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Fecha de referencia: 05-07-2000
Experiencia seleccionada en el Concurso de Buenas Prácticas patrocinado por Dubai en 2000, y catalogada como GOOD.
(
Best Practices Database.)
País/Country: Paraguay
Región según Naciones Unidas: América Latina
Región ecológica: ribera (cuenca hidrográfica)
Ámbito de la actuación: nacional
Categorías = Infraestructuras, comunicaciones y transporte: saneamiento,
gestión y tratamiento de residuos.
Contacto principal:
Eng.
Silvio Melgarejo PART. (595) (981) 406063
Dirección: Mariscal López (continuación) esquina Capitán Rivas.
Ciudad: Fernando de la Mora.
País: Paraguay.
Teléfono: (595) (21) 670 375
Fax: (595) (21) 672 471
Email: capa@sce.cnc.una.py
Smelgar@sce.cnc.una.py
Web: http://www.capa.org.py
Tipo de organización: Asociación de profesionales
Socio:
DEPARTAMENTO DE TRANSPORTE, AGUA Y DESARROLLO URBANO DEL
BANCO MUNDIAL
Tova María Solo
1818 H. Street, N.W.
Washington, D.C. 20433 EEUU
País: EEUU
Teléfono: (202) 473 4760
Fax: (202) 522 3228
Telex: RCA 248423WORLDBANK
Email: tsolo@worldbank.org
Tipo de organización: Asociación de profesionales
Socio:
INSTALACIONES HIDRAULICAS
Dirección: Dr. Gómez Brizuela n. 1246 y Sargento Alvarenga
Ciudad: Asunción
País: Paraguay
Situación previa a la iniciativa
Anterior a la creación de las iniciativas privadas, era imposible
que los habitantes de clase media y baja de los alrededores de
las ciudades importantes como Asunción o Ciudad del Este,
dispusieran de agua corriente en sus viviendas debido a la
reconocida lentitud de la compañía pública. El único suministro
de agua consistía en carros de caballos que transportaban agua
de dudosa potabilidad. Sólo unas pocas personas con más medios
podían cavar pozos profundos. Este problema se reflejó
principalmente en la salud y en la calidad de vida de la
población que empeoraba a medida que aumentaba la población.
Establecimiento de prioridades
En el caso de los aguateros, las compañías trabajan como unidad
separada de las demás, estableciendo sus prioridades de forma
independiente. Sin embargo, la intención común a todas las
compañías ha sido siempre la expansión y la ampliación de su
cobertura con objeto de que la compañía pueda crecer y hacerse
más fuerte. Esta orientación común tiene principalmente un
carácter comercial con la que hacer frente al servicio tanto en
temas de calidad como de capacidad. La forma de expansión y los
planes de crecimiento los definen las unidades de trabajo y éstas
se encargan a su vez de llevarlos a cabo.
Formulación de objetivos y estrategias
El objetivo principal del trabajo consistió en la ampliación de
la cobertura haciendo llegar agua potable a las casas de todo
aquel que pudiera necesitarla.
Aunque no se dispone de documentación sistematizada sobre el
volumen demandado ni de cómo están satisfechas dichas demandas,
se puede afirmar que la principal estrategia empleada para el
suministro ha consistido en la implantación de pequeños sistemas
de distribución basados en la extracción de agua subterránea.
Una explotación habitual consiste en un pozo del cual se bombea
y abastece una determinada cantidad de viviendas localizadas en
su entorno. El agua extraída, ya filtrada, proviene de estratos
profundos del terreno y sólo necesita un tratamiento de cloro
para garantizar su potabilidad. Se bombea directamente a la red
o a través de sistemas de tanques altos y se distribuye por
gravedad.
El sistema de trabajo se desarrolla por iniciativa privada. El
"aguatero" localiza un emplazamiento donde cree que el negocio
puede ser interesante por la existencia de un nuevo asentamiento,
para el que hace un pequeño estudio de viabilidad basado más en
la experiencia que en conocimientos teóricos. Posteriormente
debe elaborar un proyecto técnico que se presenta a aprobación
al Ministerio de Sanidad; se solicita a continuación un permiso
de construcción municipal y comienzan los trabajos necesarios
para el negocio, consistentes en: comprar una pequeña parcela,
perforar un pozo y comenzar a abastecer a los escasos habitantes
del asentamiento. La presencia del "aguatero" debe ser rápida
antes de que otro colega comience la explotación. Su carácter
de libre competencia y la abundancia de agua subterránea son
probablemente las razones del éxito del sistema.
