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Fecha de referencia: 05-07-2000
Experiencia seleccionada en el Concurso de Buenas Prácticas patrocinado por Dubai en 2000, y catalogada como GOOD.
(
Best Practices Database.)
País/Country: Brasil
Región según Naciones Unidas: América Latina
Región ecológica: Costera
Ámbito de la actuación: Ciudad
Instituciones: Gobierno local
Categorías = Desarrollo económico: oportunidades para la cooperación;
creación de empresas (sectores formal e informal). Vivienda:
industria de la construcción; propiedad del suelo y seguridad.
Buena gestión urbana: legislación; evaluación; fomento de la
colaboración pública y privada; gestión y administración
públicas; políticas públicas; movilización de recursos.
Contacto principal:
Silvia Cavalcanti Arrais, coordinadora del programa
Municipio de Recife
Recife PE Brasil
Teléfono: +55 81 221.2392
Fax: +55 81 221.1274
E-mail: silviac@recife.pe.gov.br
arrais@elogica.com.br
Socio:
Municipio de Recife
Secretaría de Planeamiento urbano y ambiental
URB RECIFE (Empresa de Urbanización
Jaime Prado
Teléfono: +55 81 421.3057
Fax: +55 81 423.5280
e-mail: urb@recife.pe.gov.br
prado@recife.pe.gov.br
Socio:
Municipio de Recife
Secretaría de Política Social
Francisco de Assis
Cais do Apolo, 925-6 (Andar)
Teléfono: +55 81 427.6150
Fax: +55 81 425.8282
E-mail: dtcd@recife.pe.gov.br
1985: Varias ONGs, agentes implicados y las propias comunidades
inician un movimiento para modificar la legislación, abriendo la
posibilidad de incluir nuevas áreas como ZEIS y estableciendo un
proceso participativo.
1987 (Marzo): La ley N. 14.947 establece el programa para la
regularización de las Zonas Especiales de Interés Social
(PREZEIS) como complemento a la Ley De Uso del Suelo (art. 14)
1988 (Diciembre): Se crea por decreto (N. 14.598) un foro
permanente para la realización del programa (Foro PREZEIS).
1995 (Septiembre): A partir de una propuesta elaborada por el
Foro se introducen mejoras en la legislación del PREZEIS,
incrementando y regulando la participación representativa en el
programa (N. 16.113)
Situación previa a la iniciativa
Recife es la capital de Pernambuco, en el Noroeste de Brasil, y
cuenta con una población de aproximadamente 1,3 millones de
habitantes. La ciudad es el centro del área metropolitana de una
de las regiones más pobres del país, donde existen enormes
desigualdades en la distribución de la riqueza, mientras que los
gobiernos locales no pueden hacer frente a las necesidades
sociales e infraestructurales.
El alcantarillado es uno de los mayores problemas ambientales de
la ciudad, debido a la falta de infraestructura y a la influencia
de las mareas, problema que se ve agravado por la escasa recogida
y tratamiento de los residuos domésticos. Debido al bajo nivel
de concienciación existente, se produce una gran contaminación
de las aguas superficiales por la inadecuada eliminación de los
residuos sólidos, lo cual produce inundaciones y enfermedades que
suponen grandes costes para el sector público.
Los presupuestos para servicios públicos e infraestructuras deben
ser concentrados en los puntos más críticos para, de esta forma,
reducir la cadena negativa de los problemas ambientales. Por otro
lado, los gobiernos locales deben tender a la descentralización
y al impulso de los enfoques participativos, para mejorar los
resultados de los servicios públicos y alcanzar su
sostenibilidad.
En los últimos años, las más de 500 áreas de infravivienda
distribuídas por la ciudad han recibido muy poca atención por
parte de las inversiones y servicios públicos. La difícil
relación entre los gobiernos dictatoriales y las organizaciones
comunitarias provocaron que los proyectos institucionales en
zonas de rentas bajas tuvieran como objetivo desplazar a los
residentes a zonas periféricas lejanas. La inestabilidad de las
comunidades fue la principal motivación para el desarrollo de la
iniciativa, ampliando una positiva propuesta institucional que,
sin embargo, se había limitado a la mejora de unas pocas áreas
de la ciudad.
La definición, por parte de la Ley de Uso del Suelo N. 14.511 de
1983, de 27 zonas especiales de interés social, incluía la
urbanización de las áreas de rentas bajas, lo que suponía que
todas aquellas que no habían sido incluídas serían eliminadas o
realojadas. Por otra parte, la inestabilidad de las relaciones
entre las autoridades locales y las ONGs/OBCs estimuló la
organización de un movimiento para cambiar las perspectivas.
