El Presupuesto Participativo de Porto Alegre (Brasil)
Fecha de referencia: 05/07/00
Experiencia seleccionada en el Concurso de Buenas Prácticas patrocinado por Dubai en 2000, y catalogada como BEST.
(
Best Practices Database.)
País/Country: Brasil
Región según Naciones Unidas: América Latina
Región ecológica: ribera (cuenca hidrográfica)
Ámbito de la actuación: ciudad
Instituciones: Gobierno local; organizaciones no gubernamentales,
asociaciones de profesionales.
Categorías = Procesos de planificación urbana y regional: elaboración
de presupuesto; planificación comunitaria; proceso consultivo.
Buena gestión urbana: fomento de la colaboración pública y
privada; gestión y administración públicas; políticas públicas.
Participación ciudadana y riqueza cultural: educación cívica;
participación comunitaria; riqueza social y cultural.
Contacto principal:
José Henrique Paim Fernandes (gobierno local)
50, André Puente Street
Independénça
Porto Alegre
Rio Grande do Sul
Brasil 90.035-150
Tel: + (55) (51) 311 1417
Fax: + (55) (51) 311 8366
Henrique@secar.prefpoa.com.br
Socio:
Regina Pozzobon
Urban Studies and Assistance Center - City (ONG)
141, Vieira de Castro Street
Porto Alegre
Rio Grande do Sul
Brasil 90.040-320
Tel/fax: (55) (51) 330 6756
cidadepa@portoweb.com.br
Colaboración técnica
Socio:
Unión de Asociaciones del Municipio de Porto Alegre
(UAMPA)
(Asociación de profesionales)
Mercado P???o Central - Ground Floor
Porto Alegre
Rio Grande do Sul
Brasil 90.020-070
Tel: (55) (51) 211 5800
Fax: (55) (51) 228 7766
uampa@cpovo.net
Colaboración política
Socio:
Partido de los Trabajadores (asociación de
profesionales)
366, José do Patrocínio Street
Porto Alegre
Rio Grande do Sul
Brasil 90.050-000
Tel: (55) (51) 221 3355
Fax: (55) (51) 224 2125
cut.rs@zaz.com.br
Colaboración política
R E S U M E N
El Presupuesto Participativo de Porto Alegre es una
innovadora experiencia de gestión, cuyo objetivo es incluir a la
ciudadanía en la toma de decisiones referentes a la asignación
de los recursos públicos municipales, consiguiendo así que la
elaboración del presupuesto sea más democrática, y que el proceso
de toma de decisiones acerca de las obras y servicios
responsabilidad del ayuntamiento sea más transparente. Al mismo
tiempo, esta práctica ha demostrado ser un instrumento bastante
eficaz para conseguir la racionalización de los impuestos,
consiguiendo una administración fiscal más eficaz y un mayor
rendimiento de las inversiones municipales. Mediante la formación
de comisiones ciudadanas de seguimiento de obras, el Presupuesto
Participativo constituye un eficaz mecanismo de inspección y
ejecución de estas obras, que contribuye a hacer el proceso más
transparente y a eliminar la posibilidad de prácticas ilegales.
En sus 11 años de funcionamiento, el Presupuesto Participativo
ha conseguido mejoras para la toda ciudad en su conjunto,
favoreciendo especialmente a las comunidades más necesitadas.
Los beneficios de la participación popular pueden dividirse en
aspectos subjetivos y objetivos.
Subjetivamente, se puede detectar un aumento en la autoestima de
los ciudadanos más desfavorecidos, una vez que empiezan a darse
cuenta de la importancia que tiene su aportación personal en los
logros de la comunidad en la que viven. Objetivamente, el
Presupuesto Participativo ha contribuido decisivamente al
saneamiento de las finanzas municipales, además de haber
impulsado un reparto más justo de las infraestructuras urbanas
y los servicios públicos.
Debido a su eficacia como práctica de gestión municipal, el
Presupuesto Participativo se ha convertido en los últimos años
en una referencia que guía todas las políticas públicas del
ayuntamiento, desde las ordenanzas del planeamiento, organizadas
según los sectores establecidos por el Presupuesto, hasta las
políticas descentralizadoras seguidas en las áreas social y
cultural.