Movilización de recursos
Como ya se ha mencionado antes, el "aguatero" se basa
completamente en recursos privados. Las compañías disponen de
asesoramiento técnico de profesionales de su elección y que son
los que elaboran los proyectos técnicos y atienden cualquier
consulta que tengan. El personal que interviene en los trabajos
es competente, dado que son producto de dos décadas de
experiencia en el área. Con relación a la financiación, toda la
inversión es por cuenta y riesgo del "aguatero", que actúa allí
donde no lo hace el estado, sin garantías de ninguna clase y
sujeto a las condiciones fiscales normales del país sin poderse
beneficiar de ningún tipo de privilegio por la aportación social
de la actividad.
Para llevar a cabo la intervención, el aguatero debe disponer de
sus propios recursos o pedir un préstamo de carácter comercial
(con intereses altos, entre el 28% y el 35% anual, con
inflaciones de 8% al 10%) a bancos locales o a compañías
dispuestas a financiarlos, hipotecando así sus propios bienes.
Una vez finalizada la infraestructura necesaria y puesto en carga
el servicio, el usuario, para ser consumidor, debe pagar un
derecho de conexión que supone el principal ingreso del que
dispone el "aguatero" con vistas a la amortización de su
inversión, ya que la inseguridad de la situación a medio plazo
requiere una rápida amortización que no podría realizarse en base
a las facturaciones de consumo.
Naturalmente, un riesgo añadido es que los clientes del
"aguatero" son gente de bajo nivel económico y necesitan un
sistema de financiación para pagar el derecho de conexión a
plazos.
El coste del agua y del derecho de conexión es, por lo general,
muy conservador y, casi siempre, bastante inferior al de las
compañías públicas que trabajan en los cascos urbanos. El
carácter personalizado de la explotación y la libre competencia
(puede haber dos aguateros trabajando en un mismo área) permiten
una gran flexibilidad en el acercamiento del "aguatero" al
usuario. Como es natural, éste regula los precios del servicio
en función de los usuarios.
Proceso
Haciendo recuento, en 1955 se creó la compañía estatal
sumunistradora de agua CORPOSANA con la misión de cubrir la
demanda de todo el país; pero su alcance sólo llegó al área de
Asunción, los pueblos de alrededor y a otras dieciocho ciudades
del interior.
En 1973, ante la insuficiente actividad de Corposana, se creó el
sistema del consejo sanitario (Corporativa de Servicios) que con
ayuda del estado y mediante su organismo técnico, SENASA,
construyó sus propios acueductos. Este organismo trabaja para
el Ministerio de Sanidad y lo financia y subvenciona el
Estado con fondos del Banco Mundial. Los consejos
sanitarios se crearon en pueblos de menos de cuatro mil
habitantes y en la actualidad están funcionando unos seiscientos
consejos.
A comienzos de los años ochenta, ante el crecimiento de la
demanda de la población del área metropolitana de Asunción
(incrementada por la migración masiva de las áreas rurales) y el
lento trabajo de Corposana y Senasa, surgieron de manera
espontánea las primeras iniciativas privadas de agua corriente.
Esto ocurrió debido a la ausencia de una regulación que limitase
la formación de este tipo de compañías 100% competitivas y con
entrada libre en el mercado. Los primeros en suministrar agua
fueron vecinos que cavaron un pozo domiciliario y a la vista de
la abundancia de agua encontrada fueron abasteciendo a sus
vecinos más próximos y después a los más alejados.
El dos y tres de febrero de 1989 hubo un golpe de estado que
derrocó la dictadura militar que había gobernado el país durante
más de 35 años provocando una explosión de libertad para llevar
a cabo todo tipo de actividades comerciales que, junto con una
legislación permisiva dio lugar a la aparición de las primeras
compañías constituidas como pequeñas empresas privadas.
Hoy varias compañías existen de forma unipersonal, como sociedad
limitada o como sociedad anónima, abasteciendo hasta veinte
pueblos dispersos a lo largo del país y hasta 10.000 conexiones
domiciliarias.
