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Fecha de referencia: 05-07-2000
Experiencia seleccionada en el Concurso de Buenas Prácticas patrocinado por Dubai en 2000, y catalogada como BEST.
(
Best Practices Database.)
País/Country: Brasil
Región según Naciones Unidas: América Latina
Región ecológica: alta meseta
Ámbito de la actuación: ciudad
Instituciones: Gobierno local; sector privado.
Categorías = Buena gestión urbana: descentralización; apertura y
transparencia; gestión y administración públicas.
Contacto principal:
Miriam Belchior
Jefa de departamento
Área de Administración y Modernización de la Administración
Local / Secretaria de
Administração e
Modernização Administrativa (gobierno
local)
Prefeitura Municipal de Santo André
(PMSA)
Paço Municipal - CENTRO
Praça do IV Centenário, 1
Santo André
CEP 09015-080
São Paulo
Brasil
Tel: 55 11 4433 0200 / 0201 / 0101
Fax: 55 11 4433 0204
E-mail: mbelchior@santoandre.sp.gov.br
falacidadao@santoandre.sp.gov.br
http://www.santoandre.sp.gov.br/projetos/index.shtml
Socio:
Grupo de Estudios Superiores / Núcleo de
Excelência
Grupo Rhodia (sector privado)
Centro Empresarial
Av. Maria Coelho de Aguiar, 215, Bloco B, 1. andar
Jardim São Luiz
CEP 05804-902
São Paulo
Brasil
Tel: 55 11 3741 7864 / 8238
E-mail: imprensa@rhodia.com.br
http://www.rhodia.com.br/
Colaboración técnica
Se han buscado estos objetivos a través de cuatro frentes de
actuación:
Situación previa a la iniciativa
Tradicionalmente, el modelo de gestión del ASA se
ha caracterizado por un exceso de burocracia y de comportamientos
dudosos, además de la centralización, la concentración de
atribuciones, la apatía total de los funcionarios, la falta de
responsabilidad de los jefes de departamento, el predominio de
las estructuras verticales y, por último, la nula utilización de
los sistemas de gestión y de las tecnologías de la información.
Establecimiento de prioridades
El Programa de Modernización de la Administración
Local es una de las cinco prioridades del gobierno
municipal, motivo por el cual ocupó un lugar destacado en la
elaboración del Programa de Gobierno del actual
ejecutivo, que se basó en iniciativas puntuales llevadas a cabo
durante el anterior mandato del alcalde (1989-1992).
Los objetivos fundamentales de la iniciativa son implantar un
programa continuo de calidad, con la participación activa de la
corporación local y de los funcionarios, y lograr una mejora
significativa de la atención al público. Estas prioridades se
establecieron por el equipo municipal a través de un modelo
desarrollado por el Grupo de Modernización de la
Administración (GMA)/Núcleo de
Modernização Administrativa
(NMA) -responsable de la coordinación y de
la ejecución del proyecto-, en colaboración con el Grupo de
Estudios Superiores (Núcleo de Excelência) del
Grupo Rhodia (Grupo Rhodia) -que aportó su
experiencia en el sector privado-, y fue presentado
posteriormente al organismo administrativo.
Formulación de objetivos y estrategias
Las directrices básicas del nuevo modelo de gestión que se
pretende desarrollar son las siguientes:
Movilización de recursos
Dado el carácter prioritario que el ejecutivo ha otorgado a este
programa, su desarrollo ha venido respaldado por fondos del
erario público durante los primeros tres años. En el año 2000,
los recursos financieros proceden de las arcas municipales y de
una aportación de 500.000 dólares EEUU del Banco Nacional
de Desarrollo Económico y Social
(BNDES)/Banco Nacional de
Desenvolvimento Econômico e Social.
El GMA se creó en los inicios de la actual
administración
(1997-2000) y está formado por funcionarios de carrera, técnicos
convocados para desarrollar tareas específicas y diversos
asesores.
