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Fecha de referencia: 05-07-2000
Experiencia seleccionada en el Concurso de Buenas Prácticas patrocinado por Dubai en 2000, y catalogada como GOOD.
(
Best Practices Database.)
País/Country: Brasil
Región según Naciones Unidas: América Latina
Región ecológica: árida y semiárida
Ámbito de la actuación: ciudad
Instituciones: gobierno local y paraestatal
Categorías = Erradicación de la pobreza: generación de ingresos, acceso
a créditos. Desarrollo económico: formación de capital. Vivienda:
vivienda asequible, propiedad del suelo y seguridad, acceso a la
financiación de la vivienda. Buena gestión urbana: gestión y
administración públicas, fomento de la colaboración pública y
privada, legislación, políticas públicas, descentralización,
movilización de recursos, reforma institucional, sistemas de
información administrativa, apertura y transparencia,
responsabilidad. Participación ciudadana y riqueza cultural:
participación comunitaria. Procesos de planificación urbana y
regional: programación de la inversión del capital, elaboración
de presupuesto, planificación comunitaria.
Contacto principal:
Sérgio Carvalho
Praça Joaquim Correia, n.55, Centro
Vitória da Conquista
Bahia
Brasil
Teléfono: (77) 424-8541
Fax: (77) 424-8577
sefin@clubenet.com.ar
Socio:
Fôro Intersindical e Popular
Calle 2 de Julho n. 122, Centro
Vitória da Conquista
Teléfono: (77) 424-1620
Colaboración política.
Socio:
Sindicato dos Servidores Municipais de Vitória da Conquista
Calle Rua dos Andrades n. 15
Vitória da Conquista
Teléfono: (77) 424-6656
Colaboración política.
La situación financiera cobró relevancia para los actores. Se
empezó a buscar financiación para llevarla a cabo y se formularon
las líneas de actuación para las políticas fiscales y
financieras. Simultáneamente se elaboró una medida institucional
y operacional según la cual los impuestos municipales serían
proporcionales, de modo que aquellos que ganen más, pagarán más
y los que ganan menos, pagarán menos. Se decidió que los más
necesitados no pagarían impuestos.
En aras de la justicia fiscal, se eximió a los pobres del pago
de impuestos.
La consolidación de estos objetivos se realizó a través del
Presupuesto Participativo, un mecanismo mediante el cual la
población se reunía para discutir y decidir sobre la asignación
de los recursos públicos, adaptándola a la realidad de Vitória
da Conquista.
Estas experiencias, hasta el mes de Diciembre de 1999, produjeron
los siguientes resultados:
Situación previa a la iniciativa
Este distrito municipal está situado al Noreste de Brasil, una
de las zonas más pobres del país. El pasado de este municipio
está plagado de gobiernos tradicionales cuyos líderes utilizaban
el Estado Público para sus intereses particulares, manteniendo
una especie de intercambio de favores con la población. Esta
situación ha contribuído a la problemática del municipio,
provocando una pérdida de la legitimidad del gobierno local.
Comenzó a percibirse un desgaste general de la institución
administrativa unido a una creciente desconfianza entre la
población debido a las numerosas irregularidades. Éstas se
manifestaban en el incumplimiento de las obligaciones financieras
con los organismos institucionales y también en la falta de
transparencia de las políticas salariales, que a la vez que
generaban sueldos excesivos, dejaban otros sin pagar. La
situación provocó una situación de colapso de los servicios
sociales y municipales.
Establecimiento de prioridades
La necesidad de restablecer los servicios básicos del municipio
era esencial. Se reanudó la recogida de basuras y su transporte
a los vertederos para evitar problemas de salud pública. La
población colaboró donando gasolina, transportando ellos mismos
la basura e incluso limpiando algunas calles de la ciudad.
