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Fecha de referencia: 05-07-2000
Experiencia seleccionada en el Concurso de Buenas Prácticas patrocinado por Dubai en 2000, y catalogada como GOOD.
(
Best Practices Database.)
País/Country: Jamaica
Región según Naciones Unidas: América Latina
Región ecológica: Tropical y subtropical
Ámbito de la actuación: Regional (internacional)
Instituciones: Gobierno central, gobierno local, organizaciones no
gubernamentales, organizaciones de base comunitaria.
Categorías = Tecnologías, instrumentos y métodos: tecnologías
apropiadas; tecnología infraestructural; formación y
capacitación. Vivienda: vivienda asequible; industria de la
construcción; propiedad del suelo y seguridad. Ordenación
territorial: urbanización y desarrollo del suelo; planeamiento
y calificación del suelo; remodelación urbana y suburbana
Contacto principal:
Jacqueline da Costa
Association of Settlement an Commercial Enterprise for
National Development, (ASCEND) (Asociación de Asentamientos
e Iniciativas Comerciales para el Desarrollo Nacional)
Presidida por el Arzobispo Samuel Carter
Professional Societies Association
Jamaica Building
2 3/4 Ruthven Road
Kingston 5
Jamaica W.I.
Teléfono: 876-968-1358
Fax: 876-929-7349
e-mail: jdacosta@cwjamaica.com
Se hizo obvio que la marginación de la mayoría de los ciudadanos,
que no encontraba alternativas legales para la obtención de
bienes tan básicos como el techo y el suelo, no era el mejor
punto de partida para una sociedad democrática que pretendiera
alcanzar un desarrollo sostenible y ordenado fomentando la
participación tanto en el planeamiento como en la ejecución del
mismo.
En 1996, con el apoyo gubernamental, la ONG para el Desarrollo
ASCEND respondió a esta situación con la elaboración de un
Manual de Estándares Básicos, que incorporaba modelos y patrones
de calidad básicos referidos a la planificación, las particiones,
las infraestructuras y las instalaciones. El objetivo no era
reducir los estándares de desarrollo, sino proporcionar niveles
de entrada más asequibles, de forma que se capacitara a la mayor
parte de los jamaicanos para convertirse en los protagonistas
legales de un proceso planificado que considerara un proceso de
mejoras progresivas hasta la consecución de los estándares
realmente deseados.
El programa jamaicano de asentamientos para personas con pocos recursos, la (Operación PRIDE), está utilizando este proceso. También se ha incorporado al Manual de Modelos de Desarrollo para los Estados del Este del Caribe del Centro de Naciones Unidas para Asentamientos Humanos, (CNUAH).
Situación previa a la iniciativa
Jamaica experimentó un incremento en los costes del sector de la
construcción de más del 700% entre los años 1970 y 1986. Los
salarios de la mayoría de los jamaicanos mostraron en el mismo
periodo un movimiento ascendente mucho más leve. Un estudio de
1987 reveló que al menos el 65% de la construcción de nueva
planta se producía sin la aprobación de los órganos reguladores.
Establecimiento de prioridades
En 1996 el Primer Ministro se dirigió al Parlamento para tratar
la cuestión del acceso legal y asequible a la vivienda. Hizo
énfasis en el compromiso del Gobierno con un mecanismo consultivo
y de amplia base participativa, que enfatizara la necesidad de
unos estándares básicos realistas. Confirmó el papel del Gobierno
como catalizador, e invitó al sector privado, a las ONGs y a
otros sectores, a participar en la elaboración de un programa
transparente y no partidista.
ASCEND respondió con el desarrollo de un Manual de Estándares
Básicos, que incluía contribuciones de las autoridades
regulatorias relevantes, de los sectores de la construcción,
terciario y de la educación, de las asociaciones profesionales,
las OBCs y las ONGs involucradas en temas de habitabilidad
básica.