Preparación de la información y establecimiento de
prioridades
Los grupos y agentes implicados en la mayoría de las iniciativas
para controlar y reducir el traspaso de las comunidades en contra
de sus intereses y situación, fueron movilizados por las
comunidades más pobres, incluídas algunas que ya eran
beneficiarias del programa por la nueva legislación. Durante dos
años, la mayor parte de las áreas existentes fueron analizadas
con el objetivo de definir un criterio para su posterior
inclusión en la legislación.
Formulación de objetivos, estrategias y movilización de
recursos
Los principales objetivos son:
-Ofrecer la oportunidad de incluir más áreas de infravivienda en
el proceso de propiedad del suelo.
-Crear un canal de participación en la toma de decisiones para
el análisis y la aprobación de nuevas áreas, así como la
elaboración de planes y proyectos para mejorar la calidad de vida
en esas áreas.
-Establecer la prioridad de las inversiones en esas áreas.
La principales acciones son dirigidas por las organizaciones de
base comunitaria (OBC) de cada zona. En primer lugar, se discute
dentro de la comunidad la propuesta de tomar parte en el
programa, y se decide a través de una votación abierta. Los
resultados de la decisión de la comunidad se envían a las
autoridades locales junto con la documentación de las OBC locales
y las ONGs asesoras. Posteriormente, el municipio hace un
reconocimiento de la zona para analizar las condiciones físicas
del área a incluir en la legislación. Si el resultado es
favorable, se entrega un informe al alcalde para que este lo
envíe de forma oficial al Consejo Municipal, que lo valora y da
su aprobación final.
Los grupos comunitarios movilizan al Consejo Municipal para
obtener su apoyo político y así defender mejor la iniciativa,
cuyo argumento básico es conseguir la igualdad. Los informes
técnicos elaborados por ONGs y entidades profesionales apoyan las
discusiones de las comunidades con las autoridades locales, así
como la evaluación por parte del Consejo.
En caso de que el resultado del análisis técnico sea negativo las
comunidades pueden pedir su revisión, y el alcalde tiene entonces
la última palabra. La ONGs implicadas en el proceso asumen el
liderazgo a la hora de establecer los objetivos, pero la
realización del programa es dirigida principalmente por las OBCs
locales y los representantes comunitarios.
Durante el proceso de análisis y evaluación, el sector privado
no puede efectuar inversiones ni acciones legales en la zona,
para evitar la posible expulsión de residentes antes de la toma
de decisiones.
Proceso
Las relaciones entre las autoridades locales y las comunidades
han mejorado notablemente y, así, se han alcanzado acuerdos para
la realización del proceso dentro de la estructura municipal
incluso antes de que se llevaran a cabo los procedimientos
legales. La Empresa Municipal de Urbanización acogió a los
representantes de las comunidades y las ONGs y designó un equipo
técnico de apoyo tal y como se había pedido. Con posterioridad
se iniciaron reuniones periódicas y tanto las ONGs como las OBCs
experimentaron algunas dificultades de financiación y
organización; esto provocó un debilitamiento del movimiento y
hubo que discutir las necesidades de carácter práctico con el
Ayuntamiento. Finalmente los problemas se solucionaron con la
asignación de una paga mensual para todos los representantes de
las entidades elegidos localmente para el foro, por su
contribución a los intereses de las comunidades.
La autosuficiencia del programa ha sido dañada por el aún
ineficaz ritmo del proceso de planeamiento a nivel local, lo cual
ha retrasado la incorporación de los recursos económicos y no ha
permitido cumplir los plazos establecidos. Por otra parte, el
municipio se ha encargado de organizar actividades de formación
e iniciativas de desarrollo institucional para mejorar la
capacidad del planeamiento.
La institucionalización del programa en 1987 y el establecimiento
de un foro permanente (Foro PREZEIS) han permitido la inclusión
de nuevas áreas para su análisis, así como nuevos grupos de
monitorización y participación. El foro integra a 72
representantes de todas las comunidades (28 mujeres y 35
hombres), 21 ONGs y entidades profesionales implicadas, así como
representantes de organizaciones gubernamentales de distintos
niveles, relacionadas con la vivienda, las infraestructuras y los
aspectos ambientales (13 mujeres y 8 hombres). El equilibrio de
género conseguido fomenta que se lleven a cabo los intereses
tanto de hombres como de mujeres en las actividades de
planeamiento y realización del programa. Por otra parte, las
elecciones son directas, e incluyen a más de 20.000 personas y
unos 165 candidatos, representantes de organizaciones de base
comunitaria (OBC).