El proceso de inversión de la situación financiera ha comenzado
inmediatamente a través de varias acciones: la confrontación de
acreedores con sus deudores, el censo de vendedores, la
negociación de las deudas locales e institucionales, la
liquidación de las deudas tributarias pendientes, el incremento
de los valores materiales y patrimoniales.
El Presupuesto Participativo comenzó a ponerse en práctica en
julio de 1997, con una sesión plenaria popular en la que se
comentaron las situaciones financieras y administrativas y la
propia población tomó decisiones al respecto. De esta forma, la
administración fortaleció los lazos con la población, sobre todo
con grupos sociales tales como organizaciones religiosas, comités
obreros y sindicales y asociaciones de empresarios.
Formulación de objetivos y estrategias
El objetivo principal era recuperar la capacidad política del
Ayuntamiento para administrar a favor de la población y no en su
contra, como se venía haciendo en los últimos años. Para
conseguir esto era necesario otorgar una mayor credibilidad a la
administración y restaurar la confianza en su gestión financiera.
Durante los siguientes siete meses se pagaron a los trabajadores
los sueldos pendientes y se les restablecieron sus derechos
laborales.
Los trabajadores de la administración y los ciudadanos
recuperaron la confianza en su trabajo y el comercio se
revitalizó rápidamente gracias a una inyección económica que la
administración municipal apoyó con la retirada de algunos
impuestos.
Estas medidas eran sólo una preparación para establecer la
estrategia a seguir: emplazar al ciudadano a asumir su papel en
el municipio. De cara a este propósito, el Presupuesto
Participativo cumplió un importante papel como forma de debate
público y democrático sobre el destino de los fondos municipales.
Movilización de recursos
El programa de recuperación financiera implicó a todo el personal
técnico y administrativo del Ayuntamiento, especialmente del
Departamento Financiero. Para asegurar una participación popular,
la labor de los voluntarios fue fundamental. Estos colaboradores
provenían de delegaciones de ONGs, grupos religiosos, comunidades
y asociaciones diversas. Estos voluntarios trabajaron junto a la
comisión local que se encargaba de las actividades del
presupuesto participativo y que se componía de cinco técnicos.
Puesto que los gastos generados por estas actividades son muy
pequeños, no fue necesario incrementar el presupuesto de la
Oficina del Departamento Financiero. La realización de este
proyecto consistía en la definición de una metodología, lo cual
no conlleva costes adicionales. Los recursos empleados en la
elaboración de material informativo, reuniones populares,
publicidad y material de soporte para la ejecución de los dos
Congresos del Presupuesto Participativo fueron muy pocos.
La participación de voluntarios redujo los gastos del proyecto,
y los técnicos del municipio desarrollaron su trabajo sin dañar
sus funciones normales. Los costes se aplicaron a la
administración local, y ascendieron a menos de un 0,1% del total
de los gastos municipales. Para el cálculo de costes no se han
tenido en cuenta las familias a las que se había eximido de sus
obligaciones fiscales.
Proceso
El obstáculo principal con el que se enfrentaba este proyecto era
el escaso crecimiento económico que tenía el municipio, una
situación agravada por los problemas sociales de esta zona del
Noreste de Brasil. Sin embargo, se comprobó que el estancamiento
de la producción económica se debía al aprovechamiento abusivo
de los recursos que ejercía la élite económica y administrativa
de la población municipal. Era necesario que estos sectores de
la sociedad comprendieran y aceptaran los cambios que proponía
el nuevo gobierno, y que generarían beneficios colectivos
manteniendo unas condiciones favorables para estos sectores
acomodados. Para superar esta situación se diseñó un proceso por
etapas en el cual la opinión pública asumió un papel
protagonista.
