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Fecha de referencia: 05-07-2000
Experiencia seleccionada en el Concurso de Buenas Prácticas patrocinado por Dubai en 2000, y catalogada como BEST.
(
Best Practices Database.)
País/Country: Jordania
Región según Naciones Unidas: Estados Árabes
Región ecológica: árida y semiárida
Ámbito de la actuación: ciudad
Instituciones: gobierno central, sector privado
Categorías = Erradicación de la pobreza: generación de ingresos;
creación de puestos de trabajo; formación profesional.
Vivienda: vivienda asequible; acceso a la financiación de la
vivienda; propiedad del suelo y seguridad. Servicios sociales:
educación; salud y bienestar.
Contacto principal:
Khaled Jayyousi, arquitecto
Bashir Jagbeer, Director General
Housing and Urban Development Corporation
(HUDC) / Corporación de la Vivienda y el
Desarrollo Urbano
Jabal Amman - Third Circle
P.O.Box 2110
Amman 11181
Jordania
Tipo de organización: gobierno central
Socio:
Banco Mundial
Tipo de organización: sector privado [N.T.: El texto original resulta difílmente comprensible.]
Tipo de colaboración: financiera
Socio:
The Housing Bank of Jordan / Banco de la
Vivienda de Jordania
Ibrahim Mahmoud Al-Daher
Tipo de organización: sector privado
Tipo de colaboración: financiera
Justificación del proyecto y objetivos
El alto precio de los terrenos en suelo urbano, junto con la
elevada longitud mínima de parcela permitida legalmente, las
restrictivas regulaciones edificatorias y el inadecuado acceso
a los mercados financieros, han impedido que la población con
escasos recursos económicos pueda acceder a una vivienda
económicamente razonable; y esto ha traído consigo numerosos
problemas sociales, ambientales y de salubridad.
El gobierno de Jordania, al tanto del problema de la pobreza
urbana, encargó un estudio para desarrollar soluciones de bajo
coste y fácilmente reproducibles para construir
infraestructuras y equipamientos. Las soluciones se evaluaron
con la ayuda del Banco Mundial y de un especialista designado
por el gobierno. En 1980, se estableció un departamento
especial, el UDD, junto con la municipalidad de Ammán, para
realizar el proyecto y desarrollar los patrones y regulaciones
que garantizasen el coste mínimo y la asequibilidad. El éxito
de los primeros subproyectos ha dado como fruto el desarrollo
de proyectos similares en otras áreas del país, con la
revisión de sus criterios cuando era necesario.
El área de Manara era una zona muy poco desarrollada, con
numerosas canteras de pequeño tamaño dispersas por las
inmediaciones. Sin embargo era un lugar sostenible para el
desarrollo, ya que sus carreteras de acceso y sus
infraestructuras estaban situadas relativamente cerca de la
principal espina comercial de la zona sur de Ammán. Tras su
desarrollo, el área se ha convertido en un foco de expansión
de vivienda de bajo coste.
El principal objetivo del proyecto era facilitar viviendas,
las infraestructuras necesarias y servicios comunitarios a
precios asequibles a la población con ingresos situados entre
el décimo y cuadragésimo percentil de la distribución nacional
de ingresos. Por otro lado se buscaba mejorar la productividad
social, especialmente para la mujeres, mediante la oferta de
oportunidades para el empleo, de formación y de créditos a
pequeñas empresas.
Movilización de recursos
Todos los aspectos de diseño de los proyectos para Manara
fueron preparados por el equipo técnico de la Corporación
de Desarrollo Urbano y de la Vivienda
(HUDC), creado a partir del UDD, excepto
el diseño de los edificios comunitarios, que estuvieron a
cargo de un especialista local. El diseño original del
proyecto Manara 1 fue llevado a cabo por un especialista, pero
el gobierno rechazó la propuesta debido a que tanto los
patrones propuestos como el tamaño de las parcelas, las
reservas de viales y de zonas peatonales y la demás
infraestructuras, no tuvieron en cuenta la perspectiva local
del proyecto. En consecuencia, el HUDC rediseñó el proyecto de
acuerdo con los nuevos niveles revisados.