Una de las ONGs involucradas (FASE), ha llevado a cabo, entre
otras cosas, un seguimiento de la sensibilización en cuanto a
temas de género; en lo que respecta al PREZEIS, la atención se
ha centrado en la creciente participación de las mujeres, así
como en la introducción de indicadores de género en los estudios
de regularización de la propiedad del suelo.
La Universidad Federal de Pernambuco (UFPE) está aportando una
investigación sistemática y proyectos técnicos de apoyo al
programa. A la finalización del plan local en cada ZEIS
establecido debería seguir su puesta en marcha a corto plazo;
pero de nuevo hay que hacer frente a dificultades debidas a que
diferentes grupos políticos y administrativos encabezan el
gobierno local. Una vez más, la institucionalización se convierte
en el mejor arma para superar los problemas derivados de las
interferencias políticas.
De acuerdo con los principios de prioridad de mejora de los
asentamientos de rentas más bajas (Ley Orgánica n. 1989 y Plan
Maestro de Desarrollo Urbano de 1991), se introdujo en el
presupuesto municipal la subvención para la prioridad de
inversiones en las Zonas Especiales de Interés Social. Llevando
a cabo los planes participativos, se aseguraron de mantener la
motivación y conseguir resultados concretos acordes con los
esfuezos invertidos.
Resultados obtenidos
Los principales objetivos del programa han sido alcanzados con
éxito. Los cambios en la legislación han fomentado la inclusión
de nuevas áreas. Como muestra de la magnitud de la iniciativa,
hay que señalar que tan sólo uno de los ZEIS incluye más de 100
áreas de infravivienda. Desde 1987, 75 comunidades han solicitado
un análisis técnico; de ellas, 66 han sido aprobadas y ahora
tienen la garantía de la propiedad del suelo y forman parte del
Foro PREZEIS. Todas las áreas que establecieron sus comités (en
total 33), han ido desarrollando sus planes de urbanización.
Estos planes son la base de toda futura inversión municipal, y
afectan al 25% de las áreas de infravivienda de la ciudad. Esto
significa que más de 30.000 familias disfrutan ya de la propiedad
de su vivienda. Además, como resultado de este proceso, ha
aumentado la participación de las mujeres en estas áreas, así
como su capacidad de liderazgo; actualmente, entre todos los
representantes involucrados, encontramos un 48% de mujeres y un
52% de hombres.
Cuantitativamente, los resultados se refieren al número de áreas
de riesgo, mientras que cualitativamente reflejan lo beneficioso
que ha sido este proceso a la hora de fomentar las aptitudes de
las comunidades y aumentar su concienciación social y ecológica.
La evolución de los procesos de toma de decisiones durante la
elaboración de los proyectos, así como los avances paralelos a
través de otros métodos participativos, son buena muestra de lo
beneficiosos que han sido para los grupos implicados. Los
principales indicadores utilizados para medir el impacto de estos
procesos son:
- La tasa de propiedad de la vivienda
- La proporción de las inversiones públicas en estas áreas
- El número de personas involucradas en actividades económicas
promovidas por el programa
- La proporción de inversiones de la comunidad en mejoras en las
viviendas
- El número de nuevos programas y proyectos que dan prioridad a
los ZEIS para las inversiones
- La proporción de demanda y colaboración voluntaria para mejorar
el ambiente en esas áreas
- La proporción de mujeres representantes en el Foro y en los
comités
La creciente necesidad de integración reclamada como consecuencia
de la cohesión y fuerza promovidas por el Foro PREZEIS, ha
estimulado la creación de técnicas de comunicación e integración
que aseguren la coordinación de las distintas iniciativas en las
áreas. Para ello se ha establecido, de manera informal, un equipo
ejecutivo técnico para la coordinación entre las distintas
instituciones dentro de la estructura del gobierno local.
Así mismo, el gobierno ha llevado a cabo un programa de
Presupuesto Participativo a través del cual los representantes
regionales de las comunidades pueden decidir sobre el destino del
10% de las inversiones de la ciudad. El programa PREZEIS ha
permitido una integración más profunda entre las distintas
inversiones sectoriales en estas áreas, consiguiendo resultados
visibles; por otra parte, la mejora en la gestión del presupuesto
de estas áreas ha favorecido los buenos resultados y la
sostenibilidad del proceso.
También se han conseguido unas inversiones más razonables gracias
a una mejor coordinación, lo cual conlleva el respeto por el
criterio y propuestas definidos por los planes locales. Así, no
se producen interferencias en los ZEIS sin la previa consulta y
aprobación de los comités o equipos técnicos. La iniciativa ha
contribuído así mismo a orientar el enfoque relativo a la
movilización de recursos en otros niveles de la administración.
