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Fecha de referencia: 05-07-200
Experiencia seleccionada en el Concurso de Buenas Prácticas patrocinado por Dubai en 2000, y catalogada como GOOD.
(
Best Practices Database.)
País/Country: Brasil
Región según Naciones Unidas: América Latina
Región ecológica: tropical y subtropical
Ámbito de la actuación: ciudad
Instituciones: paraestatal; gobierno central
Categorías = Servicios sociales: educación; salud y bienestar. Buena
gestión urbana: legislación; fomento de la colaboración pública
y privada. Participación ciudadanay riqueza cultural: educación
cívica; participación comunitaria; expresión y animación
Contacto principal:
Roberto Santoro
PARANACIDADE (institución paraestatal)
Rua Deputado Mário de Barros, 1290, 1 andar.
CEP: 80530-913
Curitiba - Paraná - Brasil
Teléfono: +55 41 350 3300
Fax: +55 41 253 4664
E-mail: santoro@paranacidade.pr.gov.br
http://www.paranacidade.pr.gov.br
Socio:
Prefeitura Municipal de Rio Negro (gobierno central)
Ari Siqueira, prefecto.
Praça João Pessoa 08
CEP: 83880-000
Rio Negro - Paraná - Brasil
Teléfono: +55 47 642 3280
Fax: +55 47 642 3280
Colaboración administrativa, técnica y política.
Este programa se ha desarrollado con la participación de varios
municipios con el objetivo primordial de mejorar la
gobernabilidad a nivel local en el conjunto del Estado de Paraná.
El programa ofrece incentivos a los ayuntamientos para que
presenten un presupuesto desglosado en diferentes unidades
fiscales (escuelas, centros médicos, centros de atención social,
etcétera). Paralelamente, la publicación de estas cifras permite
un debate en el seno de la comunidad y con los responsables del
presupuesto sobre la mejor forma de utilizar los recursos
disponibles.
Hasta el día de hoy, un centenar de municipios del estado de
Paraná se han adherido al programa, que ha demostrado ser un
instrumento de gran utilidad para mejorar la gestión de los
recursos destinados a fines sociales, especialmente en el caso
de las escuelas. De la misma forma, el programa de gestión
municipal mejora la transparencia y el control público de la
administración, promueve la participación popular y la formación
de capital social, reforzando el protagonismo de ciertos agentes
sociales claves y de la comunidad en general. El seguimiento y
control del programa es realizado por los responsables
municipales de asuntos sociales en colaboración con los agentes
sociales; los indicadores para este seguimiento son establecidos
con la asesoría de PARANACIDADE, adaptándose a las realidades y
necesidades específicas de cada caso.
Un objetivo secundario del proyecto a desarrollar en una etapa
posterior consiste en crear una base para la reforma del sistema
impositivo, proporcionando a los ayuntamientos los instrumentos
para calcular todos los costes de sus programas de atención
social de acuerdo con los procedimientos contables del sector
privado. El cálculo de estos costes, enfrentado con los impuestos
recaudados en el área geográfica concreta que se beneficia de
ellos, permitirá comparar la calidad de los servicios públicos
ofrecidos y los impuestos recaudados en cada zona. La información
obtenida se utilizará como un medio que el sector público puede
utilizar para animar a las empresas privadas a recaudar
impuestos. Por otra parte, estos datos serán de gran utilidad
para comparar los costes del sector público frente a los del
sector privado para servicios similares.
Situación previa a la iniciativa
El proceso de urbanización que ha sufrido Brasil ha sido
particularmente intenso en Paraná, un estado del sur de la
Federación Brasileña. La población urbana del estado ha crecido
desde el 36% en 1970 hasta el 78% en 1996. Durante ese mismo
periodo, el número de municipios se ha incrementado en un 38,5%.
Este proceso se vio acompañado por las medidas de ajuste de los
años ochenta, que tuvieron un impacto negativo de grandes
proporciones en la provisión de servicios públicos de atención
social en todo el país. Esta situación redujo más aún la ya de
por sí limitada capacidad del sector público para diseñar
políticas coherentes, consistentes y sostenibles. En general,
desde los años ochenta, los servicios públicos han resultado de
una calidad inferior a los servicios similares ofrecidos por el
sector privado. Una de las razones que han provocado esta
situación es la enmarañada legislación que rige al sector público
y que se ha convertido en la práctica en un obstáculo que los
administradores públicos deben salvar.