Proceso
Tras la concepción del Programa de Modernización de la
Administración Local, el primer problema que se planteó fue
el de garantizar una adscripción estable, lo que exigió un gran
esfuerzo de clarificación de la idea ante el equipo de gobierno,
los responsables de los cuadros intermedios y el conjunto de los
funcionarios. La importancia de este hecho radica en que el
compromiso con las metas establecidas dentro de las respectivas
áreas es esencial para desarrollar el programa con éxito. Para
salvar las dificultades que iban surgiendo, fue muy importante
la figura del Multiplicador (un funcionario elegido
por el jefe de cada departamento para realizar el seguimiento de
las diferentes acciones), que trabajó en estrecha colaboración
con el GMA. Su papel fue especialmente importante
en la revisión de los procesos de trabajo, aunque esa actividad
se fue ampliando progresivamente a los otros tres frentes de
actuación.
El segundo obstáculo fue la dificultad de compatibilizar las
acciones de los cuatro campos de acción (procesos, personal,
informatización y entorno laboral) dentro de cada área. Al
principio, era práctica común realizar diversas reuniones en un
mismo departamento para discutir cada uno de los frentes de
actuación, lo que suponía una sobrecarga para los empleados y
derivaba en una falta de visión general de las acciones
emprendidas. Tomando este hecho como punto de partida,
consolidamos un sistema de trabajo más funcional para los equipos
directamente implicados en el desarrollo del programa (unas 20
personas), lo que permitió una mejor coordinación y un
intercambio permanente de información sobre las diferentes
iniciativas.
El principal escollo para el desarrollo de este proyecto es
inherente al problema, es decir, la dificultad de conseguir que
las personas que conducen la maquinaria pública, ya sean
funcionarios de carrera o un equipo de gobierno, analicen su
quehacer diario con el fin de determinar en qué es posible
mejorar. Las resistencias surgidas en el seno de la cultura
organizativa vigente, provocadas por la idea de que el servicio
siempre se ha realizado de una determinada manera (y por tanto,
¿para qué cambiar?), unidas a la amplitud de la iniciativa (todos
los órganos municipales están incluidos en los cuatro frentes de
trabajo) y a la perspectiva de que los resultados globales sólo
llegarán a medio y largo plazo, perfilan una imagen de enormes
obstáculos. Las actividades relacionadas con la puesta en valor
de los individuos, la vinculación permanente de cualquier acción
con el logotipo del programa (un signo claro de cambio) y las
acciones concretas llevadas a cabo en las diferentes áreas han
minimizado el problema, pero la situación está lejos de ser
resuelta. No obstante, ya es posible percibir un cambio sensible
de actitud en los sectores que se han visto más directamente
afectados.
El Programa de Modernización de la Administración
Local se dirige tanto a la población como al conjunto de
los funcionarios municipales. En las acciones que tienen a los
ciudadanos como objetivo, se ha prestado especial atención a sus
opiniones antes de revisar los procesos de trabajo, con el fin
de tener en cuenta las carencias reales y actuar a partir de su
experiencia. Tras la implantación de cada nuevo método, se vuelve
a realizar una evaluación para valorar los resultados. En
relación con los funcionarios, se han empleado diversos
mecanismos de consulta para conocer cuáles son sus verdaderas
necesidades.
Desde finales de 1999, la creación de la figura del Defensor
del Pueblo, independiente, sin vínculos de subordinación
a ningún poder constituido y elegido por la sociedad civil,
proporciona un mecanismo efectivo de participación ciudadana que
señalará las deficiencias más significativas de la administración
local y a las que el programa tendrá que enfrentarse.
Resultados obtenidos
Los avances más significativos se refieren a la mejora de la
capacidad institucional. Hasta ahora, han sido los siguientes:
Sostenibilidad
Durante los años 1997, 1998 y 1999, el desarrollo del
Programa de Modernización de la Administración Local
dependió de los recursos financieros del erario municipal (0,7%
del presupuesto medio anual). Puesto que se trata de un proceso
continuo, será necesario mantener la inversión del
ASA aunque, en principio, en los años 2000 y 2001
contaremos con la ayuda económica del BNDES.
