, que constituyeron el principal mecanismo de evaluación del PIIS.

Desde el punto de vista externo, el proceso se inició a partir de dos acuerdos, a saber, los convenios firmados con la Unión Europea (UE)/European Union (EU) y con el PGU/ALC.

En octubre de 1995, se aprobó el Programa de Apoyo a la Población Desfavorecida (Programa de Apoio às Populações Desfavorecidas) en las regiones metropolitanas de Río de Janeiro y São Paulo -dirigido en especial a niños y adolescentes-, con la participación de la UE. Los primeros contactos entre ésta y el ASA se establecieron en 1997 (la primera misión tuvo lugar en febrero de aquel año), en relación con la inclusión de la propuesta municipal en el programa. Los enfoques y los objetivos del PIIS se adaptaban a los requisitos impuestos por la UE, de modo que en abril de 1998 se firmó un convenio. En agosto de aquel mismo año, se constituyó la Unidad de Gestión de la Unión Europea (Unidade de Gestião da União Européia), que en la actualidad se halla totalmente volcada en su ejecución (su personal forma parte del equipo técnico).

Por su parte, la contribución del PGU/ALC ha consistido esencialmente en estructurar la metodología y el marco conceptual de la iniciativa. El proceso participativo de consulta urbana se realizó a través de una ONG local, el Instituto del Gobierno y la Ciudadanía de la Región del Gran ABC/Instituto do Governo e Cidadanía do ABC (IGC), que se ha convertido en un importante colaborador institucional, además de socio y divulgador de los resultados de la experiencia. Posteriormente, se han ido produciendo nuevas incorporaciones, en base a la identificación de objetivos comunes y a las necesidades que han ido surgiendo.

Proceso
Con el fin de integrar las diferentes políticas en curso dentro de determinadas áreas del municipio, la elaboración del PIIS comenzó con la articulación interna de aquellos departamentos del ASA que ya estaban desarrollando o planeaban poner en práctica proyectos en los núcleos de favelas seleccionados como prioritarios para llevar a cabo el programa; ese esfuerzo dio lugar a la formación del denominado Colectivo de Coordinación. Tras la discusión de los objetivos concretos y la definición de la propuesta global, el PIIS se estructuró en torno a tres unidades de gestión interrelacionadas, con el propósito de mantener canales de comunicación actualizados sobre las actividades respectivas en cada una de sus fases (planificación, ejecución y evaluación).

Estas unidades son las siguientes:

• El Colectivo de Coordinación, compuesto por los jefes de los departamentos implicados y los directores de proyecto, es responsable de establecer las directrices generales de los programas y de llevar a cabo una auto-evaluación constante, en el sentido de garantizar su viabilidad, la eficacia del sistema y la participación de las comunidades.
  

• El equipo técnico, constituido por los profesionales que están a cargo de los diferentes proyectos en curso, trata de integrar todos los aspectos de su puesta en práctica, desde la realización de los diagnósticos hasta la planificación de actividades.
  

• Los equipos locales, formados por los agentes que trabajan directamente en las áreas de intervención. A ellos corresponde desarrollar una acción solidaria e integrada en el quehacer diario de sus habitantes.

Los principales mecanismos desarrollados para fomentar la participación en los asentamientos marginales son los siguientes:

• Creación de grupos organizados en función de las acciones que cada programa ha promovido.
  
• Celebración de reuniones con los líderes locales, los representantes de manzana y las asociaciones de vecinos.
  
• Organización de eventos conmemorativos para los diversos grupos o para la comunidad en su conjunto.
  
• Celebración de asambleas generales con los residentes.
  
• Celebración de plenos regionales para debatir el Presupuesto Participativo.

A pesar de que la cooperación entre los departamentos municipales constituye un rasgo característico del PIIS, ha sido necesario realizar un gran esfuerzo de coordinación dirigido a articular los instrumentos de trabajo existentes, principalmente la comunicación y la participación, tanto en el ámbito del ASA como en las actuaciones desarrolladas en los poblados. Además de las reuniones con los equipos técnicos, los equipos locales y el Colectivo de Coordinación, ciertas estrategias han demostrado ser especialmente útiles para conseguir la plena imbricación entre las diferentes áreas de gobierno de la administración local y el PIIS, como las señaladas a continuación:

• El intercambio de información entre los departamentos sobre las actividades en las que toman parte varios de ellos.
  
