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La Cámara Paraguaya del Agua (CAPA)

Fecha de referencia: 05-07-2000

Experiencia seleccionada en el Concurso de Buenas Prácticas patrocinado por Dubai en 2000, y catalogada como GOOD. ( Best Practices Database.)
País/Country: Paraguay
Región según Naciones Unidas: América Latina
Región ecológica: ribera (cuenca hidrográfica)
Ámbito de la actuación: nacional

Categorías = Infraestructuras, comunicaciones y transporte: saneamiento, gestión y tratamiento de residuos.

Contacto principal:
Eng. Silvio Melgarejo PART. (595) (981) 406063
Dirección: Mariscal López (continuación) esquina Capitán Rivas.
Ciudad: Fernando de la Mora.
País: Paraguay.
Teléfono: (595) (21) 670 375
Fax: (595) (21) 672 471
Email: capa@sce.cnc.una.py
Smelgar@sce.cnc.una.py
Web: http://www.capa.org.py

Tipo de organización: Asociación de profesionales


Socio:
DEPARTAMENTO DE TRANSPORTE, AGUA Y DESARROLLO URBANO DEL BANCO MUNDIAL
Tova María Solo
1818 H. Street, N.W.
Washington, D.C. 20433 EEUU
País: EEUU
Teléfono: (202) 473 4760
Fax: (202) 522 3228
Telex: RCA 248423WORLDBANK
Email: tsolo@worldbank.org

Tipo de organización: Asociación de profesionales


Socio:
INSTALACIONES HIDRAULICAS
Dirección: Dr. Gómez Brizuela n. 1246 y Sargento Alvarenga
Ciudad: Asunción
País: Paraguay


R E S U M E N

La Cámara de Agua Paraguaya, (CAPA) es una asociación que representa en torno a cuatrocientas compañías proveedoras de agua potable en Paraguay. Estas compañías distribuyen agua potable mediante redes de acueductos formando anillos en torno a las ciudades más importantes del País. Sus principales problemas son la competencia con los proveedores públicos en el interior de las ciudades y el descenso de la población y de su poder adquisitivo para pagar el agua hacia el exterior del casco urbano. El objetivo de estas compañías es el de abastecer de agua potable aquellas zonas a las que, debido a los problemas burocráticos y de corrupción de las últimas décadas, no han llegado los proveedores públicos. Estas compañías surgieron debido al gran aumento de población tras una explosión demográfica y la migración de gente de áreas rurales a la ciudad, además, gracias a la abundancia de yacimientos de agua subterráneas. El sistema empleado consiste en la perforación de pozos profundos (de 100 a 180m) y la distribución de agua mediante sistemas de bombeo o con tanques de elevación. Mediante este sistema, los "aguateros" han instalado la tercera parte de las conexiones de los últimos veinte años, lo que supone una cobertura del 22% del total de las conexiones de la ciudad (alrededor de 115.000 conexiones que equivalen a 575.000 personas). Estas son todas iniciativas privadas sin ningún tipo de apoyo estatal (subvención o financiación) o privilegio fiscal.


Fechas clave

1980: Se crea la primera familia de "aguateros".
1989: Se constituyen las primeras compañías legales.
1995: Se crea la CAPA
2000: Se promulga un marco regulador con el propósito de eliminar a los "aguateros" y de conceder el control de todo el país a una única empresa transnacional.
2002: Probablemente, la CAPA dejará de existir.




D E S C R I P C I Ó N

Situación previa a la iniciativa

Anterior a la creación de las iniciativas privadas, era imposible que los habitantes de clase media y baja de los alrededores de las ciudades importantes como Asunción o Ciudad del Este, dispusieran de agua corriente en sus viviendas debido a la reconocida lentitud de la compañía pública. El único suministro de agua consistía en carros de caballos que transportaban agua de dudosa potabilidad. Sólo unas pocas personas con más medios podían cavar pozos profundos. Este problema se reflejó principalmente en la salud y en la calidad de vida de la población que empeoraba a medida que aumentaba la población.

Establecimiento de prioridades

En el caso de los aguateros, las compañías trabajan como unidad separada de las demás, estableciendo sus prioridades de forma independiente. Sin embargo, la intención común a todas las compañías ha sido siempre la expansión y la ampliación de su cobertura con objeto de que la compañía pueda crecer y hacerse más fuerte. Esta orientación común tiene principalmente un carácter comercial con la que hacer frente al servicio tanto en temas de calidad como de capacidad. La forma de expansión y los planes de crecimiento los definen las unidades de trabajo y éstas se encargan a su vez de llevarlos a cabo.