Establecimiento de prioridades
En 1995, después de casi 15 años de cooperación con los
municipios, el Secretariado de Desarrollo Urbano del Estado de
Paraná asumió como prioritaria una estrategia de
descentralización política y administrativa, haciendo hincapié
en el desarrollo institucional de la administración local.
Los cambios generados han traído consigo algunas innovaciones,
entre las que se encuentran las siguientes:
Formulación de los objetivos y estrategias.
El Programa de Gestión Municipal enfocada a los Resultados fue
diseñado por PARANACIDADE y presentado a los municipios en julio
de 1997. Representa un cambio radical en el proceso de
descentralización de la administración pública. En Brasil, los
presupuestos del sector público sólo presentan los recursos
asignados a cada gobierno local sin desglosar las partidas
concretas (escuelas, centros de salud, centros de atención
social, etcétera); así pues, no es necesario especificar las
cantidades exactas que recibe cada área. Por otra parte, la
supervisión del gasto se realiza sobre un esquema de control
jerarquizado y centralizado. Por el contrario, el programa de
gestión municipal especifica las cantidades concretas dedicadas
a personal, gastos corrientes e inversiones. Estas cifras son
controladas por los responsables de cada sección y su seguimiento
y supervisión debe ser llevado a cabo por los gestores junto a
los agentes sociales. En su primera etapa, los objetivos del
programa de gestión municipal son los siguientes:
En una segunda fase, los objetivos serían los siguientes:
Movilización de recursos
El Programa de gestión municipal se puso en marcha en el año
fiscal de 1998 con la idea de convencer a los interesados sobre
su idoneidad. Para empezar, se demostró a los municipios que el
programa no generaba gastos extras y que la práctica de una
gestión orientada a los resultados mejora la eficiencia y la
eficacia dentro de la administración pública, lo que es de suma
importancia en la actual situación de crisis financiera y
restricciones presupuestarias en Brasil. Hasta el momento, un
total de 100 municipios de los 399 existentes en el estado se han
unido al proyecto. Aparte de las mejoras administrativas, las
autoridades municipales que participan en el programa se han
comprometido con los objetivos políticos subyacentes. Para
facilitar esta labor a los ayuntamientos, PARANACIDADE ha
impartido un curso de formación contable a 304 responsables
municipales de desglosar los presupuestos. Un segundo curso se
ha dirigido a 100 responsables de ejecutar las partidas
presupuestarias y a diverso personal en el sector educativo, así
como a 38 funcionarios del sistema de salud, a 58 funcionarios
de los servicios sociales y a dos profesionales de la
planificación urbana. El Programa para el Desarrollo de
Naciones Unidas(UNDP), colaboró con estos cursos aportando
un profesor especializado en contabilidad pública.
Proceso
Las pricipales dificultades a las que se ha enfrentado el
Programa de Gestión Municipal han sido de carácter técnico y
administrativo, aunque también existan desafíos de carácter
político. Los municipios han señalado que su principal problema
consiste en la sobrecarga de trabajo que supone para los
contables el desglose presupuestario; en algunos casos se trata
de funcionarios públicos, mientras que otros son profesionales
por cuenta propia contratados por los ayuntamientos. Ni los
funcionarios ni los profesionales autónomos se han mostrado
receptivos con este aumento de carga laboral. En algunas
ocasiones, se consiguió salvar esta dificultad mediante la
transferencia de personal desde otras áreas municipales. En
cualquier caso, este proceso se ha encontrado con diversos
problemas burocráticos y de personal.
En otros casos, la resistencia de los contables a llevar a cabo
el programa ha estado relacionado con la escasez de ciertos
recursos, como los equipos informáticos. Por otro lado, en
algunos municipios hay gran número de partidas diferentes
(mayoritariamente escuelas), por lo que la carga de trabajo ha
sido incluso mayor. Planeando por encima de todo lo anterior, el
programa debe afrontar los desafíos que presenta la compleja e
imprecisa legislación del sector público: cuando un funcionario
tiene dudas sobre cómo actuar, suele decantarse por no actuar en
absoluto.