Los principales problemas que surgieron al comienzo de los
trabajos, como en toda empresa innovadora, fue la falta de
experiencia en el área; problema resuelto con el tiempo y la
lamentable ausencia de créditos blandos para llevar a cabo las
inversiones. También se ha tenido que afrontar la competencia
desleal de las compañías estatales, que se benefician de una alta
subvención y se han ido implantando en áreas donde los operadores
privados ya existían.
A pesar de todo, estos problemas técnicos, comerciales y
financieros se han ido superando con el tiempo gracias al
esfuerzo de los "aguateros", muchos de los cuales han conseguido
consolidarse en el mercado.
Pero lo más absurdo es que el mayor problema al que se enfrentan
los "aguateros" no es con la administración del sistema sino con
el estado de Paraguay, que ha redactado un proyecto de ley que
pretende gestionar los acueductos. Con esta nueva ley el
gobierno paraguayo intenta eliminar de golpe todos los esfuerzos
y logros conseguidos a través del trabajo continuado de muchos
años en beneficio de la calidad de vida de miles de campesinos.
Este proyecto de ley estatal pretende crear una entidad
reguladora (ERSSAN) destinada a conceder las áreas de
trabajo existentes a una única gran compañía transnacional,
ignorando y declarando ilegales a los "aguateros", que ya están
prestando un servicio en estas áreas. Resulta incomprensible por
qué no se legaliza a los "aguateros" mediante un sistema
apropiado que permita regularizar su situación en lugar de
obligar a los usuarios a cambiar de proveedor, con el
consiguiente gasto de conexión y el inevitable problema social.
Si se ignora a los pequeños operarios,la participación privada
externa se centrará en los sectores generadores de mayores
beneficios que son las grandes poblaciones, abandonando así a las
pequeñas comunidades.
Resultados obtenidos
Se ha conseguido el principal objetivo que consistía en ofrecer
un servicio de agua de buena calidad a la mayor cantidad posible
de campesinos. Existen compañías privadas en casi todos los
emplazamientos urbanos del país y no se ha logrado un
abastecimiento del 100%, porque algunas áreas rurales tienen una
densidad demasiado baja para que resulte económicamente viable
proporcionarles servicio, ya que hay una casa cada trescientos
o cuatrocientos metros.
Existen unos seiscientos sistemas comunitarios privados en el
país, con aproximadamente 180.000 conexiones que equivalen a unas
900.000 personas, y alrededor de cuatrocientas compañías privadas
con unas 115.000 conexiones abasteciendo a unas 575.000 personas.
Con estos datos y las 230.000 conexiones de la compañía estatal
Corposana, se obtiene una cobertura del 71% de la población
urbana del país y del 14% de la población rural (Fuente:
"Encuesta Integrada a las Viviendas 97-98" de la Dirección de
Estadística y Censos del Gobierno Nacional.)
Estos datos revelan que el 56% de la cobertura con la que cuenta
el país está en manos privadas. Esta contribución tan
significativa ha mejorado ostensiblemente la calidad de vida de
las poblaciones más necesitadas y con pocos recursos generando
un cambio de la cultura sanitaria. La prueba está en que las
epidemias de cólera y otras enfermedades originadas por la
carencia de agua de calidad, y la mortandad infantil por
diarreas, se mantuvieron en Paraguay en unos niveles bastante
razonables cuando en los últimos años aparecieron en los países
vecinos. Esto se debe a la relativa facilidad de la obtención
de agua de buena calidad de operadores privados ditribuidos por
todo el país.
Sostenibilidad
La sostenibilidad económica del sistema de las "aguaterías" está
sobradamente demostrada, ya que ha estado en constante
crecimiento a lo largo de más de veinte años. su trabajo se basa
en una fuente de agua subterránea casi inagotable proveniente de
la mayor cuenca de agua del mundo como es la Mesopotamia
suramericana, cuyo tamaño garantiza la suficiente capacidad de
recarga para abastecer a una población mucho mayor de la actual
sin afectar a la sostenibilidad de la fuente.
A pesar de abastecer a clientes de los colectivos más pobres
(grupos que, en caso de abastecerse a través de compañías
públicas constituirían un grupo subvencionado), los "aguateros"
pagan todo, desde la inversión en la infraestructura hasta todo
lo necesario para la administración del sistema y, a pesar de
ello, a precios muy competitivos respecto de los de las compañías
públicas. El precio está en la actualidad alrededor de 0,42
dólares norteamericanos por metro cúbico.