• El cumplimiento de las responsabilidades adquiridas ante los grupos comunitarios en los plazos establecidos.
  
• La asistencia "in situ" en la aplicación de algunas medidas básicas.
  
• La elaboración teórica del programa, que permite la valoración reflexiva y la autocrítica sobre el trabajo cotidiano.

Resultados obtenidos
Los resultados del PIIS pueden agruparse en base a los siguientes frentes de actuación:

• Urbanización de las favelas.
  Engloba las intervenciones físicas propiamente dichas en los poblados marginales, como la construcción de las infraestructuras básicas de saneamiento y de viario, y la creación de equipamiento social y de unidades destinadas a actividades comerciales y empresariales:
  
  • Realojo en casas de doscientas familias de Sacadura Cabral.
    
  • Se han iniciado los trabajos de terraplenado para la posterior urbanización de dicho asentamiento.
    
  • Se ha llevado a cabo el trazado de viario en el núcleo de Tamarutaca.
    
  • Han comenzado las labores de reforma del Centro Comunitario de Tamarutaca.
    

• Programa de Renta Mínima.
  Elaboración del censo de las familias con derecho a obtener las ayudas municipales destinadas a erradicar la pobreza (según las condiciones estipuladas) y concesión de incentivos a aquellas que intentan ser económicamente autónomas:
  
  • Asistencia a cuatrocientas veintiocho familias en los núcleos de Sacadura Cabral y Tamarutaca.
    
  • Tres equipos, compuestos por un asistente social y un psicólogo, se han comprometido a prestarles la atención necesaria.
    
  • Se ha previsto asistencia para otras doscientas veinte familias del asentamiento de Capuava.
    

• Programa Infancia Urbana (Programa Criança Cidadã).
  Oferta de actividades de tiempo libre, deportes, ocio y clases de informática para niños de entre siete y catorce años:
  
  • Cursos en Sacadura Cabral y Tamarutaca, con la participación de quinientos escolares.
    
  • Creación de nuevos espacios comunitarios que puedan satisfacer las necesidades de los más jóvenes.
    
  • Implicación de los padres mediante la celebración de reuniones periódicas.
    

• Programa de Salud Familiar (Programa Saúde da Família).    
  Asistencia y orientación sobre la situación sanitaria en cada comunidad a través de los denominados Agentes Comunitarios de Salud:
  
  • Realización de los llamados Diagnósticos Familiares en Tamarutaca.
    
  • La misión de dichos agentes es reconocida por la comunidad.
    
  • Se han previsto equipos para las áreas de Sacadura Cabral, Capuava y Quilombo II.
    

• Desarrollo económico.
  Concesión de microcréditos a la pequeña empresa:
  
  • Se ha previsto llevar a cabo un estudio sobre las posibilidades de implantación y fomento de actividades generadoras de ingresos en los alrededores de los asentamientos.
    
  • Se han elaborado criterios específicos para los núcleos de favelas.
    

• Programa de Formación y Consolidación de Cooperativas y Asociaciones (Incubadora de Cooperativas).
  Servicio de orientación y ayuda a la organización de cooperativas integradas por residentes de las áreas marginales incluidas en el PIIS:
  
  • Gracias al trabajo desarrollado por el equipo técnico de la asesoría en los poblados de Sacadura Cabral y Tamarutaca, han surgido tres cooperativas -Costura, Asistencia a la Costrucción y Lavandería de Hospital-.
    

• Formación profesional.
  El Movimiento para la Alfabetización de Jóvenes y Adultos (MOVA)/Movimento de Alfabetização de Jovens e Adultos y el Servicio de Educación de Jóvenes y Adultos (SEJA)/Serviço de Educação de Jovens e Adultos, pertenecientes al Departamento de Educación y Formación Profesional/Secretaria de Educação e Formação Profissional (SEFP) del ASA, imparten cursos de alfabetización y capacitación profesional:
  
  • Se han creado dos aulas del MOVA en Sacadura Cabral y tres más en Tamarutaca.
    