También ha existido cierta resistencia entre los políticos
acostumbrados a las relaciones de clientelismo, que se establecen
tanto entre políticos y funcionarios, como entre políticos y
público. Igualmente se han mostrado reacios los legisladores
municipales en la medida en que el programa de gestión pública
reduce su capacidad de beneficiarse de lazos clientelistas. Estas
relaciones entre patrones y clientes son aquellas en las que los
responsables de los recursos públicos los distribuyen de forma
que los beneficiarios sienten una deuda moral o financiera hacia
el responsable político.
En cualquier caso, ninguna de estas dificultades parece
insalvable. Se trata de una cuestión de desarrollo institucional,
que sólo se producirá en la medida que se incentive el capital
social a nivel local. De hecho, en los municipios adscritos al
programa de gestión municipal se ha producido una intensa
participación social en el control del gasto público en todas
aquellas partidas cuyo gasto se ha presentado desglosado.
El sistema de educación es un posible ejemplo. En Brasil, no es
infrecuente que maestros y padres se unan para organizar
asociaciones conjuntas en los colegios; por otra parte, la
legislación establece que deben crearse consejos escolares para
poder recibir fondos del gobierno federal. Dichos consejos están
formados por funcionarios públicos y por representantes de la
comunidad, incluidas organizaciones no gubernamentales, y su
función consiste en discutir sobre los programas de las
asignaturas, la disciplina o los gastos generales del centro,
pero no tienen ninguna posibilidad de cuestionar el presupuesto
asignado al colegio. El programa de gestión municipal ofrece
incentivos para que los consejos escolares y las asociaciones
conjuntas de maestros y padres participen activamente en todo el
proceso por dos razones: el programa permite el análisis de la
partida presupuestaria en relación con todos los gastos
relacionados con personal, gastos corrientes e inversiones; y se
abre la posibilidad de que el presupuesto ahorrado durante un
curso pueda ser empleado en el siguiente año, algo inusual en el
sector público. En paralelo, el programa de gestión municipal ha
fomentado la implicación y la participación de los funcionarios
públicos que trabajan en las escuelas y otros servicios públicos.
Resultados obtenidos
Hasta el momento cien municipios con una población de alrededor
de un millón de personas se han incorporado al programa de
gestión municipal y han desglosado sus presupuestos en 800
partidas diferenciadas. La mayor parte de los municipios han
decidido comenzar a aplicar el programa en el sistema educativo;
la razón de esto es que en Brasil se inició la descentralización
administrativa por el sistema educativo, por lo que los
municipios tienen una experiencia mayor en esta área. En todos
los municipios donde se aplicó el programa de gestión municipal
los colegios consiguieron significativas mejoras en la gestión
de los recursos. Una de las razones de este éxito es la fórmula
administrativa que utiliza el programa de gestión municipal, que
obtiene su aprobación a través de un decreto municipal, de forma
que los técnicos del ayuntamiento no pueden interferir en su
desarrollo; es el gobierno municipal quien establece los
protocolos de cooperación con los responsables de cada partida
presupuestaria, los cuales definen los objetivos concretos del
programa adaptados a cada caso concreto.
Un ejemplo de los resultados obtenidos es la experiencia del
municipio de Rio Negro, donde las escuelas, antes de poner en
marcha el programa, estaban ligeramente por encima de la media
del país, lo que suponía, a pesar de todo, un nivel de calidad
bastante bajo. Después de la puesta en marcha del control
presupuestario y la participación pública, los niños y niñas de
hasta seis años tenían la posibilidad de estudiar inglés,
italiano, historia del arte, danza moderna, canto y ajedrez. Los
colegios recibieron equipos informáticos, libros y material
audiovisual para sus bibliotecas, así como antenas parabólicas.
Todos los colegios ofrecen comidas gratuitas, preparadas de
acuerdo con las necesidades del alumnado, de forma que las
escuelas donde acuden niños de clase media ofrecen una comida
complementaria, mientras que otras donde el alumnado procede de
áreas rurales ofrecen una comida completa rica en proteínas. En
este municipio, el absentismo escolar se ha reducido desde un 37%
en 1993 hasta un 0% en 1999. En este mismo periodo, el gasto
público dedicado a educación se ha reducido en un 10%.