Formulación de objetivos y estrategias
El equipo de ASCEND revisó las regulaciones, los procesos y los
asentamientos existentes, se puso en contacto con los agentes
principales y con los representantes de los beneficiarios, y
decidió priorizar los siguientes aspectos, haciéndolos más
asequibles y prácticos:
Movilización de recursos
La elaboración del manual fue posible gracias a la financiación
directa de la Fundación Ambiental de Jamaica (Environmental
Foundation of Jamaica), y a la asistencia gratuita del subcomité
Técnico de ASCEND, de las autoridades en temas de vivienda y
regulación, de las ONGs y de las OBCs.
El Banco Interamericano de Desarrollo ((BID)),
contribuyó a la puesta en marcha del proyecto financiando una
evaluación en profundidad del Programa de Reubicación y
Desarrollo Integrado (Programme for Resettlement an Integrated
Developement), (la Operación PRIDE), establecido por el
gobierno en 1995 para ejecutar el programa jamaicano de
asentamientos básicos.
El programa reconoce que la mayoría de los jamaicanos se
encuentra alojada, ilegalmente, en zonas no siempre apropiadas
desde el punto de vista ambiental. La Operación PRIDE, diseñada
para localizar emplazamientos, ya sean nuevos o existentes y para
facilitar a los beneficiarios la propiedad del suelo, anima a la
creación de OBCs (organizaciones de base comunitaria) en los
asentamientos, y proporciona asistencia en la mejora progresiva
de las viviendas y de las infraestructuras hasta consolidar los
estándares más adecuados. Los Consejos de las Parroquias Locales
asumirían la responsabilidad del mantenimiento de las
infraestructuras.
El informe de evaluación, seguido de un Manual de Funcionamiento
de la Operación PRIDE, también financiado por el BID, proporcionó
las claves para la optimización del proceso. Se incluyeron los
procedimientos para poder incorporar paso a paso los Estándares
Básicos y para mantener el proceso de mejora progresiva.
El Gobierno corrió con los gastos de funcionamiento de la
Operación PRIDE y de la campaña de concienciación sobre educación
pública, que incluía la consulta a las OBCs vinculadas a los
asentamientos y la ayuda en la creación y desarrollo de las
mismas.
Proceso
Como estaba previsto, la puesta en marcha de la nueva iniciativa
se encontró con algunos problemas iniciales, que en su mayoría
se están resolviendo. Por un lado, muchos de los designados como
beneficiarios habían desarrollado síndromes de dependencia
durante las décadas previas, y esperaban que una vez involucrado
el gobierno en el proyecto, éste proporcionaría de forma gratuita
una serie de instalaciones y servicios totalmente acabados.
Incluso algunos funcionarios de la Operación PRIDE, previamente
involucrados en el desarrollo de Asentamientos y Servicios y
otros proyectos, no comprendieron en su totalidad la filosofía
del nuevo programa jamaicano de habitabilidad básica. Como
consecuencia, pusieron en peligro en algunas ocasiones la
Operación PRIDE, proporcionando o prometiendo obras pesadas de
ingeniería o infraestructuras para las que el programa no se
había diseñado. En algunos casos los beneficiarios pusieron
demasiadas esperanzas en el proyecto.
Por otra parte, muchos de los beneficiarios se agrupaban por
primera vez en OBCs. Los trabajadores de la Operación PRIDE no
fueron capaces de explicar de forma coherente los procedimientos
transparentes y democráticos que resultaban indispensables para
la eficacia de las OBCs. A causa de esto, algunas OBCs quedaron
bajo el control de uno o pocos miembros. Algunos profesionales
también lograron obtener remuneraciones de las OBCs, cuando su
participación en el proceso debería haberse producido sin coste
para los beneficiarios.
Casi todos estos problemas se han resuelto con una serie de
cambios y reformas administrativos y de gestión, que han seguido
a la revisión del informe de evaluación del programa financiado
por el BID. Los altos cargos de la Oficina del Primer Ministro,
y algunos funcionarios que comprenden la filosofía y los
mecanismos de funcionamiento del programa, han orientado al nuevo
personal administrativo y logístico. De la misma forma, también
los beneficiarios y sus OBCs se han aprovechado de una
orientación más apropiada, y es evidente que las OBCs son ahora
más eficaces y están mejor estructuradas.