A pesar de que la construcción de proyectos de "sitio y
servicios" era nueva en Jordania, los cuatro subproyectos
fueron realizados con éxito por compañías jordanas. Se empleó
a un especialista para la supervisión de los tres primeros
proyectos. Mientras, los empleados del HUDC recibieron la
ayuda del especialista para ir adquiriendo la capacidad de
supervisión necesaria para este tipo de proyectos, y, como
resultado, el subproyecto Manara 4 fue directamente
supervisado por el HUDC.
Los beneficiarios tuvieron un papel activo en las distintas
etapas del proyecto, se les dio la oportunidad de elegir el
tipo de vivienda de acuerdo con sus necesidades y su capacidad
económica. Tuvieron acceso a préstamos a largo plazo del Banco
de la Vivienda de Jordania: el 88% de los beneficiarios
obtuvieron su parcela mediante este préstamo. Para la
construcción de las viviendas, el 76% de los beneficiarios
consiguieron utilizar sus propios recursos, ya fuesen créditos
de amigos y familiares, sus propios ahorros o dinero obtenido
de la venta de sus propiedades, especialmente de joyas.
El HUDC contrató a una empresa para que se encargase de la
construcción de los núcleos de vivienda, es decir, unidades
sanitarias con una o dos habitaciones adjuntas, así como de
todas las infraestructuras necesarias. Estas unidades básicas
de vivienda son ampliadas posteriormente por los
beneficiarios, a menudo mediante la contratación de
constructores locales que trabajan bajo la supervisión del
HUDC. El 52% de los beneficiarios han participado en le
proceso de construcción. Los cabezas de familia, las mujeres y
los niños, todos ellos han contribuido de manera tangible en
las distintas etapas del proceso de construcción cuando no era
necesario un trabajo especializado, lo cual ha reducido los
costes de la producción. La mayoría ha conseguido construir
una vivienda adecuada a partir del núcleo básico, y ésta ha
ido creciendo a medida que la familia necesitaba más espacio y
podía costearse los gastos. Finalmente, las viviendas
construidas tienen una media de 2'9 habitaciones cada una.
Proceso
El éxito general del Proyecto de Desarrollo Urbano, así como
el apoyo del que goza actualmente el método, no se han
alcanzado fácilmente. El HUDC ha tenido que luchar para
conseguir el apoyo, el reconocimiento y la autoridad
necesarios para realizar su programa.
El criterio de "niveles mínimos aceptables" utilizado fue la
primera vez que se introducía en Jordania y no fue aceptado
inmediatamente, ni por el gobierno ni por los beneficiarios.
Como ya se ha explicado, el primer diseño del proyecto Manara
fue rechazado por el gobierno. Los beneficiarios también
rechazaron algunos de los niveles fijados, en especial los que
se referían al tamaño de las parcelas, y propusieron aumentar
su tamaño. Se efectuaron revisiones durante todo el proceso de
desarrollo. A pesar de que podría haber aumentado el número de
beneficiarios si las parcelas hubiesen sido menores, en la
práctica los resultados globales de los cambios han sido
satisfactorios.
Ha existido un poco de confusión entre los departamentos
acerca de las esferas de influencia del proyecto. La firma del
acuerdo con el Ministerio de Planeamiento, como representante
del gobierno, no ha sido entendido como un compromiso global
del gobierno con sus diferentes organismos. Por ello, era de
gran importancia la coordinación con los responsables de los
servicios públicos y con los representantes de varios
ministerios claves, municipalidades y organismos implicados.
De esta manera, el HUDC fue consiguiendo que se aprobase el
proyecto y se tomaran las decisiones de partida, como los
reglamentos de planeamiento y de construcción, las condiciones
de los edificios comunitarios y la calidad de las
infraestructuras. Además, el HUDC se aseguró de que estas
autoridades estuviesen formalmente informadas de que el
proyecto se realizaría y, por tanto, fuesen responsables del
funcionamiento y del mantenimiento de los servicios y de las
obras públicas que se realizasen.
A pesar de que los Proyectos de Desarrollo Urbano estaban
abiertos a cualquier contrata internacional, todas las
infraestructuras y los edificios comunitarios de los proyectos
de Manara han sido realizados con éxito por empresas locales.