Además de los sectores de población beneficiados por el sistema
anterior, la reforma tributaria escogió como piezas clave de su
ejecución la movilización tanto de la población no organzada como
de las entidades representativas del municipio. Los cambios
previstos en el sistema tributario generarían un incremento de
los ingresos municipales, que debían invertirse de un modo más
eficiente. A lo largo del proceso fueron apareciendo ciertos
temas conflictivos, como el uso de fondos públicos para la mejora
del transporte público urbano, la implantación de un sistema de
salud pública adecuado para satisfacer las necesidades de la
totalidad de la población. Los temas de transportes y hospitales
fueron objeto de discrepancias con los sectores privados, ya que
en ellos confluyen ambos intereses.
La introducción de este tipo de políticas de alcance social fue
posible gracias a procesos transparentes de información y
movilización de la población.
La participación social, a través del Presupuesto Participativo,
fue esencial para la definición de prioridades en la política
pública, especialmente en los estadios iniciales, durante su
introducción. El conocimiento colectivo del distrito municipal
permitió la aplicación de medidas correctoras tanto en las 284
localidades, como en la conurbación y en más de 3.000 Km. de
carreteras.
El primer Congreso del Presupuesto Participativo (1997) formuló
las estrategias a seguir respecto a los puntos siguientes:
control de los costes excesivos, celebración de pactos,
contención de los gastos y priorización de la educación, la
salud, las infraestructuras, el empleo y la renta.
En el segundo Congreso (1999) se pudo comprobar el éxito de las
iniciativas a través de resultados medibles. Asimismo, fueron los
delegados elegidos en el Congreso del Presupuesto Participativo
del 1999 (en adelante PP/99) quienes comenzaron a decidir las
inversiones.
A pesar de que se estaban llevando a cabo los objetivos, fue
difícil superar las reticencias del sector dominante de la
población del municipio. Para resolver este problema, el equipo
administrativo comenzó por concentrarse en atraer la atención de
la comunidad y de los líderes de las entidades, convenciéndoles
de la eficiencia del sistema participativo que proponía la
administración pública. La administración compartió la gestión
y la ejecución del programa con los líderes de las organizaciones
locales. En el segundo congreso, PP/99, se creó la Comisión de
Acompañamiento Popular del Presupuesto Participativo (CAPOP) que
además tenía competencia para definir, junto con la
administración, los cronogramas de ejecución, llevar el control
de los gastos y garantizar el cumplimiento de las propuestas
presupuestarias aprobadas.
Debe estimularse la participación la población, ya que sólamente
con su apoyo será posible la continuación del proceso. En los
años venideros será posible evaluar su alcance y su solidez de
forma más precisa.
La reforma tributaria se llevó a cabo a través de correcciones
legislativas y de cambios operacionales, de forma que sus
resultados se manifestaron en el incremento de los ingresos y la
descentralización. Actualmente, el 16% de los impuestos
corresponde al 66% del total; se trata pues, de impuestos
cuantiosos. El restante 84% corresponde al 34% de la recaudación,
es decir, se trata de sumas individuales más pequeñas. Sin
embargo, el desarrollo y la institucionalización de las nuevas
medidas fiscales se han topado con el obstáculo de la actitud
conservadora del Ayuntamiento en relación con los cambios que se
están operando en el municipio.
Resultados obtenidos
El incremento de los ingresos de Vitória da Conquista desde 1997
ha sido notable, se ha pasado de 3.875.000 reales en 1996 a
7.604.000 reales en 1999, con un incremento del 96%. Estos datos
demuestran que la progresión fiscal ha evolucionado a favor del
pequeño contribuyente. También ha obtenido un éxito considerable
en la realización de acuerdos con otros organismos
institucionales, especialmente los de la esfera federal. Los
recursos obtenidos por los acuerdos aumentaron de 2.558.000
reales en 1996 a 19.911.000 reales en 1999 (un incremento del
678%). A estas cifras hay que añadir los recursos aportados por
la transferencia anual ordinaria que realizan las instituciones
superiores, cuyo total se ha incrementado en un 72%.
La política de justicia fiscal permitió que 6.000 familias con
problemas económicos dejaran de pagar los impuestos municipales.
Esta cifra correspondía al 15% del conjunto de viviendas urbanas.