Esta práctica está relacionada con el documento "Atlas Ambiental
de Porto Alegre", disponible en la Base de Datos sobre Buenas
Prácticas (2000/731).
Fechas clave
Septiembre de 1989: Primera reunión del Presupuesto
Participativo, con la participación de casi 200 personas.
Enero 1990: Creación de la Coordinadora de Relaciones con
la Comunidad (CRC) y de la Oficina de
Planeamiento (GAPLAN). Estos órganos
dependen de la Alcaldía y son los responsables de coordinar el
proceso del Presupuesto Participativo.
Primer semestre de 1991: Se inician las primeras obras
correspondientes al Presupuesto Participativo.
Marzo de 1994: Inicio de las Asambleas Plenarias Temáticas del
Presupuesto Participativo.
Mayo 1996: El Presupuesto Participativo es seleccionado como una
de las mejores 40 prácticas presentadas al Comité del Jurado en
la Conferencia Habitat 96, en Estambul (Turquía).
D E S C R I P C I Ó N
En 1989, Brasil empezaba a consolidar sus instituciones
democráticas. En varias ciudades, los indicadores sociales eran
desfavorables y las autoridades estaban en contra de la
participación popular. En la administración municipal existía
cierta propensión al clientelismo y a la tecnocracia, con una
absoluta falta de transparencia en la asignación de los recursos
públicos, y una situación crónica de profunda crisis financiera
a todos los niveles de gobierno.
Cuando el partido de la Administración Popular asumió el gobierno
municipal de Porto Alegre, se encontró con la situación habitual
de las ciudades brasileñas: unos fondos mínimos para las
inversiones sociales y un bajo nivel de colaboración entre el
gobierno local y la comunidad para solucionar los problemas. A
la vista de esta situación, se determinó como prioridad la
necesidad de establecer una relación de transparencia y confianza
con la comunidad, y una firme política de recuperación financiera
mediante una importante reforma fiscal y la definición de
criterios fijos, además del compromiso de que el destino del
superhábit los decidirían los propios ciudadanos.
El Presupuesto Participativo se ideó como un instrumento para
alcanzar estos tres objetivos:
- descentralizar y distribuir las inversiones públicas, situando
a las comunidades más necesitadas en el primer puesto de las
prioridades municipales;
- institucionalizar un mecanismo de participación popular en
la toma de decisiones referentes a la gestión de los recursos
públicos; y
- crear una cultura de la participación que contribuyera a
superar las prácticas clientelistas.
En la definición de estos objetivos han participado diversos
agentes políticos y sociales, tales como partidos políticos,
sindicatos y asociaciones de vecinos. Los objetivos se definieron
durante el período pre- y postelectoral en 1989, pero se fueron
consolidando bajo el mandato de la Administración Popular, que
ha gobernado la ciudad durante tres legislaturas y que completó
un mandato de 12 años a finales del año 2000.
Los recursos movilizados para organizar el Presupuesto
Participativo han salido del Ayuntamiento. Además, otros socios
han aportado sus esfuerzos para llevar a cabo esta afortunada
experiencia. Muchos de los dirigentes sindicales y comunitarios
que apoyaban políticamente la experiencia se han implicado de
forma constante, participando en su realización. Actualmente,
alrededor de 600 entidades, entre ONGs, sindicatos, asociaciones
y grupos comunitarios, están involucrados en las asambleas
plenarias y en las reuniones en las que se debate el presupuesto
municipal.
También es necesario hacer referencia al hecho de que un
importante número de expertos en teoría democrática están
cooperando en la mejora de ciertos aspectos políticos y
administrativos de la práctica.