Formulación de objetivos y estrategias

El objetivo principal del trabajo consistió en la ampliación de la cobertura haciendo llegar agua potable a las casas de todo aquel que pudiera necesitarla.

Aunque no se dispone de documentación sistematizada sobre el volumen demandado ni de cómo están satisfechas dichas demandas, se puede afirmar que la principal estrategia empleada para el suministro ha consistido en la implantación de pequeños sistemas de distribución basados en la extracción de agua subterránea.

Una explotación habitual consiste en un pozo del cual se bombea y abastece una determinada cantidad de viviendas localizadas en su entorno. El agua extraída, ya filtrada, proviene de estratos profundos del terreno y sólo necesita un tratamiento de cloro para garantizar su potabilidad. Se bombea directamente a la red o a través de sistemas de tanques altos y se distribuye por gravedad.

El sistema de trabajo se desarrolla por iniciativa privada. El "aguatero" localiza un emplazamiento donde cree que el negocio puede ser interesante por la existencia de un nuevo asentamiento, para el que hace un pequeño estudio de viabilidad basado más en la experiencia que en conocimientos teóricos. Posteriormente debe elaborar un proyecto técnico que se presenta a aprobación al Ministerio de Sanidad; se solicita a continuación un permiso de construcción municipal y comienzan los trabajos necesarios para el negocio, consistentes en: comprar una pequeña parcela, perforar un pozo y comenzar a abastecer a los escasos habitantes del asentamiento. La presencia del "aguatero" debe ser rápida antes de que otro colega comience la explotación. Su carácter de libre competencia y la abundancia de agua subterránea son probablemente las razones del éxito del sistema.

Movilización de recursos

Como ya se ha mencionado antes, el "aguatero" se basa completamente en recursos privados. Las compañías disponen de asesoramiento técnico de profesionales de su elección y que son los que elaboran los proyectos técnicos y atienden cualquier consulta que tengan. El personal que interviene en los trabajos es competente, dado que son producto de dos décadas de experiencia en el área. Con relación a la financiación, toda la inversión es por cuenta y riesgo del "aguatero", que actúa allí donde no lo hace el estado, sin garantías de ninguna clase y sujeto a las condiciones fiscales normales del país sin poderse beneficiar de ningún tipo de privilegio por la aportación social de la actividad.

Para llevar a cabo la intervención, el aguatero debe disponer de sus propios recursos o pedir un préstamo de carácter comercial (con intereses altos, entre el 28% y el 35% anual, con inflaciones de 8% al 10%) a bancos locales o a compañías dispuestas a financiarlos, hipotecando así sus propios bienes.

Una vez finalizada la infraestructura necesaria y puesto en carga el servicio, el usuario, para ser consumidor, debe pagar un derecho de conexión que supone el principal ingreso del que dispone el "aguatero" con vistas a la amortización de su inversión, ya que la inseguridad de la situación a medio plazo requiere una rápida amortización que no podría realizarse en base a las facturaciones de consumo.

Naturalmente, un riesgo añadido es que los clientes del "aguatero" son gente de bajo nivel económico y necesitan un sistema de financiación para pagar el derecho de conexión a plazos.

El coste del agua y del derecho de conexión es, por lo general, muy conservador y, casi siempre, bastante inferior al de las compañías públicas que trabajan en los cascos urbanos. El carácter personalizado de la explotación y la libre competencia (puede haber dos aguateros trabajando en un mismo área) permiten una gran flexibilidad en el acercamiento del "aguatero" al usuario. Como es natural, éste regula los precios del servicio en función de los usuarios.

Proceso

Haciendo recuento, en 1955 se creó la compañía estatal sumunistradora de agua CORPOSANA con la misión de cubrir la demanda de todo el país; pero su alcance sólo llegó al área de Asunción, los pueblos de alrededor y a otras dieciocho ciudades del interior.

En 1973, ante la insuficiente actividad de Corposana, se creó el sistema del consejo sanitario (Corporativa de Servicios) que con ayuda del estado y mediante su organismo técnico, SENASA, construyó sus propios acueductos. Este organismo trabaja para el Ministerio de Sanidad y lo financia y subvenciona el Estado con fondos del Banco Mundial. Los consejos sanitarios se crearon en pueblos de menos de cuatro mil habitantes y en la actualidad están funcionando unos seiscientos consejos.