  • Hay en proyecto nuevas aulas para el asentamiento de Capuava.
    
  • La concesión de ayudas económicas dentro del Programa de Renta Mínima está vinculada a acciones socioeducativas concretas, que incluyen la asistencia a los cursos del MOVA y del SEJA.
    
    
• Programa Santo André Recicla (Programa Recicla Santo André).
  Se han establecido plantas para el reciclado de desechos orgánicos y material inorgánico:
  
  • Asignación de un lugar destinado a la separación de residuos en Tamanducaia.
    
  • Tras el realojo de una parte de los habitantes del poblado de Sacadura Cabral en casas, se ha procedido a reciclar los escombros procedentes de la demolición de sus anteriores viviendas.
    

• Mapa de Inclusión y Exclusión Social de Santo André.
  Ha servido para definir los indicadores de exclusión. El documento refleja todos los contrastes presentes en la ciudad:
  
  • Se han revisado los datos estadísticos oficiales.
    
  • Se ha preparado una base cartográfica para su posterior procesado digital.
    
  • Además, se han elaborado tablas y mapas a partir de los indicadores socioeconómicos y culturales de las noventa y tres áreas incluidas en el censo del distrito.
    

• Diagnóstico Participativo.
  Su objetivo fundamental es elaborar una metodología que ayude a captar el imaginario de los propios residentes de las áreas de actuación respecto de sus condiciones de vida:
  
  • Realización de seminarios con el equipo técnico y los equipos locales del PIIS para incorporar dicha metodología.
    
  • Se ha llevado a cabo un sondeo con el fin de conocer las demandas de los habitantes de Sacadura Cabral y Tamarutaca.
    

• Pro-memoria de las comunidades.
  Trabajo destinado a preservar la memoria de los núcleos marginales incluidos en el programa, a través de fotografías tomadas por sus pobladores:
  
  • Se han creado talleres en Sacadura Cabral y Tamarutaca; hasta ahora, ha participado en cada uno de ellos un mínimo de ochenta residentes, entre los que se cuentan niños, jóvenes y ancianos.

Sostenibilidad
A la hora de formular las políticas destinadas a combatir la exclusión social, es necesario analizar detenidamente sus raíces históricas y culturales; ese conocimiento permite no sólo comprender el fenómeno en sí mismo, sino que proporciona herramientas útiles para abordar el problema. Durante la elaboración de esta propuesta, la administración local analizó el diseño del esquema territorial construido y reconstruido por esa población a lo largo del tiempo. Por otra parte, la incorporación al proceso de trabajo del universo cultural de los habitantes de las favelas supuso un gran reto para los responsables de su puesta en práctica, e incluso obligó a transformar la cultura institucional a nivel municipal, tradicionalmente alineada con modelos que favorecen la ejecución sectorial de este tipo de programas y proyectos.

En épocas de crisis económica, la colaboración con las organizaciones de la sociedad civil ofrece alternativas que deberían ser consideradas detenidamente en la preparación de las políticas públicas. No obstante, es necesario sopesar la importancia de tales asociaciones, teniendo en cuenta el papel de guardián que el Estado desempeña en este tipo de intervenciones, en un momento en que la idea de privatización de los servicios básicos generales está siendo ensalzada con gran énfasis, especialmente en el contexto latinoamericano.

Como el 53% de la superficie del término municipal de Santo André se halla situada dentro del Área de Protección de la Cuenca Hidrográfica del Embalse Billings, la cuestión ambiental sigue constituyendo un elemento clave en la definición de las diferentes políticas locales. A este respecto, conviene señalar que la empresa municipal responsable de los servicios de saneamiento es también una de las que se ocupa de la protección del medio ambiente.

Lecciones aprendidas

• Articulación de los actores.
  Los departamentos municipales, las instituciones, las ONGs y las demás organizaciones implicadas, ya sea a través de la ejecución de proyectos concretos o en la planificación de medidas para los poblados marginales, formaron un colectivo de coordinación que se ha constituido finalmente en un espacio para el diálogo, la cooperación y la integración.
  

