Iniciativa de desarrollo urbano y transporte público de Kunming (China)

Fecha de referencia: 05-07-2000

Experiencia seleccionada en el Concurso de Buenas Prácticas patrocinado por Dubai en 2000, y catalogada como BEST. ( Best Practices Database.)
País/Country: China
Región según Naciones Unidas: Asia
Región ecológica: alta meseta
Ámbito de la actuación: metropolitana
Instituciones: Gobierno local

Categorías = Procesos de planificación urbana y regional: conservación del patrimonio cultural; planeamiento urbano y metropolitano; remodelación urbana. Infraestructuras, comunicaciones y transporte: transporte y movilidad. Ordenación territorial: sistemas de información geográfica(SIG); urbanización y desarrollo del suelo; planeamiento y calificación del suelo; conservación de espacios libres.

Contacto principal:
Hu Xing
Kunming Municipal People's Government
Dong Feng Lu 28
65 00 11 Kunming
Teléfonos:
0086 - 871 313 8554
0086 - 871 317 8738
E-mail: kudpi@km.col.com.cn

Socio:
Swiss Federal Institute of Technology - Instituto Federal Suizo de Tecnología (institución académica y de investigación)
ORL - Institute for Local, Regional and National Planning Division for Landscape and Enviromental Planning - Instituto de Planificación Local, Regional y Nacional.
División de Planificación Paisajística y Ambiental.
Markus Eggenberger
ETH Hoenggerberg
8093 Zurich, Suiza
Tel: 0041 - 1 - 633 3827
Fax: 0041 - 1 - 633 1102
E-mail: eggenberger@orl.arch.ethz.ch
Organización nominadora

Socio:
City of Zurich - Ayuntamiento de Zúrich (gobierno local)
Department of Public Utilities - Departamento de servicios públicos
Ernst Joos
Beatenplatz 2, Postfach
CH - 8023 Zurich
Tel: 0041 - 1 - 216 2206
Fax: 0041 - 1 - 212 1930
Tel/Fax: 00 41 - 52 - 624 88 70
E-mail: ernst.joos@spectraewb.ch
Colaboración financiera.

Socio:
Swisency of Development and Cooperation(SDC) - Agencia Suiza de Desarrollo y Cooperación (agencia internacional)
Hubert Eisele
Freiburgstrasse 130
CH - 3003 Bern
Tel: 0041 - 31 - 325 9168
Fax: 0041 - 31 - 325 9357
E-mail: hubert.eisele@deza.admin.ch
Colaboración financiera.

R E S U M E N

La iniciativa pretende conseguir que este desarrollo se enfoque desde planteamientos compatibles con el concepto de sostenibilidad, así como establecer un política moderna de transporte público. Desde la puesta en marcha de la iniciativa, los máximos responsables políticos de ambas ciudades han desarrollado un papel protagonista.

A lo largo del período de ocho años que lleva en funcionamiento la iniciativa, se ha producido un cambio en el planteamiento estratégico de la misma: tras una primera fase (1993-1996), en la que básicamente se produjo una transferencia tecnológica complementada con reuniones de alto nivel en torno a temas de planificación urbana y de transporte, se pasó a una segunda fase (1996-1999), enfocada al desarrollo de talleres de trabajo, implicando a los técnicos de la administración local y acercándose al usuario final.

La iniciativa ha sido fundamental para la creación del primer carril-bus separado del resto del tráfico de todo el país. Igualmente permitió una mejor gestión del tráfico en el centro de la ciudad, así como alcanzar el consenso para preservar determinadas zonas antiguas de la ciudad.

En el marco de la iniciativa se creó una nueva entidad administrativa para promover el desarrollo urbano sostenible del conjunto del área metropolitana de Kunming; para ello, se han diseñado instrumentos de estudio y planificación basados en Sistemas de Información Geográfica(SIG)

A nivel de las instituciones, esta iniciativa ha logrado la concienciación de los representantes políticos en torno a las cuestiones que plantea la sostenibilidad y el desarrollo de un diálogo institucional con la administración central, favoreciendo la descentralización de las nuevas políticas de planificación.