Se aplicaron varios criterios de selección de los
beneficiarios: que fuesen de nacionalidad jordana, habitantes
de la región de Ammán, sin propiedades inmobiliarias en la
región y con unos ingresos medios por hogar inferiores al
cuadragésimo percentil (el sexagésimo en el caso de Manara 4).
Después de repartir las parcelas entre los beneficiarios, el
HUDC entregó las licencias de edificación. El HUDC puso a
disposición de los beneficiarios asistencia técnica y una
unidad demostrativa in situ para explicar las opciones
constructivas y los detalles a los propietarios de las
parcelas.
Conforme al acuerdo de crédito, los beneficiarios tenían
acceso a un préstamo para materiales de construcción. Podían
elegir si construir ellos mismos o si contratar a un
constructor. Todos estos constructores estaban supervisados
por los técnicos del HUDC, mientras que el constructor
principal, encargado de las unidades básicas, las
infraestructuras y los equipamientos, era supervisado por el
especialista y el HUDC. Estos últimos temas fueron gestionados
sin dificultades por los organismos y ministerios
correspondientes, a excepción de los centros comunitarios. El
éxito general del proceso se debe en gran medida a la atención
prestada para garantizar que todos los diseños estuviesen
preparados y se hubiesen adoptado los niveles óptimos en los
materiales, de acuerdo con las exigencias del organismo
responsable, y como un resultado directo de la coordinación y
la utilización de aprobaciones por escrito en cada una de las
etapas del proceso.
Resultados obtenidos
Entre los logros de los proyectos de Manara está la oferta de
viviendas asequibles en propiedad para un sector de la
población con ingresos bajos, mediante la utilización de un
subsidio mínimo. La iniciativa ha generado unos ingresos
extras que pueden ser destinados a otros proyectos. Las
lecciones aprendidas ya se han incorporado a la actual
política de vivienda nacional, con un marco de regulación
apropiado. El proyecto Manara ha generado 3.320 unidades
residenciales a un precio asequible, para la población objeto
del programa. Mientras, el beneficio procedente del proyecto
ha alcanzado los tres millones de dinares jordanos (JD) con
una tasa interna de retorno del 14%.
El éxito del mecanismo de recuperación de las inversiones y la
independencia económica de los modelos de "sitio y servicios"
hicieron que el gobierno jordano abandonase su política de
construcción de viviendas completas con fuertes subvenciones y
se encaminase hacia una política más sostenible, basada en
facilitar el acceso a la vivienda. El HUDC, que provenía del
UDD y de la Corporación de Vivienda en el momento de su
formación en 1992, fue encargado de adoptar y desarrollar los
modelos de los Proyectos de Desarrollo Urbano 1, 2 y 3.
El proyecto ha contribuido a reforzar la idea de que la oferta
de vivienda es una actividad integrada que comprende no sólo
el alojamiento provisional, sino también una extensa red de
actividades y de servicios que compongan un entorno propicio
para que los habitantes vivan y se desarrollen.
En Manara se construyeron cinco escuelas, dos clínicas, tres
centros de formación profesional y cinco centros comunitarios.
Más de 4.000 mujeres y 3.000 hombres se han beneficiado de los
cursos de formación organizados por estos centros, y 250
residentes, en su mayoría mujeres, han participado en pequeñas
actividades generadoras de ingresos.
Este proceso ha creado un nuevo modelo de coordinación entre
los empleados del HUDC. Equipos de planeamiento
multidisciplinares, ingenieros, expertos sociales y
financieros han trabajado juntos durante varias etapas del
proyecto. Este modelo era nuevo en el sector público y gracias
a él se produjo un entendimiento global e integrado del tema
de la vivienda.
La capacidad institucional del HUDC ha mejorado según avanzaba
el proyecto. Se ha contado con asistencia técnica extranjera
para valorar, gestionar y diseñar el proyecto Manara 1. Sin
embargo, Manara 2 y Manara 3 fueron diseñados y realizados por
el personal del HUDC que había recibido formación y sólo se
requirió ayuda exterior para su valoración y gestión. Para
cuando se realizó Manara 4, el HUDC era totalmente capaz de
desarrollar el programa. El equipo era capaz de revisar y
redefinir los criterios y niveles del proyecto en función de
las demandas de los ciudadanos, y de beneficiarse de la
retroalimentación generada durante los procesos anteriores,
para evitar ciertos inconvenientes y dificultades en los
nuevos proyectos.