• Intercambio y diálogo con la Universidad.
  Con el fin de garantizar la calidad y el seguimiento de las innovaciones introducidas por el programa, se han mantenido numerosos debates que incluyen tanto discusiones conceptuales como metodológicas, y en los que han participado ONGs y diferentes universidades. El Mapa de Inclusión y Exclusión Social de Santo André se realizó en ese marco de colaboración, que también ha servido para desarrollar diversos procesos de evaluación sistemática dirigidos a mejorar el PIIS.
  

• Planificación estratégica.
  Los resultados obtenidos tanto a nivel general como en las cuatro áreas de intervención se convirtieron en referencias para el seguimiento de las acciones (indicadores) y en objeto de valoración permanente dentro de la actividad de los diferentes equipos.
  

• Colaboración internacional.
  La participación de la UE y del PGU/ALC ha ofrecido la posibilidad de conocer experiencias similares llevadas a cabo en otros países y ha facilitado la divulgación de la información existente sobre estas cuestiones más allá de las fronteras nacionales.

Transferibilidad
La metodología integradora y participativa ha sido reproducida a nivel interno, a través de nuevos programas que están desarrollando acciones intersectoriales en el ámbito de la administración local y que se han basado en el modelo establecido por el PIIS, como el proyecto denominado Gestión Participativa de las Áreas de Manantiales/Gerenciamento Participativo das Áreas de Mananciais (GEPAM), que promueve la aplicación de este tipo de sistemas en las Áreas de Protección de la Cuenca Hidrográfica del Embalse Billings, así como el desarrollo de actividades integradas en la parte correspondiente al término municipal de Santo André, que representa el 53% de su superficie total. A nivel externo y como propuesta innovadora, se ha pedido al equipo responsable de ejecutar el programa que dé a conocer su experiencia a través de encuentros celebrados en Brasil y en el extranjero; así pues, las misiones de intercambio e información se han convertido en buenos instrumentos para su divulgación (en 1999 se realizaron cuatro).

Entre las presentaciones llevadas a cabo, podemos destacar las realizadas con las siguientes ocasiones:

• Seminario Internacional "Ciudad, Autogestión y Desarrollo Local", celebrado en Buenos Aires desde el 31 de mayo al 1 de junio de 1999.
  
• Encuentro de Inquilinos y Ocupantes Ilegales de Buenos Aires, promovido por la asociación civil Movimiento de Ocupantes e Inquilinos (MOI), que tuvo lugar en esa ciudad entre el 1 y el 6 de junio de 1999.
  
• Seminario sobre Indicadores Urbanos, celebrado en Viña del Mar (Chile) entre el 22 y el 25 de marzo del año 2000.
  
• A nivel nacional, el programa ha organizado en 1999 un Seminario sobre Inclusión Social (abril) y un Taller de Autoconstrucción y Calidad de Vida (diciembre).

Perfil financiero

Año	Presupu esto total (dólare s EEUU)	UE	Pr esupues to General de la Repúbli ca Federal de Brasil (1)	Go bierno del Estado de São Paulo (2)	PGU/AL C	ASA/SEMAS A (3)
1998 (4)	1.802.0 99		1.187.3 38	77.419	32.800	504.54 2
1999 (4)	1.459.9 54		873.209	77.419		509.32 6
2000 (5)	3.070.5 22	645.161	355.762	77.419		1.992. 180
2001 (5)	3.518.2 69	1.236.5 59	140.762			2.140. 948
Total genera l	2.577.0 71	140.762	2.557.0 71	232.257	32.800	5.146. 996
Porcen taje total	100%	25,97%	25,97%	2,38%	0,34%	52,26%

(1) Orçamento da União
(2) Governo do Estado de São Paulo
(3) Servicio Municipal de Saneamiento y Medio Ambiente/Serviço Municipal de Saneamento Ambiental de Santo André (SEMASA)
(4) fondos conseguidos hasta este momento
(5) financiación prevista