A comienzos de los años ochenta, ante el crecimiento de la demanda de la población del área metropolitana de Asunción (incrementada por la migración masiva de las áreas rurales) y el lento trabajo de Corposana y Senasa, surgieron de manera espontánea las primeras iniciativas privadas de agua corriente. Esto ocurrió debido a la ausencia de una regulación que limitase la formación de este tipo de compañías 100% competitivas y con entrada libre en el mercado. Los primeros en suministrar agua fueron vecinos que cavaron un pozo domiciliario y a la vista de la abundancia de agua encontrada fueron abasteciendo a sus vecinos más próximos y después a los más alejados.

El dos y tres de febrero de 1989 hubo un golpe de estado que derrocó la dictadura militar que había gobernado el país durante más de 35 años provocando una explosión de libertad para llevar a cabo todo tipo de actividades comerciales que, junto con una legislación permisiva dio lugar a la aparición de las primeras compañías constituidas como pequeñas empresas privadas.

Hoy varias compañías existen de forma unipersonal, como sociedad limitada o como sociedad anónima, abasteciendo hasta veinte pueblos dispersos a lo largo del país y hasta 10.000 conexiones domiciliarias.

Los principales problemas que surgieron al comienzo de los trabajos, como en toda empresa innovadora, fue la falta de experiencia en el área; problema resuelto con el tiempo y la lamentable ausencia de créditos blandos para llevar a cabo las inversiones. También se ha tenido que afrontar la competencia desleal de las compañías estatales, que se benefician de una alta subvención y se han ido implantando en áreas donde los operadores privados ya existían.

A pesar de todo, estos problemas técnicos, comerciales y financieros se han ido superando con el tiempo gracias al esfuerzo de los "aguateros", muchos de los cuales han conseguido consolidarse en el mercado.

Pero lo más absurdo es que el mayor problema al que se enfrentan los "aguateros" no es con la administración del sistema sino con el estado de Paraguay, que ha redactado un proyecto de ley que pretende gestionar los acueductos. Con esta nueva ley el gobierno paraguayo intenta eliminar de golpe todos los esfuerzos y logros conseguidos a través del trabajo continuado de muchos años en beneficio de la calidad de vida de miles de campesinos.

Este proyecto de ley estatal pretende crear una entidad reguladora (ERSSAN) destinada a conceder las áreas de trabajo existentes a una única gran compañía transnacional, ignorando y declarando ilegales a los "aguateros", que ya están prestando un servicio en estas áreas. Resulta incomprensible por qué no se legaliza a los "aguateros" mediante un sistema apropiado que permita regularizar su situación en lugar de obligar a los usuarios a cambiar de proveedor, con el consiguiente gasto de conexión y el inevitable problema social.

Si se ignora a los pequeños operarios,la participación privada externa se centrará en los sectores generadores de mayores beneficios que son las grandes poblaciones, abandonando así a las pequeñas comunidades.

Resultados obtenidos

Se ha conseguido el principal objetivo que consistía en ofrecer un servicio de agua de buena calidad a la mayor cantidad posible de campesinos. Existen compañías privadas en casi todos los emplazamientos urbanos del país y no se ha logrado un abastecimiento del 100%, porque algunas áreas rurales tienen una densidad demasiado baja para que resulte económicamente viable proporcionarles servicio, ya que hay una casa cada trescientos o cuatrocientos metros.

Existen unos seiscientos sistemas comunitarios privados en el país, con aproximadamente 180.000 conexiones que equivalen a unas 900.000 personas, y alrededor de cuatrocientas compañías privadas con unas 115.000 conexiones abasteciendo a unas 575.000 personas. Con estos datos y las 230.000 conexiones de la compañía estatal Corposana, se obtiene una cobertura del 71% de la población urbana del país y del 14% de la población rural (Fuente: "Encuesta Integrada a las Viviendas 97-98" de la Dirección de Estadística y Censos del Gobierno Nacional.)

Estos datos revelan que el 56% de la cobertura con la que cuenta el país está en manos privadas. Esta contribución tan significativa ha mejorado ostensiblemente la calidad de vida de las poblaciones más necesitadas y con pocos recursos generando un cambio de la cultura sanitaria. La prueba está en que las epidemias de cólera y otras enfermedades originadas por la carencia de agua de calidad, y la mortandad infantil por diarreas, se mantuvieron en Paraguay en unos niveles bastante razonables cuando en los últimos años aparecieron en los países vecinos. Esto se debe a la relativa facilidad de la obtención de agua de buena calidad de operadores privados ditribuidos por todo el país.

Sostenibilidad

La sostenibilidad económica del sistema de las "aguaterías" está sobradamente demostrada, ya que ha estado en constante crecimiento a lo largo de más de veinte años. su trabajo se basa en una fuente de agua subterránea casi inagotable proveniente de la mayor cuenca de agua del mundo como es la Mesopotamia suramericana, cuyo tamaño garantiza la suficiente capacidad de recarga para abastecer a una población mucho mayor de la actual sin afectar a la sostenibilidad de la fuente.