Fechas clave

D E S C R I P C I Ó N

Situación previa a la iniciativa.

Kunming es la capital, y única ciudad de importancia, de la provincia de Yunnan. El fuerte desarrollo económico produjo un crecimiento urbano desaforado y una reestructuración del contexto urbano y del tejido de la ciudad, provocando desequilibrios sociales y ambientales, mientras las instituciones responsables de la planificación urbanística incentivaban equivocadamente este cambio abrupto.

Establecimiento de prioridades.

La primera fase, desarrollada entre 1993 y 1996, se enfocó hacia conceptos generales, así como hacia el desarrollo de un sistema integrado de transporte público vertebrado en torno a una red de tranvías. En la segunda fase, entre 1996 y 1999, cambiaron las prioridades; la iniciativa pasó a centrarse en otros aspectos, tales como la planificación y la gestión detalladas del tráfico, la planificación urbanística y el diseño de la ciudad, la preservación de la ciudad histórica y programas de los formación y capacitación. Las visitas y los talleres de trabajo realizados regularmente, tanto en Zúrich como en Kunming facilitaron el intercambio de experiencias y formación entre los líderes locales, los representantes públicos y, en general, de los grupos de rabajo de ambas ciudades. Las reuniones oficiales permitieron realizar un seguimiento de los resultados obtenidos y definir las siguientes actuaciones. Las prioridades se establecieron conjuntamente a lo largo de dichas reuniones teniendo en cuenta tanto los objetivos globales de la iniciativa como la necesidades inmediatas.

Formulación de objetivos y estrategias.

El objetivo global de la cooperación entre las dos ciudades consistía en diseñar y poner en funcionamiento una estrategia de desarrollo urbano sostenible. Para alcanzar dicho objetivo se establecieron las siguientes estrategias:

• diseñar mecanismos de gestión y planificación urbana apropiados.
  
• Desarrollar una política moderna de transporte público.
  
• Diseñar un sistema de transporte público eficiente y versátil que incluyera medios de transporte no motorizados.
  
• Realzar la importancia de la interrelación entre planificación urbana y de transporte.

• la primera fase consistió básicamente en el asesoramiento técnico para el diseño de un concepto y una red de transporte público; esta asesoría se produjo a través de reuniones de alto nivel entre las autoridades y los dirigentes políticos de ambas ciudades. En paralelo se logró una concienciación [en torno a las cuestiones del desarrollo sostenible] de los responsables políticos.
  
• En la segunda fase, de aplicación efectiva, se recurrió a un sistema de talleres de trabajo, acercando aún más a técnicos y a políticos en el proceso de elaboración tanto de los nuevos conceptos como de los planes detallados que desarrollaban el plan global. De esta manera se lograba que los técnicos municipales se implicaran en estos trabajos y participasen de los beneficios formativos que aportaban. Por otro lado, se puso en marcha una oficina conjunta, con la intención de subrayar la cooperación entre los agentes participantes y la autoría compartida de la iniciativa.

Movilización de recursos.

En el marco de la actividad municipal, la iniciativa contó con absoluta autonomía: su propio presupuesto, personal y gestión. El acuerdo básico de financiación entre las dos ciudades consistía en que cada una de ellas cubriría sus propios gastos. A parte de este acuerdo general, cada ciudad cubriría los gastos de alojamiento y manutención de ambas delegaciones en las reuniones celebradas en cada una de ellas.

Desde principios de 1994, la gencia Suiza de Cooperación y Desarrollo (ASCD) corrió con la mayor parte de los gastos. A partir de 1996, ambas ciudades complementaron el presupuesto para acometer la primera fase. En la segunda fase, se mantuvieron las aportaciones de la ASCD y del Ayuntamiento de Zúrich; la contribución de Zúrich se dedicó a cubrir los gastos directos derivados de la asesoría técnica por parte de expertos independientes y de técnicos propios del ayuntamiento. En 1996 se produjo la incorporación a la iniciativa de un nueva faceta académica a través del Proyecto de Formación e Investigación (PFI), desarrollado por el Instituto Federal Suizo de Tecnología (IFST), y financiado en su totalidad por la ASCD.