La experiencia cuenta con el apoyo financiero del Ayuntamiento
de Porto Alegre, que cuenta con funcionarios dedicados a las
tareas de coordinación del proceso de consultas populares y a la
elaboración de los aspectos técnicos del presupuesto. Estos
funcionarios se distribuyen entre la Coordinadora de Relaciones
Comunitarias (CRC) y la Oficina de Planeamiento
(GAPLAN), dos organismos directamente relacionados
con la Alcaldía, de la que dependen presupuestariamente. Además,
el Ayuntamiento financia también la publicación de los folletos
y carteles informativos, así como de la documentación y
legislación resultado de las reuniones.
El Presupuesto Participativo es el resultado de la creatividad
de un grupo de agentes políticos y sociales que han luchado por
la democratización del ámbito público de Brasil, y que en un
momento determinado asumieron la responsabilidad de gestionar una
de las principales ciudades del país. Por tratarse de una
práctica original y contracultural, el Presupuesto Participativo
ha tenido que enfrentarse, desde sus inicios, a ciertas
dificultades a la hora de hacerse realidad.
La primera dificultad consistió en conseguir que el Presupuesto
Participativo fuese un instrumento práctico de democratización
para las autoridades municipales.
En el momento de asumir el gobierno municipal, tanto los partidos
que lo formaban, como las organizaciones sociales que los
apoyaban, apenas tenían una idea aproximada de qué significaba
y qué implicaba democratizar las instituciones y garantizar la
participación popular en la toma de decisiones estratégicas de
gobierno. Lo que ocurrió es que, al asumir el poder, se dieron
cuenta de que la política por sí sola no iba a poder solucionar
los problemas fundamentales de la población. Hacía falta salir
de una grave situación financiera, ya que casi el 98% del
presupuesto municipal se iba en nóminas. A la vista de este
problema, se hacía necesario establecer una corresponsabilidad
entre el gobierno y la comunidad para superar la crisis.
Otra dificultad estribaba en la capacidad de movilizar a la
ciudadanía. En los debates abiertos realizados para definir las
prioridades durante el primer año, en 1989, participaron unas
1.500 personas. Sin embargo, las prioridades definidas se
quedaron en el papel, debido a la precaria situación financiera
del Ayuntamiento. Como consecuencia, al año siguiente, 1990,
apenas llegaron a 900 las personas asistentes al foro del
Presupuesto Participativo. Sin embargo, en 1991 y gracias a un
cambio notorio en la situación financiera del Ayuntamiento, se
iniciaron varias obras públicas y la ciudadanía comprendió la
importancia de su participación en la mejora de sus barrios. En
dicho año, el número de participantes llegó a 4.000, y ha seguido
aumentando desde entonces, alcanzando en 1999 la cifra de 45.000
participantes.
El éxito del proceso de discusión, con la realización de las
obras señaladas como prioritarias por las comisiones vecinales,
planteó al Ayuntamiento un nuevo problema. Y es que, si la
elaboración del presupuesto atendía sólo a las necesidades
zonales, se corría el riesgo de una excesiva fragmentación de las
iniciativas del poder ejecutivo, con el consiguiente perjuicio
para el desarrollo de una acción planificada. Para salvar esta
posible limitación se crearon las Asambleas Plenarias Temáticas,
que añadían al proceso democrático el debate sobre demandas
presupuestarias no localizadas en determinados barrios, y que,
por su carácter general, eran de interés para toda la comunidad.
Actualmente, estas Asambleas Plenaria Temáticas (seis en total)
también dan cabida a los sectores de clase media de la población,
que generalmente apenas participan en las asambleas plenarias
zonales, ya que estos sectores viven en zonas que ya cuentan con
unas buenas infraestructuras urbanas.
Otra dificultad ha sido la legitimación del proceso participativo
dentro del pleno municipal. Obviamente, una iniciativa de este
tipo, que se implica en una experiencia de participación
democrática, se arroga atribuciones que anteriormente lo eran
exclusivamente del pleno municipal. El Presupuesto Participativo
también contribuye a la eliminación de las relaciones de
clientelismo, muchas de ellas establecidas entre los concejales
y los líderes comunitarios. Con el tiempo, la tensión existente
debido a este tema va disminuyendo. Incluso estando en minoría
en el pleno, el gobierno municipal ha conseguido durante estos
11 años la aprobación, con pequeñas modificaciones, de la
propuesta presupuestaria definida por el Presupuesto
Participativo. Este logro se debe principalmente a la legitimidad
alcanzada entre la ciudadanía por esta práctica de gestión, y a
la capacidad de movilización de los líderes comunitarios
implicados en ella. Además, cabe destacar el carácter democrático
y descentralizado de este tipo de gestión, que anima a los
ciudadanos a participar en el proceso de toma de decisiones.