Sostenibilidad
A nivel local, las mejoras internas de estructura entre
distintos sectores han apoyado la integración de las inversiones
y actividades de los diferentes departamentos en las áreas
PREZEIS, mientras que el trabajo ha sido supervisado por los
comités y el Foro Permanente.
Los comités se encargan básicamente de:
-Coordinar y supervisar la elaboración de los planos de uso del
suelo y estructura urbana de estas áreas.
-Movilizar recursos para inversiones institucionales locales y
supervisar su realización.
-Mediar en los conflictos relacionados con estos temas
-Redactar informes trimestrales de monitorización de los
proyectos
-Elegir un representante para que forme parte del Foro Permanente
A su vez, el Foro Permanente se encarga de:
-Promover la amplia difusión del programa para que puedan ser
incluídas en él nuevas áreas
-Negociar y hacer oficial la inclusión de nuevas áreas, así como
movilizar recursos a todos lo niveles
-Elaborar una guía de trabajo para las diferentes áreas y
supervisar su realización.
-Elegir un representante para que forme parte del Consejo
municipal.
-Elegir otro representante para el Foro de Ciudadanos existente.
La integración de los aspectos sociales, económicos, ambientales
y culturales de la sostenibilidad se ha conseguido a través de
la participación sistemática en el Foro Permanente de
representantes de las diferentes organizaciones. El progama
también se ha visto fortalecido gracias a la promoción de
iniciativas comunes con otros programas y proyectos
institucionales.
Por ejemplo, la realización conjunta con el programa de Recogida
Selectiva de Residuos Sólidos y Reciclaje ha servido de
complemento para pagar el material de construcción para la red
de alcantarillado. Así, los grupos involucrados en la
construcción de infraestructuras colaboran en la selección de
materiales reciclables para su comercialización, de manera que
sean accesibles para las comunidades con pocos recursos.
En algunas áreas, la producción local de equipamientos domésticos
sanitarios se canaliza hacia otras zonas una vez concluída la
realización del proyecto, generando así un beneficio y mejorando
la asequibilidad de las comunidades con menores ingresos, al
tiempo que permite que otras iniciativas municipales utilicen
estos recursos.
El Fondo Municipal para los PREZEIS goza de un año de subvención,
que se comparte entre las numerosas localidades involucradas en
el programa. La formulación de los proyectos locales ha sido un
buen reclamo para la concesión de ayudas económicas a nivel
nacional; de esta forma, la Caixa Económica Federal (CEF) y el
Banco Nacional para el Desarrollo Económico y Social (BNDES) han
aportado fondos para la realización del programa PREZEIS. A
nivel local, los servicios y facilidades proporcionados se
discuten y programan cada año en el presupuesto municipal.
Lecciones aprendidas
Una de las principales lecciones aprendidas e incorporadas al
PREZEIS a partir de otras iniciativas, llegó del programa de
Recogida Selectiva de Residuos Sólidos: la contribución de los
intereses económicos para estimular y movilizar la participación
de la comunidad.
La participación más intensa en el proceso de urbanización y
recuperación ambiental se produce gracias a la formación de
profesionales y a las actividades productivas. El hecho de
conseguir ingresos, o la simple posibilidad de que esto exista,
puede aumentar enormemente la participación de los residentes en
un proyecto, y al mismo tiempo puede contribuir a reducir los
costes de realización del programa.
La actividades promovidas deben estar estrechamente ligadas a los
propósitos del proyecto (por ejemplo, la producción de
equipamientos domésticos sanitarios y la realización de
infraestructuras), así como a los intereses y capacidad de los
habitantes.
Otro aspecto importante a destacar es el tema de género. Es
importante que exista un equilibrio cuantitativo de género en el
proceso representativo, para que sean abordados los diferentes
intereses específicos de hombres y mujeres y así alcanzar los
objetivos generales. La constitución de los diferentes foros y
comités ha demostrado la importancia que esto tiene, de manera
que este aprendizaje está aún siendo incorporado al programa, ya
que las políticas de género no han sido todavía
institucionalizadas, ni a nivel municipal ni en las
organizaciones cívicas.
Otra buena práctica llevada a cabo dentro de este proceso es la
utilización de un método adecuado para legalizar la propiedad del
suelo, la CDRU (Concesión del Derecho Real de Uso). Tras la
concesión de la categoría de ZEIS en un área, ésta pasa a
pertenecer al gobierno local o estatal, de manera que los
habitantes no tienen que pagar por obtener el documento que les
otorga el derecho a utilizar esas tierras. Las casas pueden ser
vendidas legalmente con tan sólo realizar la solicitud al
propietario (el gobierno) antes de la venta. Los nuevos ocupantes
deben certificar que su nivel de renta es bajo y de nuevo se les
otorga la CDRU, debiendo respetar las regulaciones que afectan
a los ZEIS, como por ejemplo, la prohibición de dar un uso
industrial a ese suelo, dividir o juntar varias parcelas
distintas.