Los recursos humanos se movilizaron en función de los objetivos y de los campos de cooperación, así como las responsabilidades asumidas por cada una de las administraciones de Kunming y Zúrich; en este campo están incluidos el personal técnico, los directores de departamento y los responsables políticos de ambas ciudades.

Proceso.

La iniciativa nace de la petición de asesoramiento al Ayuntamiento de Zúrich por parte de la administración local de Kunming para diseñar un sistema de transporte público moderno y eficaz a debido a la reputación de la ciudad suiza en la planificación del transporte público. Sin embargo, diversas deficiencias en la planificación y gestión urbanas caracterizaban el contexto institucional de Kunming y lastraban la posibilidad de éxito de soluciones meramente técnicas para el desarrollo del nuevo sistema de transportes, por lo que el enfoque de la iniciativa pasó a centrarse en la cooperación institucional más que en los aspectos técnicos.

Los problemas más relevantes encontrados a lo largo del desarrollo de la iniciativa estuvieron relacionados con los siguientes temas:

• Los conceptos de planificación urbana chino y suizo son muy diferentes y se requirió un considerable esfuerzo para alcanzar una base de mutuo entendimiento. Para ello, se concibió un método para facilitar un intensivo intecambio de experiencias basado en talleres de trabajo. Diversos viajes de estudio de delegaciones chinas a Suiza ayudaron a superar este problema. A través de los talleres de trabajo y mediante la formación de expertos chinos en Suiza, se ofrecieron los incentivos suficientes para la implicación de los participantes en el proceso, favoreciendo la visión de la iniciativa como algo propio.
  

• Indudablemente, uno de los principales problemas residió en la comunicación, especialmente en el diálogo cara a cara, donde existe una mayor probabilidad de perder información relevante. Para ambas partes supuso una dificultad solventar los malentendidos propiciados por los diferentes contextos culturales. El entendimiento mutuo, la confianza y la cooperación fueron aumentando a lo largo de los años.
  

• Otro problema que hubo que abordar fue la fragmentación en diferentes sectores del sistema de planificación que existe en China. Se intentó solventar invitando a técnicos de diferentes unidades administrativas a los talleres de trabajo, fomentando el debate y las soluciones globales y holísticas. Por ejemplo, fue muy útil reunir a las autoridades ferroviarias y a los responsables de la planificación urbana para hacerles ver las ventajas de un desarrollo urbano integrado en torno a intercambiadores de transporte público. Siguiendo este enfoque, se creó un equipo de investigación y formación encargado de realizar un análisis global que permitiera a los responsables de la planificación urbana, a los técnicos del ferrocarril y a los especialistas en medio ambiente formular un proyecto global de desarrollo futuro del área metropolitana del Gran Kunming. En los talleres de trabajo participan tanto los principales responsables políticos como los técnicos municipales. En conjunto, el enfoque interdisciplinar e integrador ha permitido crear nuevas sinergias entre las instituciones de planificación de Kunming.
  

• Tradicionalmente, la planificación china ha estado muy jerarquizada, marginando la participación ciudadana. Esta iniciativa ha demostrado los beneficios de la inclusión en este proceso de diferentes agentes.

Resultados obtenidos.

En relación con los objetivos principales, se obtuvieron los siguientes resultados:

• Puesta en marcha de un desarrollo urbano sostenible.
  

• Introducción de métodos de planificación urbana integrados y respetuosos con el medio ambiente.
  

• Establecimiento de nuevos conceptos sobre diseño y planificación urbana para aplicar tanto a los nuevos desarrollos urbanos como a la estructuración del desarrollo de las áreas urbanas existentes.
  