Igualmente importante es el control externo por parte de las
instituciones civiles sobre el uso de los fondos y los recursos
públicos.
Desde 1989 el Ayuntamiento ha invertido en obras y servicios más
de 1.000 millones de dólares EEUU de los fondos municipales.
Estas inversiones proceden de un superávit fiscal resultado de
una gestión rigurosa, orientada por la aplicación objetiva de los
criterios de gastos definidos por el Presupuesto Participativo.
De entre las 11 ciudades brasileñas de más de un millón de
habitantes, sólo Porto Alegre y otra ciudad tiene superávit, lo
que le permite aumentar su capacidad de endeudamiento con
entidades financieras para afrontar obras de gran escala. Un
ejemplo de esto es la construcción de la III Avenida Perimetral,
una obra que va a revolucionar el sistema viario y el transporte
público de la ciudad. Esta vía fue propuesta por el gobierno
local y aprobada por el presupuesto. Otro ejemplo son las
llamadas obras comunitarias de pavimentación, que están siendo
financiadas por el Inter-American Development Bank
(IADB) Banco Interamericano de
Desarrollo, y que el Presupuesto Participativo selecciona
anualmente siguiendo los parámetros de viabilidad económica
establecidos por el Banco.
Para hacerse una idea del éxito del Presupuesto Participativo se
puede destacar que el abastecimiento de agua aumentó del 78%, en
1990, al 99% de las viviendas en 1999; que el sistema de
alcantarillado ha crecido del 46% en 1989 a casi el 83% en la
actualidad, y que la depuración de agua ha aumentado hasta
alcanzar el 44% de las viviendas. El servicio de recogida de
basuras, que era uno de los mayores problemas de la ciudad en
1989, llega ahora al 100% de las viviendas. En diez años el
número de matrículas en los colegios públicos se ha duplicado,
y las obras de pavimentación cubrieron más de 400 km,
principalmente en los distritos periféricos. Mediante el
Presupuesto Participativo se ha conseguido una rotunda
diversificación de las inversiones, en términos sociales y
geográficos, beneficiando a los sectores habitualmente excluidos
de las iniciativas de las instituciones civiles.
Desde el punto de vista político, el Presupuesto Participativo
ha ayudado a muchas personas a comprender los complejos
procedimientos de la gestión pública, considerando ésta como una
cuestión de todos y fomentando la creación de una cultura de la
participación y la solidaridad que ha tenido como resultado la
eliminación de prácticas clientelistas, típicas en las relaciones
entre los ediles y los electores durante los anteriores
gobiernos.
Como ya se ha dicho, el Presupuesto Participativo es una poderosa
herramienta para garantizar la austeridad presupuestaria. Una vez
que la ciudadanía ha acordado el uso de los fondos públicos, se
percata de la necesidad de establecer un equilibrio entre lo
recaudado y los gastos. La práctica cuenta con el respaldo
financiero del Ayuntamiento pero, como ya se ha podido demostrar,
ha aportado a la ciudad una época de estabilidad financiera poco
común en las grandes ciudades brasileñas, y que demuestra no sólo
su sostenibilidad, sino hasta qué punto es importante para la
buena salud financiera del Ayuntamiento.