El programa ha gozado del aprendizaje interactivo entre el
gobierno local y las organizaciones comunitarias. En ocasiones
pequeños aspectos pueden ser cruciales para la sostenibilidad de
los procesos participativos. Por ejemplo, el hecho de hacer
frente a gastos extra no es bien recibido por la comunidad y
puede poner en peligro una iniciativa cuando las comunidades
afectadas no pueden permitirse gastos sistemáticos. Esto ocurrió
en la mayoría de los casos dentro del PREZEIS, en relación con
los gastos ocasionados por la frecuencia de las reuniones con el
gobierno local; por esta razón se debe proporcionar transporte
y no promover el trabajo voluntario, pagando los servicios que
se requieran.
La integración de anteriores experiencias de éxito se consiguió
mediante seminarios sistemáticos para la comprensión y posterior
conexión del trabajo complementario. A partir de la constitución
del Foro Permanente se abordaron enfoques intersectoriales que
fueron establecidos dentro del marco institucional de la
administración y el planeamiento.
Al mismo tiempo, se formó un equipo para coordinar las
actividades entre distintos sectores, con representantes de
Sanidad, Urbanización, Planeamiento Ambiental, Servicios Públicos
y Educación, así como de la Secretaría de Políticas Sociales. En
un ámbito regional que afecta básicamente a seis regiones, se
formaron equipos técnicos para que mantuvieran un contacto
permanente con las actividades del planeamiento; así, se ha
realizado un acercamiento al tema de la administración eficiente
a nivel técnico, reduciendo de esta forma los trámites
burocráticos y mejorando la capacidad de comunicación.
Transferibilidad
Si valoramos el trabajo realizado hasta ahora y lo contrastamos
con otras experiencias relacionadas con poblaciones socialmente
excluidas y ambientes en progresivo deterioro y con escasa
infraestructura, comprobamos que deben ser tenidas en cuenta
ciertas necesidades:
1. El interés económico es un elemento clave para fomentar la
participación; al mismo tiempo, formar a las personas para
producir ganancias económicas es una de las mejores maneras de
involucrar a personas no cualificadas y excluídas, en el
desarrollo de la comunidad y el ambiente.
2. Los temas de género deben ser abordados tanto para estructurar
los canales de participación como para fortalecer las estructuras
existentes. Esto contribuirá a mejorar la formulación de
estrategias y decisiones sobre los temas de género, al tiempo que
promoverá las actuaciones urbanísticas y mobilización de recursos
sensibles a este aspecto.
3. Otro elemento clave para promover la repercusión de los
cambios en las estructuras de planeamiento y administración, es
el intercambio de información temática entre distintos sectores,
así como la formación de la comunidad y los distintos agentes
implicados. El acercamiento de los diferentes equipos
involucrados a la población puede contribuir a mejorar la
comunicación y la integración en el marco institucional.
La posibilidad de transferir la iniciativa a otras áreas está
ligada a la necesidad de seguridad de la propiedad del suelo, así
como a la motivación de la comunidad y agentes implicados de
iniciar el proceso. Sin embargo, también puede ser promovida e
iniciada por el gobierno, como ya se ha hecho. La experiencia ha
ido creciendo satisfactoriamente a nivel local, e incluso se ha
reproducido en otras dos ciudades, Olinda (también en Pernambuco)
y Natal (en el estado de Rio Grande do Norte), con sus
diferentes condiciones específicas, pero con objetivos similares.
Referencias
"PREZEIS" Diario de Pernambuco - 13/Aug/1997
"Paternidade / Comunidade" Jornal do Commercio - 24/Sep/97
"Afinal de contas, o que e o Prezeis?" Diario de Pernambuco - 24
April 1993
"Vereadores transformam Sitio Grande em Zeis" Jornal do Commercio
- 18 May 1993
"Study on the typology and Urban and Architectural Representation
of the low-income settlements within PREZEIS in the city of
Recife" Ana Karla T. de Arruda and Erika A. de Almeida
http://habitat.aq.upm.es/bpal/pgu-lac/exp/e161.html
| Buenas Prácticas > América Latina y el Caribe > Concurso Internacional 2000 > http://habitat.aq.upm.es/bpal/onu00/bp414.html |