A pesar de abastecer a clientes de los colectivos más pobres (grupos que, en caso de abastecerse a través de compañías públicas constituirían un grupo subvencionado), los "aguateros" pagan todo, desde la inversión en la infraestructura hasta todo lo necesario para la administración del sistema y, a pesar de ello, a precios muy competitivos respecto de los de las compañías públicas. El precio está en la actualidad alrededor de 0,42 dólares norteamericanos por metro cúbico.

Esto es posible debido al reducido tamaño de las instalaciones, proyectadas para servir a unas quinientas conexiones domiciliarias (aunque pueden crecer si es necesario) y la administración la lleva el mismo propietario, permitiéndole mantener a su familia con los beneficios de la explotación. En el aspecto cultural han colaborado en gran medida a modificar las costumbres sanitarias de la gente, al facilitar el cómodo uso de los baños modernos y la realización de fosas sépticas, así como la aparición de nuevas costumbres sanitarias relacionadas con la limpieza basada en el agua.

Paradójicamente, como ya se ha dicho anteriormente, la sostenibilidad de este trabajo no tiene problemas administrativos, ni de recursos, ni financieros sino con una nueva legislación impuesta que responde a un concepto teórico y generalista de copiar regulaciones de otros sistemas (si no responden a intereses de grupos económicos dominantes) que van a acabar con lo que constituye una solución original y efectiva a los problemas del sector del agua potable.

Transferibilidad

En los pueblos pequeños y medianos, los "aguateros" son la mejor solución, porque han demostrado que pueden abastecer de agua de buena calidad y a precios asequibles a los sectores de población más difíciles. Y lo que es bueno para Paraguay también sería bueno para cualquier otro país del hemisferio con una sencilla adaptación del sistema de trabajo a las condiciones naturales de la zona. Es decir, en lugares donde no hay agua subterránea en abundancia, sería suficiente con proporcionar al pequeño operador agua al por mayor dejando la administración del sistema en sus manos para obtener la misma efectividad que los operadores en Paraguay.

La tendencia en América Latina de constituir grandes monopolios estatales o privados que abastecen de forma combinada todos los servicios de agua potable y sanitaria hace que se olvide que no es más que una de las posibles soluciones.

Como es lógico, existen más unidades de pequeña distribución que grandes distribuidores, simplemente porque hay más pueblos pequeños. El gobierno, por lo general, se abastece de la compañía suministradora y no le conviene que ésta vea fragmentado su poder.

El sistema de las "aguaterías" ha sido objeto de estudio y debate en varios organismos internacionales como el Banco Mundial, UNDP, el Ministerio de Desarrollo de la República de Colombia, el Ministerio de Sanidad de la República de Ecuador, el GTZ, el Banco Interamericano de Desarrollo, etc. Así, el gobierno de Colombia está poniendo en marcha sistemas similares para la cobertura de áreas con población de bajos ingresos.

De todos modos, es indispensable que los gobiernos interesados reconozcan a los operadores privados en beneficio de su gente para que luego no haya sorpresas y que una vez realizados todos los esfuerzos para consolidar la actividad, caigan en la tentación de apropiarse de las compañías en beneficio propio.

Perfil financiero

Cada compañía invierte un mínimo de 5.000 dólares EEUU al año durante cinco años, es decir, 25.000 dólares EEUU. Considerando un total de cuatrocientas compañías, eso suma un total de 10.000.000 dólares EEUU en los últimos cinco años. Desde el comienzo de la actividad, las compañías privadas han invertido alrededor de 30.000.000 dólares EEUU.

Referencias

Técnicos del Banco Mundial expertos en el agua han señalado a los "aguateros" de Paraguay como uno de los modelos con mayores recursos y más prometedor en el mundo actual para proveer a los pobres de los servicios mínimos. Han sido citados en numerosos documentos y publicaciones internas. (Ver el Informe sobre Desarrollo Mundial de 1999.) Los aguateros aportan un servicio de calidad a costes más bajos que la mayoría de las compañías públicas y sin coste para el estado aplicando los principios de la competencia y entrada libre al mercado con entusiasmo y mentalidad empresarial.

(fuente: entrevistas con los miembros del Banco Mundial, Tova María Solo, Alexander Bakalian, Christine Kessides, Vincent Gouarne.)


Este documento se ha editado a partir de una versión inglesa.

Traducido por Ana Clavería Gil.

Revisado por Carlos Verdaguer.

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