La cara administrativa del proceso se benefició siempre de la
voluntad política positiva que se mantuvo desde el principio y
a lo largo de todo el desarrollo de los Estándares Básicos.
Además, muchos altos cargos de las autoridades reguladoras y de
planeamiento estaban involucrados de forma oficial con ASCEND.
O bien estaban directamente implicados, o por lo menos eran
conscientes de la necesidad de la preparación del Manual de
Estándares Básicos. Ellos mismos han aconsejado a sus empleados
logísticos sobre los beneficios a obtener de los Estándares
Básicos. Gracias a esto, el concepto no ha encontrado resistencia
ni en el Gobierno Central, ni en las instancias reguladoras ni
ejecutoras de nivel parroquial.
Resultados obtenidos
Aún no se han obtenido datos empíricos sobre el impacto de los
Estándares Básicos, pero sí se ha producido un cambio en cómo los
jamaicanos con bajos recursos se perciben a sí mismos: como
participantes en la construcción de una nueva sociedad. Por
primera vez, se ha otorgado un reconocimiento oficial a las
iniciativas y a la determinación que han demostrado al proveerse
a sí mismos de alojamiento. También por primera vez se han
encontrado con la posibilidad de poseer legalmente el suelo, a
través de los precios reducidos para personas con rentas más
bajas, y gracias a los razonables planes de pago. En lugar de
vivir bajo la amenaza de expulsión por parte de las autoridades,
muchos jamaicanos contemplan ahora la posibilidad de convertirse
en socios activos del gobierno en el marco de un proceso que
legitima su existencia y planea mejoras sucesivas a lo largo del
tiempo.
Aparte de la nueva política gubernamental de suelo, los aspectos
de los Estándares Básicos que facilitan los asentamientos de las
rentas más bajas son los siguientes:
Sostenibilidad
Los Estándares Básicos desarrollados por ASCEND son sinónimo de
sostenibilidad, puesto que, tanto los niveles de entrada como los
sucesivos pasos de mejora, se han diseñado de forma que incluso
aquellos con menos recursos puedan participar.
Durante el desarrollo del proceso, ASCEND tuvo en cuenta el hecho
de que una parte importante de los hogares con menores rentas
estaban encabezados por una mujer sola. Teniendo en cuenta la
posibilidad de que hubiera un solo adulto ganando un salario
reducido en cada parcela, fue necesario prepararse para el mínimo
común denominador en términos de generación de recursos.
Además, según se fueron comprometiendo las OBCs en el proceso de
recaudación de ahorros de los beneficiarios de cara a la mejora
futura de las infraestructuras, se diseñó una estrategia que
asegurara que los participantes con menos ingresos, no siendo
capaces de contribuir al ahorro con aportaciones regulares,
pudieran de cualquier forma satisfacer sus obligaciones
comunitarias. La solución apareció bajo la forma de "igualdad a
través del trabajo", de forma que los miembros pudieran realizar
ciertas tareas a modo de aportación, ahorrando a la OBC el pago
de algunos servicios. Los gastos ahorrados se irían acumulando
a su contribución incorporándose bien al capítulo de ahorro, bien
al desembolso comunitario general.
Otros dos aspectos ayudarán a la sostenibilida de las comunidades
que utilicen los Estándares Básicos. En primer lugar, se está
animando a las OBCs y a las agrupaciones generales de OBCs para
que obtengan los materiales de construcción que necesiten de
forma conjunta, obteniendo así de los proveedores precios
reducidos.
En segundo lugar, ASCEND está desarrollando una base de datos que
incluye a ingenieros, topógrafos, contables... que
proporcionarán servicios gratuitos o con importantes descuentos
a las OBCs. Además se han logrado acuerdos para facilitar los
movimientos de tierras utilizando equipos pertenecientes a las
fuerzas armadas, a los Ministerios del Gobierno, a las Compañías
de Bauxita... con costes muy bajos o nulos para las OBCs.
Todo esto debería asegurar que la utilización de los Estándares
Básicos no encontrará problemas de sostenibilidad.