En el término municipal hay 26.800 familias cuyos ingresos son
inferiores al salario mínimo, de 300 reales, el 22% de las cuales
quedaron eximidas de pagar los impuestos municipales. Hoy en día,
alrededor de 4.000 trabajadores están recibiendo los salarios que
no les fueron pagados en su día por la administración anterior,
mientras que los salarios actuales son pagados a su debido
tiempo, lo cual redunda en la reactivación del comercio local.
Gracias a la priorización de los temas de salud pública,
educación y programas sociales (tanto para niños como para
adultos) se logró una mejora de la calidad de vida de la
población, y se consiguió que la mortalidad infantil descendiera
de 44.400 niños fallecidos en 1995 a 21.290 en 1999. El número
de inscripciones en las escuelas municipales aumentó en un 33,3%
de 1996 a 2000. Se introdujeron algunas modificaciones en las
leyes tributarias con el objetivo de modernizarlas y aplicar una
política igualitaria, con el respaldo de ONG's especializadas en
temas fiscales, como la federación de asociaciones de vecinos
(Union of Inhabitants Associations), el Foro Popular, las
entidades de gestión y los consejos institucionales; todos estos
organismos estaban comprometidos con temas municipales de
asistencia social. La creación de la Comisión de Acompañamiento
Popular del Presupuesto Participativo cumplió un importante papel
ayudando en el reparto de tareas de la administración, ya que
aportó colaboradores voluntarios, elegidos por la propia
comunidad. Evidentemente, las cuestiones técnicas y operacionales
se mantienen bajo la gestión exclusiva de la administración, pero
la tendencia dominante lleva hacia una gestión social que vaya
adueñándose progresivamente de nuevos espacios y
responsabilidades, tomando decisiones de forma colectiva y
generando nuevas directrices para reglamentos y ordenanzas.
Sostenibilidad
La sostenibilidad del "Programa de Fortalecimiento Financiero
Municipal con Justicia Fiscal al Servicio de la Ciudadanía" está
basada en la confianza en el gobierno público y en la
transparencia de sus acciones. La continuidad del proyecto es
consecuencia directa del éxito del proceso de toma de decisiones.
Las nuevas relaciones de la administración municipal con el
ciudadano común o con el empresario han contribuido a que se
gobierne con transparencia. Estos hechos cierran un largo período
de segregación de clases en las relaciones con el poder público
y manifiestan que la igualdad en el trato de los ciudadanos, sin
tener en cuenta las diferencias económicas, sociales o
culturales, es indispensable para la correcta aplicación y el
mantenimiento de estas nuevas formulaciones políticas.
En un primer momento de debate público, la toma de decisiones
sobre los fondos de inversión creó divergencias entre los
diferentes distritos y entre éstos y la administración municipal.
Sin embargo, la claridad de los procedimientos y la completa
información sobre los ingresos y los gastos públicos ha alentado
a la mayoría de los participantes a superar estas diferencias y
a trabajar por la buena marcha del proceso, dirigiendo sus
propias propuestas a la consideración de los agentes
involucrados. La continuidad de este programa de fortalecimiento
financiero basado en la legislación tributaria se apoyaba en el
mantenimiento de parte de los procedimientos técnicos y
operacionales previamente utilizados en el sistema. Esta apuesta
por la calidad, junto al esfuerzo realizado para mejorar la
eficacia y la eficiencia del sistema de recaudación de impuestos
se ha visto recompensado por el Banco Nacional de Desarrollo
Social y Económico (BNDES), aprobando la financiación del
Programa de Modernización de la Administración Tributaria, del
que se esperan resultados positivos.
Lecciones aprendidas
Este programa nos ha demostrado que existe la posibilidad real
de producir un incremento de los ingresos tributarios sin que el
pago de los impuestos suponga una disminución del poder
adquisitivo para el contribuyente. Los ciudadanos que han llegado
a adquirir una vivienda en propiedad o cualquier tipo de
propiedad patrimonial se encuentran en la actualidad con serias
dificultades para satisfacer los deberes fiscales que estas
propiedades les suponen. Se consiguió que la cesión de este tipo
de obligaciones fiscales en los casos citados no afectara al
volumen de ingresos municipales.