En Manara 3, y a una pequeña escala, se estableció por primera
vez un marco de colaboración con el sector privado en el
campo de la vivienda de bajo coste. Esto permitió al HUDC
examinar el proceso y, basándose en él, establecer un método y
unos criterios para incluir al sector privado en sus proyectos
y adoptar esto como parte de la política de vivienda.
El proyecto Manara se ha beneficiado de la firmeza con que se
han tomado las decisiones a nivel ministerial y del entusiasmo
de la plantilla relativamente joven del UDD para superar los
problemas y condicionantes que surgieron durante el proceso.
Hubo que obtener la aprobación de las autoridades locales y de
los organismos encargados del planeamiento, de los organismos
de servicios y del grupo de población al que iban dirigidas
estas nuevas ideas (el concepto de construcción crecedera, la
reducción del tamaño de parcela, los núcleos básicos
destinados a comercios y los nuevos niveles de calidad de las
redes de circulación).
También se ha beneficiado de las condiciones de crédito y las
bajas tasas de interés ofrecidas por el Banco de la Vivienda
para los beneficiarios del proyecto. Dichos créditos han
contribuido a acelerar la aceptación del proyecto entre el
grupo al que estaba dirigido.
Sostenibilidad
Sostenibilidad financiera
La estrategia de los Proyectos de Desarrollo Urbano busca
ofrecer una vivienda a la franja de población situada por
debajo del cuadragésimo percentil de la distribución de
ingresos nacional, basándose en soluciones asequibles y
replicables.
Se dispuso de varios tipos de parcelas para adaptarse mejor a
las distintas necesidades y situaciones económicas de los
ciudadanos a los que se dirigía la acción. Para cumplir este
objetivo se adoptaron sistemas de subsidio internos y externos
cruzados.
Para garantizar la capacidad de reproducción de estos
proyectos, se ha seguido estrictamente el método de retorno de
fondos. En el caso de Manara, la cantidad que se espera
recuperar representa aproximadamente un 70% de las inversiones
totales y se corresponde con los costes de las
infraestructuras, de la parcelación y del suelo. Los gastos no
recuperables son aquellos derivados de las obras realizadas
fuera del área de actuación y de los edificios comunitarios.
El Banco de la Vivienda de Jordania se ha responsabilizado de
los depósitos de los préstamos interiores y exteriores para
ofrecer créditos hipotecarios a un 7% de interés durante un
período de quince años. Debido a esta política financiera, los
proyectos de Manara han experimentado una tasa muy baja de
incumplimiento de pagos: menos del 5%.
Sostenibilidad social y económica
Los proyectos de Manara estaban básicamente diseñados para
realojar a los grupos de bajo nivel económico de Ammán. La
mayoría de los beneficiarios vivían en los barrios pobres
antes de establecerse en el área del proyecto. Una de las
mayores preocupaciones del proyecto era reducir la
disgregación social y promover la interacción social entre la
población del proyecto. Por este motivo, una parte de las
parcelas residenciales y todas las destinadas al comercio se
alquilaron a un precio más elevado buscando atraer a una
franja de la población con mayores ingresos. Por otro lado, el
criterio de selección de los beneficiarios garantizaba la
igualdad entre hombres y mujeres. De hecho, el 11% de los
beneficiarios son hogares monoparentales mantenidos por
mujeres.
El interés de la comunidad local por el proyecto ha sido clave
para la sostenibilidad del mismo. Los beneficiarios han jugado
un papel activo en las diferentes etapas del proyecto. La
oferta de servicios comunitarios ha creado un entorno social
apropiado. Como resultado del desarrollo de actividades en los
centros comunitarios, ha aumentado el sentido de pertenencia y
la interacción entre los beneficiarios. Estos se han sentido
muy motivados al verse incluidos en los procesos de oferta y
de funcionamiento de los servicios públicos, y han participado
en el mantenimiento de estos servicios siempre que ha sido
necesario.