Lecciones aprendidas
La lección más importante es que los países en vías de desarrollo
no tienen que verse necesariamente constreñidos a sistemas y
marcos jurídicos heredados o adoptados de las sociedades
coloniales o del primer mundo. Podemos imaginar y poner en marcha
de modo satisfactorio políticas innovadoras que reflejen las
condiciones culturales, económicas y ambientales locales.
Por otra parte, hay que entender que, una vez inventadas las
nuevas políticas o los programas, aquellos actores encargados de
ponerlas en marcha no tendrán necesariamente la misma amplitud
de miras ni el mismo compromiso que los gestores iniciales. Así
pues, es imprescindible que, durante los primeros periodos de
ejecución del proyecto, se lleve a cabo un proceso de formación
exhaustiva de los responsables de la puesta en marcha del
proyecto, combinado con un profundo asesoramiento y una
supervisión frecuentes.
Además, no podemos presuponer que un grupo de personas, aunque
sean de una procedencia étnica, social o económica común, tenga
el deseo o la habilidad de reunirse en organizaciones de base
comunitaria. Es imprescindible un periodo inicial de asistencia,
resolución de conflictos y de preparación para colaborar en
estructuras organizadas, además de una clara voluntad de
funcionamiento.
Por último, el programa jamaicano de habitabilidad básica, deudor
en gran medida de la puesta en marcha de los Estándares Básicos,
demuestran que una nueva visión que dé la vuelta al planeamiento
no es sólo deseable sino realizable. Las comunidades con ingresos
bajos han respondido de forma positiva a la invitación a
participar en un proceso de desarrollo progresivo. Están
organizando sus propias OBCs, tanto a nivel regional como
nacional, se están comprometiendo en el diálogo con el Gobierno,
con ASCEND y con indivíduos y grupos del sector privado, también
están proponiendo sus propias alternativas para optimizar el
proceso de obtención de asentamientos básicos.
Transferibilidad
Durante los años 90, en diversos seminarios y talleres de trabajo
que tuvieron lugar en Trinidad y otros lugares del Caribe, los
progresos derivados de la experiencia fueron acogidos con
bastante entusiasmo. No resultó, pues, sorprendente que, en 1999,
ASCEND incorporara el concepto a su manual de "Estándares de
Planeamiento e Infraestructuras, incluidos los Estándares
Básicos", elaborado para la Organización de Estados del Este del
Caribe, financiado por CNUAH.
Sería un error considerar que la reproducción de los Estándares
Básicos elaborados en Jamaica debiera limitarse exclusivamente
a los países del área del Caribe que comparten sus condiciones
culturales, ambientales, políticas y económicas. En realidad,
debería considerarse la necesidad de unos Estándares Básicos
siempre que una proporción importante de la población de un
Estado se vea obligada a buscar su propio alojamiento fuera de
las estructuras legales existentes. Si no, estos Estados tendrán
que enfrentarse con la marginación progresiva de una parte
importante de su población, además del desprecio y la
indiferencia que estas personas desarrollarán hacia el sistema
legal y los gobiernos.
De cualquier forma, siempre habría que confeccionar los
Estándares Básicos a medida de las condiciones culturales,
físicas, geológicas, climáticas, políticas y económicas
imperantes en cada lugar. La existencia de programas organizados
de habitabilidad básica, aun siendo útiles, no tienen
necesariamente que constituir un requisito imprescindible para
la introducción de los Estándares Básicos. Lo ideal sería que
cualquier intento de desarrollar estándares de este tipo y
asegurar su aceptación, implicara un amplio proceso
participativo, como ocurrió durante la preparación del modelo
jamaicano. A ser posible, los representantes de los beneficiarios
deben participar en el proceso desde el principio.
Perfil financiero
La elaboración del Manual de Estándares Básicos se financió con
contribuciones directas del Centro de Recursos de la Construcción
(Construction Resources Development Centre), miembro de ASCEND,
la Fundación Ambiental de Jamaica (Environmental Foundation of
Jamaica) y la ayuda voluntaria de varios miembros de ASCEND.
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