Como ocurre en muchos otros municipios de Brasil, también se da
el caso contrario al anterior, representado por aquel sector de
la población con gran poder adquisitivo que goza del favor de los
poderes políticos o jurídicos, lo cual les permite eludir sus
obligaciones fiscales.
Esta situación de carácter irregular se resolvió en el momento
en que la administración demostró a los ciudadanos que el dinero
de sus impuestos se invertía en el bienestar social de su propia
comunidad.
Asimismo, se eliminaron las medidas abusivas que aún se
aplicaban, como la confiscación de propiedades, dando paso a
otras más laxas, como permitir formas de pago sin penalizaciones
y períodos más largos para la liquidación de los impuestos. La
mejora técnica de la máquina fiscal, particularmente del cuerpo
de empleados, tuvo también una contribución importante para el
éxito de la propuesta. La opción del Presupuesto Participativo,
adoptada en el caso concreto de Vitória da Conquista, ha dejado
constancia de que las formas democráticas y participativas son
superiores a las formas tradicionales de recaudación y gestión
del dinero público. Se ha podido observar que la aplicación de
esta experiencia en otras demarcaciones municipales (como Porto
Alegre, Santos e Ipatinga) ha permitido la sustitución de la vía
teórica en la toma de decisiones de interés público. Por otra
parte, esto facilita la elaboración y la adaptación de las
metodologías adecuadas. Cabe resaltar la transparencia y
publicidad con que se gestionan ahora las cuentas públicas.
Transferibilidad
En esta iniciativa se pusieron a prueba y se evaluaron los
resultados de la restricción financiera, el fortalecimiento
económico y administrativo, la transparencia, la toma de
decisiones sobre los recursos y su empleo en políticas públicas
y privadas y, en definitiva, la comunicación con la sociedad. El
éxito de la experiencia de Vitória da Conquista fue reconocido
a nivel nacional en 1999, cuando se le otorgaron cinco premios
en las áreas de administración pública y ciudadanía, atención a
la infancia y la adolescencia y salud pública; se convirtía así
en el único municipio del país que recibía tal cantidad de
galardones en un mismo año. Nuestro programa de Fortalecimiento
Financiero con Justica Social al Servicio de la Ciudadanía
recibió el premio Administración Pública y Ciudadanía de la
Fundación Ford y la "Fundação Getúlio Vargas".
La experiencia suscitó el interés de varias administraciones
municipales que solicitaron información sobre las experiencias
que se habían llevado a cabo en diversos campos. En concreto,
Vitória da Conquista prestó ayuda tributaria a un municipio
vecino: Barra do Choça (Bahia).
Sin embargo, la aplicación de las prácticas realizadas en Vitória
da Conquista en otros municipios está sujeta a la realidad local
de cada caso. El respeto hacia los principios en los que se basa
este programa es esencial. Éstos son: la transparencia en la
información sobre la gestión del dinero público, la necesidad de
cambiar el proceso fiscal, la elección común de las prioridades
y la aplicación de una metodología de Presupuesto Participativo
como manifestación de una administración pública eficiente. El
gobierno participativo de Vitória da Conquista, un municipio
humilde del interior de Bahía, está abierto a recibir y asimilar
experiencias positivas que ayuden a mejorar la calidad de vida
de la población, del mismo modo que ofrece su modelo como un
modesto ejemplo a añadir a la larga y variada lista de
experiencias de gobierno local.
Perfil financiero
| AÑO | PRESUPUESTO TOTAL (dólares EEUU) |
| 1 | 25.000 |
| 2 | 15.000 |
| 3 | 40.000 |
| TOTAL | 80.000 |
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