Inicialmente, el mantenimiento de los espacios públicos y las
áreas verdes supuso un problema. A menudo los niños y las
cabras estropeaban los cultivos. Se formó un grupo especial de
carácter social y técnico para trabajar con la comunidad y
superar este problema. La responsabilidad de cuidar las
pequeñas áreas verdes recayó sobre los beneficiarios más
próximos a éstas. Las que eran mayores se mantenían mediante
ciclos participativos y posteriormente la municipalidad se
hizo cargo de ellas. Actualmente son áreas verdes agradables y
su cuidado se está realizando con éxito.
Los últimos estudios de seguimiento y de valoración mostraban
que el 86% de los beneficiarios están completamente
satisfechos con los componentes del proyecto y con los
servicios.
Uno de los objetivos principales del proyecto es generar
oportunidades de empleo para la población con bajos ingresos
con el fin de aumentar su productividad y los recursos
económicos del hogar. Por ello, en el área del proyecto, se
han establecido tres centros de formación profesional, uno
para hombres y dos para mujeres, que ofrecen una formación
adecuada y permiten a la población acceder a un campo más
amplio de oportunidades de empleo y, por otro lado, estimulan
la participación femenina en el mercado laboral.
Por otra parte, desde cinco centros comunitarios se han
lanzado programas de desarrollo, incluyendo actividades
generadoras de ingresos e iniciativas de microfinanciación. El
HUDC prestó ayuda a los beneficiarios para formar comités
locales y asociaciones formales, y les impartió la formación
necesaria para poner en marcha actividades en los centros
comunitarios. Posteriormente, las propias asociaciones se
encargaron del funcionamiento de los centros.
Sostenibilidad cultural
Los proyectos de Manara eran sensibles a la cultura y a las
tradiciones de sus beneficiarios. El planteamiento de los
proyectos se adaptó a la percepción cultural del hogar propia
de las familias con bajos ingresos, esto es, tener en
propiedad un terreno y una vivienda aislada susceptible de
ampliarse para acomodar a una familia en extensión. Los
beneficiarios además podían reflejar su trasfondo cultural en
el aspecto general y las entradas de sus viviendas. Los
espacios abiertos de las parcelas individuales o los espacios
semiprivados entre las parcelas residenciales y las sendas
peatonales públicas se diseñaron para ajustarse al entorno y a
las actividades diarias, especialmente a las de las mujeres.
Aumentó la relación entre las mujeres a nivel de barrio, al
tiempo que comenzaron a asistir a cursos de cocina y de
costura. En las fases posteriores se establecieron escuelas
para niños y para niñas, que se colocaron separadas para
respetar la naturaleza tradicional de los residentes. En el
acceso a las tiendas núcleo tuvieron prioridad las mujeres a
cargo de un hogar monoparental, de manera que se respetase el
papel tradicional de las mujeres de permanecer en el hogar
mientras regentan un negocio para sostener a sus familias.
Lecciones aprendidas
El entendimiento claro de las bases de los proyectos de
desarrollo urbano por parte de los organismos gubernamentales
y de los beneficiarios, y la relación dinámica a lo largo del
proceso han demostrado ser esenciales para el éxito del
proyecto.
Se ha minimizado el número de reparcelaciones, se han ofrecido
créditos a los beneficiarios para construir sus unidades de
acuerdo con sus necesidades, sus preferencias y su capacidad
adquisitiva. Los costes de la construcción de las unidades de
vivienda resultaron ser muy altos y necesitaron importantes
subsidios cruzados. La retroalimentación in situ ha provocado
importantes cambios en los beneficiarios en el momento de
establecer sus unidades.
Los criterios para decidir el tamaño y el tipo de los
diferentes espacios abiertos debería estar relacionado con su
localización, con los accesos cercanos a parcelas y con el
tipo de comunidad.
El alcance y la distribución adecuada de los servicios y
equipamientos ofrecidos por los proyectos de desarrollo han
supuesto un importante aliciente para los beneficiarios. La
puesta en marcha de estos equipamientos, tan pronto como los
beneficiarios comenzaban a asentarse era una prioridad
importante, aunque su funcionamiento fuese sólo parcial. En
cualquier caso, se deberían alcanzar más acuerdos con los
organismos concernientes para garantizar que los equipamientos
se utilicen correctamente.
La participación del sector privado en los sistemas de
vivienda de bajo coste ha demostrado ser eficaz. Es
conveniente implicar al sector privado, especialmente en los
aspectos comerciales, como la reducción de costes, las ventas
y los sistemas de comercialización, donde tienen una ventaja
significativa respecto al sector público.