Otro posible ejemplo es el del municipio de Pato Branco, donde
los empresarios locales comenzaron a financiar la adquisición de
material escolar y a pagar el salario de los profesores una vez
que la introducción del programa de gestión municipal permitió
definir con claridad las limitaciones del sistema educativo. Otro
éxito del programa fue el ahorro de hasta el 80% de los gastos
dedicados a servicios sociales en el municipio de Mandaguari.
Además, tras adherirse al programa de gestión municipal, este
municipio consiguió aumentar la cuota que le correspondía de los
presupuestos del ministerio de educación gracias a que las
autoridades locales pudieron demostrar que el sistema educativo
del municipio estaba atendiendo a más estudiantes de los que le
habían correspondido en anteriores cursos.
El programa de gestión municipal ha supuesto en general una
mejora en todo lo que se refiere a la gestión de los recursos
financieros. El programa permite que el dinero ahorrado en una
partida presupuestaria durante un año fiscal pueda ser empleado
en esa misma partida al año siguiente. Aunque esto parezca
razonable, no se trata de una práctica habitual en Brasil. La
forma más habitual de actuar en las administraciones públicas
brasileñas es gastar todos los fondos asignados en el ejercicio
fiscal puesto que no hay garantía de que cualquier tipo de ahorro
vaya a ser reinvertido en esa misma área. La lógica subyacente
es que si la administración no gasta todo el dinero asignado es
porque no lo necesita. Como consecuencia, los diferentes
departamentos pueden sufrir recortes en sus presupuestos futuros
si no gastan todos los fondos asignados un determinado año
fiscal. De esta forma, la administración pública brasileña
prefiere gastar independientemente de la necesidad real de dicho
gasto. El nuevo sistema contable introducido por el programa de
gestión municipal fue capaz de escapar de este círculo vicioso.
El sistema de supervisión del programa del gestión municipal se
realiza de abajo arriba y los responsables de realizarlo son los
gestores de cada partida presupuestaria en colaboración con los
agentes sociales y representantes de la comunidad. PARANACIDADE
ha diseñado una serie de indicadores para recoger los datos del
nuevo programa de gestión con la intención de los municipios los
adapten a las circunstancias concretas de cada caso, aunque
manteniendo una mínima estructura común que permita compararlos.
En total, se han sugerido catorce indicadores para el sistema
educativo, 16 para el sistema sanitario y doce para los servicios
de atención social. Los indicadores se clasificaron en dos
categorías referidas al proceso y a los resultados, en tanto que
estos últimos se dividieron en indicadores cualitativos y
cuantitaivos.
Estos son algunos de los indicadores utilizados en el sistema
educativo:
Sostenibilidad
A pesar de su influencia directa en la buena gestión financiera
de los municipios, la sostenibilidad de este programa no depende
exclusivamente de las aportaciones económicas, sino que también
incluye dimensiones sociales y políticas que permiten su puesta
en marcha y su mantenimiento, como son el control, la
transparencia y la buena gestión de lo público, así como la
participación ciudadana y el desarrollo del capital social y
humano. La interacción de todos estos factores debería conseguir
cambios institucionales, o sea, cambios en los valores y las
normas que rigen la sociedad.
El programa de gestión municipal fomenta la participación
ciudadana en la medida que otorga a los agentes sociales la
oportunidad de corresponsabilizarse del gasto público y su
gestión, reforzando su papel como agentes sociales activos.
Desglosar los presupuestos públicos en diferentes partidas y
presentarlos ante la comunidad supone un avance en transparencia
y control, tanto desde el punto de vista contable como desde el
político, permitiendo una supervisión eficaz del gasto público
y la influencia de la sociedad sobre las políticas públicas.
Estos cambios en las prácticas contables permiten una mejor
gestión de lo público, pues la administración local establece un
marco de colaboración con la comunidad y toma sus decisiones en
función de unos criterios claros y transparentes. Por encima de
todo, la sostenibilidad del programa de gestión municipal se
encuentra ligado al capital social derivado de una nueva forma
de concebir la administración pública.