Desde el punto de vista socioeconómico, esta forma de gestión ha
supuesto avances significativos en los indicadores de inclusión
social, equidad de género y movilización de la economía. Mediante
la descentralización de las inversiones municipales, la práctica
ha favorecido a los distritos periféricos, donde se concentran
los grupos sociales más desfavorecidos, consiguiendo una mejora
importante en el estado de sus infraestructuras que les permitirá
incrementar su calidad de vida. También puede observarse una
significativa participación en los foros del Presupuesto
Participativo de las mujeres cuya situación social y económica
les permite opinar en el proceso participativo. Debido al
contacto cotidiano de las mujeres con los problemas urbanos y a
su papel en la definición de los temas a resolver, se han ganado
el respeto de la sociedad, asumiendo puestos destinados
tradicionalmente sólo a los hombres. Las mujeres constituyen el
51,4% de los participantes en el Presupuesto Participativo, un
porcentaje no alcanzado en ningún otro foro donde se tratan temas
públicos, como el parlamento o el pleno municipal.
Debido a su carácter pedagógico, el Presupuesto Participativo ha
conseguido instituirse como hábito y práctica social de la
población, lo que contribuye a la modificación de las pautas de
producción y consumo. Muchas de las experiencias de cooperación
ciudadana, especialmente las relacionadas con el reciclaje de
basuras, se han ido desarrollando en los foros del Presupuesto
Participativo. Además, la amplia aceptación de la experiencia por
parte de la ciudadanía ha creado una situación de difícil
reversibilidad.
Es importante destacar que, a pesar de que el Presupuesto
Participativo está legalmente instituido por el artículo 116 de
la Ley Orgánica Municipal, se trata realmente de un proceso
autorregulado, pues es la propia comunidad, que participa a lo
largo de todo el proceso, la que lo gestiona. Por lo tanto, va
a ser difícil que un futuro gobierno elimine esta práctica sin
una fuerte resistencia por parte de la comunidad.
La experiencia del Presupuesto Participativo de Porto Alegre ha
demostrado que, con el apoyo político y técnico adecuado, la
población es capaz de influir en la definición de las políticas
públicas, incluso cuando se trata de complicados procesos
burocráticos. Este aprendizaje ha hecho del Presupuesto
Participativo un proceso cada vez más autónomo en cuanto a su
funcionamiento y a su nivel de decisión. Hasta este año, por
ejemplo, existía una cláusula de régimen interno que permitía al
Alcalde, rechazar la propuesta final en caso de que no se llegara
a una solución negociada en relación con las decisiones tomadas
por la comunidad y consideradas poco factibles por el ejecutivo.
Aunque nunca se ha llegado a utilizar, esta cláusula representaba
una garantía del ejecutivo para evitar decisiones absolutamente
irrealizables. Esta cláusula se ha modificado en el año 2000 y
el Consejo Presupuestario tiene ahora la última palabra sobre
cualquier tema.
El Presupuesto Participativo ha alcanzado tal madurez como
institución, que ahora ocupa un lugar decisivo en todas las
órbitas de la administración pública de Porto Alegre. Para dar
una idea de esta amplitud, el Ayuntamiento de Porto Alegre no
puede contratar a nuevos empleados sin el acuerdo del Consejo del
Presupuesto Participativo. Existe una Comisión Tripartita,
formada por el Ayuntamiento, el Consejo del Presupuesto y
representantes de los sindicatos de funcionarios, que aprueba la
necesidad de nuevos concursos públicos. De hecho, esta comisión
analiza las necesidades y decide sobre la creación de nuevos
puestos de trabajo.
Otra lección fundamental del Presupuesto Participativo ha sido
que la descentralización administrativa debe respetar la
geografía de los movimientos sociales. Desde que, mediante un
acuerdo con las instituciones comunitarias representativas, se
definieron los 16 distritos de la ciudad, esta división se ha
convertido en la referencia para acciones de la administración,
y actualmente constituyen la base geográfica de un grupo de
políticas públicas. Como ejemplo de este proceso, la política
cultural de descentralización del Ayuntamiento ha utilizado la
división en 16 distritos como base para la redacción del Plan de
Ordenación Urbana consolidado por el Consejo de Comunes, mediante
la aprobación del Plan de Desarrollo y Medio Ambiente Urbano, que
determinará el desarrollo de la ciudad para los próximos 20 años.