Además de la ya mencionada mejora de la calidad de la atención
al usuario, el mérito principal del programa reside en la
creación de nuevos mecanismos de control de las acciones de las
administraciones locales por parte de la sociedad, tales como la
institución de la Oficina del Defensor del Pueblo, la
seguridad de los plazos en la ejecución de servicios, la
democratización del acceso a la información y la transparencia
y equidad en la atención a toda la población, que se han
conseguido gracias a la implantación de la Red Fácil
(Centro de Atención al Público, centros
SIM en los distritos, atención telefónica y a
través de Internet). Tales mejoras corroboran la garantía de
igualdad de trato a los ciudadanos de Santo André, dejando al
margen cualquier posible privilegio de las personas con poder
económico o de información.
Lecciones aprendidas
Debido a su amplitud y complejidad, los resultados del
Programa de Modernización de la Administración Local
solamente serán apreciables a medio y largo plazo. Alcanzar los
objetivos propuestos requiere una alta dosis de persistencia y
de "negociaciones con la maquinaria pública", esto es, con el
conjunto de los funcionarios (incluyendo a los cuadros
intermedios), además de un importante esfuerzo de explicación y
claridad ante el equipo de gobierno municipal.
Al principio, nuestra labor fue víctima de fuertes sospechas
acerca de las intenciones reales del programa. Éstas venían
originadas, en primer lugar, por la resistencia natural contra
cualquier posible cambio y por el sentimiento de rechazo que
genera la sensación de ser observado y controlado por personas
ajenas; por otra parte, los muchos proyectos anteriores que, en
el pasado, consiguieron movilizar a técnicos y a funcionarios y,
sin embargo, nunca llegaron a alcanzar una puesta en práctica
efectiva, sino que terminaron olvidados en un cajón, habían hecho
surgir una gran desconfianza hacia cualquier iniciativa de
cambio, sugiriendo continuas expresiones del tipo "yo ya he visto
esta película y me conozco el final". A pesar de todo, con el
tiempo hemos ido apreciando claros indicios de evolución en las
actitudes, que se han ido haciendo patentes con la puesta en
práctica de las diferentes actuaciones. Así pues, la institución
del Centro de Atención al Público, la
descentralización de la red SIM, la profunda
reforma del proceso de trabajo, el sistema de gestión de la
demanda, la programación y el control de los servicios urbanos,
entre otras muchas, han sido fundamentales para recabar la
adhesión del personal de la administración local. De este modo,
el GMA se ha ido transformando gradualmente de
espía en aliado para todos aquellos que realmente deseaban
mejorar los procesos de trabajo y la calidad de los servicios.
No obstante, la lección más importante a tener en cuenta es que
el programa nunca podría haber adquirido la amplitud que
finalmente ha alcanzado sin su condición de prioridad por parte
del ejecutivo. Sin el entendimiento y la decisión mostrados por
la corporación, las acciones desarrolladas podrían haber sido
contempladas como intervencionistas y, en consecuencia,
rechazadas por las diferentes áreas que integran el
ASA, lo que habría fomentado un nuevo tipo de
resistencia contra el cambio dentro del mismo equipo de gobierno
municipal.
Transferibilidad
Esta experiencia es relativamente reciente y se encuentra en fase
de consolidación, de modo que su reproducción aún no podría ser
implantada en ninguna otra institución. Sin embargo,
ayuntamientos como los de Mauá, Lins, Jundiaí, Guarulhos y
Sorocaba, además de las autoridades estatales de Río de Janeiro
y algunos foros nacionales, interesados en reformar el sistema
de la administración pública, han venido a Santo André para
ponerse al corriente de la labor que estamos desarrollando.
Además, los Premios Gestión Pública y Ciudadanía, concedidos por
la Fundación Ford y la FGV son, con
toda seguridad, un ejemplo de cómo otras organizaciones podrían
aprovechar y retomar la iniciativa.
Como ayuda a la transferibilidad, ofrecemos la disponibilidad de
la tecnología desarrollada y la transmisión de conocimientos a
través del proceso en curso.
Perfil financiero
| Año | Presupuesto (dólares EEUU) | A SA | B NDES |
| 1997 | 1.790.000 (0,8%)* | 100% | 0% |
| 1998 | 2.760.000 (1,2%)* | 100% | 0% |
| 1999 | 676.000 (0,4%)* | 100% | 0% |
| 2000 | 1.180.000 (0,3%)* | 50% | 50% |
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