La consideración, desde el comienzo, de la organización y de
la educación comunitaria es una pieza clave en el desarrollo
de la comunidad y debe preceder a la realización física de
proyecto. Las Organizaciones de Base Comunitaria y las
Organizaciones No Gubernamentales deben también estar formadas
y preparadas para gestionar los equipamientos comunitarios. Es
importante que el apoyo externo en este campo esté regulado.
Debería ser intensivo en las etapas iniciales e irse
reduciendo a medida que mejore la competencia de estas
organizaciones.
Los modelos de generación de ingresos son una herramienta
efectiva para el desarrollo y pueden jugar un papel importante
en el aumento de los ingresos familiares, al tiempo que animan
a la población a participar en programas de desarrollo.
Por último, los estudios de monitorización y de seguimiento
desarrollados a lo largo del proyecto y una vez finalizado
éste, se deben considerar como una de las prioridades a la
hora de distribuir los recursos para la realización del
proyecto.
Estos estudios son la base para todas las revisiones de los
criterios que satisfacen tanto las necesidades de los
beneficiarios como sus capacidades financieras.
Transferibilidad
El éxito de la iniciativa, además de suponer la adopción por
parte del HUDC del método de "lote con servicios" como el
sistema principal de creación de vivienda a nivel nacional, ha
animado a otros organismos a aplicar este método.
La Autoridad Regional de Aqaba ha reproducido este concepto en
las limitadas zonas libres restantes en la trama residencial y
en sus alrededores. La iniciativa se ha centrado en la oferta
de servicios de infraestructura y en asentar las bases para el
futuro desarrollo de las parcelas antes de su venta.
La Asociación de Ingeniería de Jordania, con la ayuda del
HUDC, ha formulado un enfoque similar para ofrecer viviendas a
sus miembros. Este método está basado en comprar terrenos
relativamente baratos que se encuentra fuera de los suburbios
planificados, pero cercanos a ellos, y a continuación se
procedía a su planificación y a su parcelación en unidades
residenciales que son distribuidas entre los miembros de la
asociación. El sistema de financiación se ha basado en la
utilización de los fondos de inversión y de ahorro de la
asociación para comprar terrenos y conseguir préstamos
asequibles para sus miembros.
Sin embargo, ambas iniciativas han adolecido de algunos de los
conceptos del proyecto, como por ejemplo, el mecanismo de
créditos asequibles en el primero y la capacidad para ofrecer
infraestructuras y servicios comunitarios en el segundo.
Ninguna de las dos iniciativas ha podido utilizar niveles de
planeamiento bajos o de baja zonificación.
En general, la adaptación y la capacidad de réplica del modelo
de "lote con servicios" en la situación actual de Jordania
necesita del establecimiento de colaboraciones entre sectores
públicos y privados que puedan facilitar el proceso. Necesita
de un componente capaz de ofrecer terreno a un precio
asequible que pueda ser provisto de las infraestructuras de
servicios básicas en un período de tiempo relativamente corto,
algo que no es habitual en Jordania y menos en Amman. Necesita
también un grupo que pueda ofrecer créditos asequibles para la
población con bajos ingresos, que cada vez es más numerosa, y
otro componente que posibilite acceder a regulaciones
especiales que permitan el uso de niveles de planeamiento más
bajos y de baja zonificación.
Perfil financiero
| Subproyecto | Manara 1 | Manara 2 | Manara 3 | Manara 4 |
| Construcción de equipamientos e infraestructuras | 1984-86 | 1987-91 | 1988-90 | 1994-95 |
| Presupuesto total (millones de JD) | 8'21 | 5'69 | 5'74 | 3'29 |
| Banco Mundial | 27'4% | 33% | 32'6% | 32'6% |
| Banco de la Vivienda | 30'1% | 35% | 36'3% | 36'3% |
| Gobierno central | 21'1% | 27% | 24'2% | 24'2% |
| Autofinanciación y otros | 21'4% | 5% | 6'9% | 6'9% |
| Buenas Prácticas > Concurso Internacional > 2000 > http://habitat.aq.upm.es/dubai/00/bp123.html |