El Presupuesto Participativo, una vez que ha demostrado ser una
excelente práctica para la administración de los recursos
públicos, ha servido de referencia para otras experiencias
democráticas, no sólo en Brasil y Latinoamérica, sino también en
otros continentes. Por su originalidad e ingenio, el Presupuesto
Participativo ha inspirado iniciativas de los sectores públicos
y ha abanderado la lucha de los movimientos sociales en lugares
donde las oportunidades de participación son aún limitadas.
La experiencia del Presupuesto Participativo ya se está
practicando, en distintas modalidades y formas, en más de 70
ciudades, pequeñas, medianas y grandes, de todo el mundo.
Recientemente se ha adoptado incluso en algunos gobiernos
regionales brasileños, como en los estados de Mato Grosso do Sul,
Rio Grande do Sul y Acre. En todos estos estados se ha iniciado
un proceso consultivo, con diferentes formatos, de manera que la
población puede definir las prioridades que orientarán la acción
administrativa. En Rio Grande do Sul, cuya capital es Porto
Alegre, el proceso ha contado con la participación directa de
190.000 ciudadanos que han tomado parte en más de 90 asambleas
plenarias celebradas en todas las ciudades del estado.
Existen, sin embargo, diversas modalidades de adopción de la
experiencia, según la extensión geográfica. En ciudades como, por
ejemplo, Santo André (Sao Paulo), el Consejo está formado por
representantes de la comunidad y del gobierno al cincuenta por
ciento, a diferencia de Porto Alegre, donde el gobierno no tiene
derecho de voto. En otros lugares, como en Buenos Aires
(Argentina), el proceso de consulta popular está recogido en la
Constitución. Los participantes del Presupuesto Participativo de
Porto Alegre han evitado siempre esta alternativa.
Para reproducir la práctica del Presupuesto Participativo hace
falta contar con dos requisitos importantes:
Primero, el gobierno debe comprometerse con la transparencia de
los órganos públicos, ya que el proceso es una herramienta para
impedir la corrupción.
Segundo, es necesario que exista un cierto acuerdo sobre la
democratización de lo público, para conseguir la conquista de la
equidad y la justicia social.
La mejor manera de reproducir la práctica es, por tanto, dando
a conocer sus resultados lo mejor posible. Esto puede hacerse por
varias vías, desde la presentación de la práctica en diversos
foros nacionales e internacionales donde se trate el tema de la
gestión pública, o la organización de visitas a las reuniones del
Presupuesto Participativo por parte de gestores de otras
ciudades, hasta la promoción de cursos de formación de técnicos
en Porto Alegre, muchos de ellos financiados por organismos como
el Banco Mundial, o el Banco de Desarrollo
Interamericano.
Perfil financiero
|
CONCEPTO
|
Presupuesto total en
dólares EEUU
|
|
Presentación artística
|
13.s54.-
|
|
Documentación
|
11.685.-
|
|
Divulgación
|
251.975.-
|
|
TOTAL
|
277.614.-
|
Referencias
Porto Alegre Participatory Budgeting: a discussion in the light
of the democratic legitimacy principle and of the governmental
performance criteria: Utzig, José Eduardo - summarized and
changed version of the dissertation written by the author to the
Special Program for Urban and Regional Studies of the
Massachusetts Institute of Technology. March 2000, 30 pages.
Balance of the Participatory Budgeting Experience in Local
Governments: Buarque, Cristóbal, Bava, Silvio and others. P???
Institute, 1999.83 pages.
Who is the public of the Participatory Budgeting: its profile,
why they participate and what they think of the process:
Oleg???o, Assis Brasil, Pozzobon, Regina and others. Porto Alegre
City Hall, 1999. 122 pages.
From Clientelism to Co-Operation: local government participatory
policy and civic organization in Porto Alegre, Brazil: Abers,
Rebeca. In: Politics and Society, v.26, #4, 1998.
Learning Democratic Practice: distributing government resources
through popular participation in Porto Alegre, Brazil: Abers,
Rebeca: In Cities for Citizens, Douglas, Mike and Friedman, John
(ed.), John Wiley & Sons, 1998.
Traducido por María Cifuentes.
Revisado por Carlos Verdaguer.