Un ejemplo de creación de capital social se encuentra en las
relaciones políticas a nivel local. Los alcaldes de los
municipios adheridos al programa declararon tras su puesta en
marcha que habían conseguido dedicar más tiempo a defender los
intereses de sus municipios ante las autoridades estatales y
federales. Incluso, en el caso del municipio de Rio Negro, tras
la introducción del programa de gestión municipal, el número de
enmiendas legislativas propuestas por el cuerpo legislativo local
("Câmaras de Vereadores") se redujo en un 70%. Al mismo tiempo,
los empleados de las escuelas comenzaron a asumir como propio el
programa en la medida que empezaron a controlar el consumo de los
productos de limpieza o el gasto en diversos conceptos, como el
telefónico, el eléctrico o el gasto de agua. En parte esto ocurre
porque el programa de gestión municipal está estudiando formas
de recompensar al personal implicado en cada partida
presupuestaria en función del rendimiento de los fondos
ejecutados.
En una segunda fase, el programa de gestión municipal aspira a
ejercer cierta influencia sobre la distribución de las
inversiones públicas y privadas dentro de las áreas geográficas
que atienden los centros (escolares, médicos o de atención
social) gestionados mediante este sistema, como medio para
reforzar la planificación de los usos del suelo. Esto se logrará
mediante la comparación de la recaudación fiscal en la zona
atendida por un determinado centro frente al coste real de dicho
centro, incluyendo el valor del inmueble y del suelo, y al
aumento o la disminución de la partida presupuestaria
correspondiente.
Este procedimiento será útil para lograr los siguientes
objetivos:
Lecciones aprendidas
La principal lección aprendida a lo largo del desarrollo del
programa de gestión municipal está relacionada con la estrategia
para la implicación de los diferentes agentes. Tradicionalmente,
las experiencias participativas han intentado promover la
concienciación sobre los derechos de la ciudadanía mediante el
fomento del debate público en el seno de la comunidad. Sin
embargo, esta forma de participación no consigue resultados
inmediatos y tangibles, por lo que la gente no encuentra motivos
para participar. En el caso del programa de gestión municipal,
la participación pública está directamente ligada a la vida
cotidiana de los ciudadanos. Las mejoras del sistema educativo,
por ejemplo, son tangibles e inmediatas. La asistencia de los
padres y de los otros representantes de la comunidad ha sido alta
y regular. Por otra parte, se ha visto que las personas y
asociaciones implicadas en esta forma de control presupuestario
han desarrollado una predisposición a reclamar sus derechos en
otros temas de mayor calado social o ambiental. Los logros de
este programa sugieren que se puede fomentar la participación
ciudadana con una combinación de dos tipos de medidas: las que
parten de los dirigentes (como el desglose de los presupuestos
y la fijación de unos objetivos) y las que parten de la base
social (los agentes sociales pueden comunicar sus demandas).
En segundo lugar, el programa de gestión municipal ha fomentado
la comprensión por parte de la ciudadanía de la naturaleza e
importancia de los servicios públicos. En un momento en que el
paradigma económico reinante aboga por la privatización del
sector público, este programa demuestra que los servicios
públicos pueden ser tan eficientes como sus análogos de carácter
privado. Más aún, el programa de gestión municipal permite
comparar los costes públicos y privados, ofreciendo a la sociedad
un instrumento para juzgar la calidad de los servicios privados.
Una tercera lección se refiere a la necesidad de apoyar el uso
político legítimo de las mejoras sociales producidas por el
programa. La puesta en marcha de cualquier programa social
dirigido al conjunto de la comunidad requiere el apoyo y el
compromiso político de todos los miembros de la administración
local; cuánto más tangibles y visibles sean los beneficios de una
iniciativa, más receptivos se mostrarán los políticos a la hora
de apoyarla. Todos los alcaldes se han declarado satisfechos con
los resultados del programa de gestión municipal. Sin embargo,
gran parte de estos resultados son conocidos sólo por las
comunidades directamente implicadas en la gestión y supervisión
de una partida presupuestaria concreta. Existe una gran
dificultad en las ciudades de tamaño medio para comunicar los
beneficios de este programa a la población. Esto se debe a que
los medios de comunicación evitan informar sobre las mejoras en
la administración pública, puesto que, de esta manera, los
periodistas piensan que demuestran su independencia de los
políticos; por supuesto, cualquier noticia negativa refuerza
dicha independencia. La lección a extraer de esta situación es
que el programa de gestión municipal debería crear una estrategia
de comunicación que promueva el diálogo con la prensa y que al
mismo tiempo pueda informar al público con un lenguaje accesible,
cuidando las equivalencias entre conceptos y palabras.