Esto es posible debido al reducido tamaño de las instalaciones,
proyectadas para servir a unas quinientas conexiones
domiciliarias (aunque pueden crecer si es necesario) y la
administración la lleva el mismo propietario, permitiéndole
mantener a su familia con los beneficios de la explotación. En
el aspecto cultural han colaborado en gran medida a modificar las
costumbres sanitarias de la gente, al facilitar el cómodo uso de
los baños modernos y la realización de fosas sépticas, así como
la aparición de nuevas costumbres sanitarias relacionadas con la
limpieza basada en el agua.
Paradójicamente, como ya se ha dicho anteriormente, la
sostenibilidad de este trabajo no tiene problemas
administrativos, ni de recursos, ni financieros sino con una
nueva legislación impuesta que responde a un concepto teórico y
generalista de copiar regulaciones de otros sistemas (si no
responden a intereses de grupos económicos dominantes) que van
a acabar con lo que constituye una solución original y efectiva
a los problemas del sector del agua potable.
Transferibilidad
En los pueblos pequeños y medianos, los "aguateros" son la mejor
solución, porque han demostrado que pueden abastecer de agua de
buena calidad y a precios asequibles a los sectores de población
más difíciles. Y lo que es bueno para Paraguay también sería
bueno para cualquier otro país del hemisferio con una sencilla
adaptación del sistema de trabajo a las condiciones naturales de
la zona. Es decir, en lugares donde no hay agua subterránea en
abundancia, sería suficiente con proporcionar al pequeño operador
agua al por mayor dejando la administración del sistema en sus
manos para obtener la misma efectividad que los operadores en
Paraguay.
La tendencia en América Latina de constituir grandes monopolios
estatales o privados que abastecen de forma combinada todos los
servicios de agua potable y sanitaria hace que se olvide que no
es más que una de las posibles soluciones.
Como es lógico, existen más unidades de pequeña distribución que
grandes distribuidores, simplemente porque hay más pueblos
pequeños. El gobierno, por lo general, se abastece de la
compañía suministradora y no le conviene que ésta vea fragmentado
su poder.
El sistema de las "aguaterías" ha sido objeto de estudio y debate
en varios organismos internacionales como el Banco Mundial,
UNDP, el Ministerio de Desarrollo de la República de
Colombia, el Ministerio de Sanidad de la República de
Ecuador, el GTZ, el Banco Interamericano de
Desarrollo, etc. Así, el gobierno de Colombia está poniendo en
marcha sistemas similares para la cobertura de áreas con
población de bajos ingresos.
De todos modos, es indispensable que los gobiernos interesados
reconozcan a los operadores privados en beneficio de su gente
para que luego no haya sorpresas y que una vez realizados todos
los esfuerzos para consolidar la actividad, caigan en la
tentación de apropiarse de las compañías en beneficio propio.
Perfil financiero
Cada compañía invierte un mínimo de 5.000 dólares EEUU al año
durante cinco años, es decir, 25.000 dólares EEUU. Considerando
un total de cuatrocientas compañías, eso suma un total de
10.000.000 dólares EEUU en los últimos cinco años. Desde el
comienzo de la actividad, las compañías privadas han invertido
alrededor de 30.000.000 dólares EEUU.
Referencias
Técnicos del Banco Mundial expertos en el agua han señalado a los
"aguateros" de Paraguay como uno de los modelos con mayores
recursos y más prometedor en el mundo actual para proveer a los
pobres de los servicios mínimos. Han sido citados en numerosos
documentos y publicaciones internas. (Ver el Informe sobre
Desarrollo Mundial de 1999.) Los aguateros aportan un servicio
de calidad a costes más bajos que la mayoría de las compañías
públicas y sin coste para el estado aplicando los principios de
la competencia y entrada libre al mercado con entusiasmo y
mentalidad empresarial.
(fuente: entrevistas con los miembros del Banco Mundial, Tova
María Solo, Alexander Bakalian, Christine Kessides, Vincent
Gouarne.)
| Buenas Prácticas > América Latina y el Caribe > Concurso Internacional 2000 > http://habitat.aq.upm.es/bpal/onu00/bp561.html |