Transferibilidad
PARANACIDADE ofrece todo el soporte técnico necesario que
necesiten las administraciones locales para poner en marcha el
programa de gestión municipal; en este aspecto, pues, no hay
limitaciones técnicas para su réplica en otros municipios. Sin
embargo, la transferibilidad depende también del apoyo político.
En la actualidad, el programa se está desarrollando en 100
municipios, mientras que otros 125 municipios han mostrado su
interés en incorporarse, lo cual demuestra sus excelentes
posibilidades de replicabilidad. En cualquier caso, este es año
electoral en Brasil, por lo que en octubre se celebrarán
elecciones políticas. Por este motivo, los alcaldes que aún no
se han adherido al programa todavía han decidido esperar a
después de las elecciones antes de incorporar cambios tan
fundamentales en la gestión de sus presupuestos. Igualmente, los
resultados electorales en los 100 municipios adheridos
actualmente al programa de gestión municipal pueden suponer el
inicio de una nueva fase que permita la extensión del programa
al resto de los municipios.
A parte del interés mostrado por los diferentes municipios del
estado de Paraná, autoridades de otros países han tomado nota del
programa de gestión municipal y de otras iniciativas de
PARANACIDADE. Delegaciones procedentes de Egipto y de Georgia han
visitado las oficinas de PARANACIDADE en Curitiba para saber más
sobre sus procedimientos y estrategias
Perfil financiero
El programa de gestión municipal puesto en marcha por
PARANACIDADE no implica un mayor gasto en los presupuestos
municipales. Por el contrario, su objetivo consiste en mejorar
la gestión municipal a través de un proceso de participación que
permita equilibrar gastos e ingresos. Puesto que la mayoría de
los municipios gastan más de lo que ingresan, el objetivo final
de este programa es una reducción del déficit junto con una
mejora de los servicios públicos ofrecidos.
Referencias
Santoro, Roberto (1999) "Programa de Gestão por Resultados"
(PARANACIDADE Séries Técnicas n. 21, PARANACIDADE, Curitiba,
Brasil, 31 pp.)
PARANACIDADE (1999) "Programa Municipal de Gestão por
Resultados" (PARANACIDADE - Cadernos Técnicos - Série Finanças,
PARANACIDADE, Curitiba, Brasil, 45 pp.)
PARANACIDADE/PNUD (1999) "Planta Genérica de Valores
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Municipal - Cadernos Técnicos - Série Mé..dos, PARANACIDADE,
Curitiba, Brasil, 22 pp.)
PARANACIDADE/PNUD (1999) "Breve Estudo das Regras Tributárias
Voltadas aos Municípios" (PARANACIDADE - Programa Educacional
para a Gestão Municipal - Cadernos Técnicos - Série Mé..dos,
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- Conceitos e Critérios" (PARANACIDADE - Programa Educacional
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PARANACIDADE/PNUD (1999) "Contabilidade e Finanças Municipais
- Operacionalização e Documentação" (PARANACIDADE - Programa
Educacional para a Gestão Municipal - Cadernos Técnicos - Série
Mé..dos, PARANACIDADE, Curitiba, Brasil, 30 pp.)
WORLD MARKET RESERACH CENTRE (2000) "Executive Briefing -
Global Conference on Capital Markets Development at the Sub-national Level" (Mimeo, Feb. 2000, pp. 60/61.)
PARANACIDADE (1999) "Cadastro Técnico Imobiliário Urbano"
(PARANACIDADE - Cadernos Técnicos - Série Mé..dos, PARANACIDADE,
Curitiba, Brasil, 51 pp.)
Lezana, Ricardo (1999) "Paraná unicipal Associations: A
performance evaluation of their new functions" (PARANACIDADE
Technical Series n 12, PARANACIDADE, Curitiba, Brasil, 44 pp.)
Secretaria de Estado do Desenvolvimento Urbano/PUND (1997)
"Política Urbana no Estado do Paraná: Lições da Experiência e
Desafios para o Futuro" (Mimeo, Secretaria de Estado do
Desenvolvimento Urbano, Curitiba, Brasil, 101 pp.)
| Buenas Prácticas > América Latina y el Caribe > Concurso Internacional 2000 > http://habitat.aq.upm.es/bpal/onu00/bp263.html |