  • Diseño de una estrategia de desarrollo regional basada en un modelo de desarrollo urbano descentralizado, con núcleos de alta densidad y vertebrado en torno a un sistema de transporte público, como alternativa preferible frente al modelo de crecimiento descontrolado de un único centro urbano basado en el uso del automóvil.
    
  • Establecimiento de conceptos modernos de planificación del paisaje urbano tanto para los nuevos desarrollos urbanos como para la conservación de la ciudad histórica.
    
  • Diseño de un sistema de seguimiento y gestión de la información a nivel regional basado en los Sistemas de Información Geográfica (SIG), con la introducción de indicadores de sostenibilidad.
    
  • Concienciación de los dirigentes políticos para tomar decisiones de gran alcance, tales como la integración de los temas relacionados con la sostenibilidad en la planificación urbana, la preservación de las zonas históricas de la ciudad y la adopción de un enfoque regional de cara al desarrollo urbano.
    

• Apoyo a la planificación del sistema de transporte público.
  
  • Desarrollo de un plan general de transporte público integrado en el plan general de desarrollo urbano.
    
  • Realización de un estudio de viabilidad de una primera línea de metro ligero.
    
  • Estudios para una futura red de autobuses.
    
  • Mejora de la gestión del tráfico en los nudos viarios.
    
  • Establecimiento de carriles para bicicletas, itinerarios peatonales y pasos a distinto nivel como formas de mantener un transporte no motorizado de categoría.
    
  • Inauguración en China de uno de los primeros carriles-bus separados del resto del tráfico.
    
  • Demostración, a través de un estudio ejemplar, de la posibilidad de emplear la planificación urbanística y los sistemas de transporte público para establecer un modelo de desarrollo urbano descentralizado que permite la inclusión de diversos usos del suelo (por ejemplo, de ocio) y diferentes formas urbanas a partir de la actual red ferroviaria convenientemente adaptada.

Sostenibilidad.

La iniciativa se basa en la continuidad, el compromiso y la confianza; la sostenibilidad se concibe como un proceso de cambio. Kunming estableció un doble planteamiento para orientar su desarrollo hacia modelos sostenibles: por un lado, la concienciación y la formación entendidas como inversiones a largo plazo que ayudan a comprender la necesidad de los cambios; por otro lado, la definición de conceptos y planes concretos como inversiones a corto plazo válidas para mejorar la situación actual e ilustrar las formas posibles de realización del conjunto. En paralelo, la iniciativa está ayudando a mejorar el marco institucional del gobierno para adaptarlo a las exigencias derivadas tanto del capitalismo como de la sostenibilidad promoviendo enfoques globales e integradores de la planificación del desarrollo urbano y del transporte, así como ofreciendo la oportunidad de visitar el lugar.

En resumen, los siguientes aspectos de la iniciativa contribuirán a un desarrollo más sostenible de Kunming:

• Se ha introducido el concepto de sostenibilidad.
  
• Se está promocionando el transporte público, no sólo mediante la mejora del Plan General de Transporte Público, sino también influyendo en la planificación urbana y regional para adoptar modelos de desarrollo urbanístico que permiten reducir el excesivo consumo de suelo, el tráfico motorizado privado y la contaminación atmosférica, con la contribución que todo ello supone a la protección global del clima.
  
• Se contribuye a la formación y concienciación de varios gobiernos locales respecto a diversos temas relacionados con el medio ambiente y la sostenibilidad.
  
• Se colabora en la preservación del patrimonio cultural y la identidad de la región.
  
• Se introduce el concepto de indicador de sostenibilidad, unido al de desarrollo regional basado en un SIG. Este sistema se desarrollará en mayor profundidad, especialmente en lo referido a la gestión de la información, hasta convertirse en un instrumento de seguimiento del desarrollo futuro de Kunming.

• Implicación en la iniciativa de responsables políticos y técnicos municipales.
  La colaboración entre los ayuntamientos de Zúrich y Kunming ha sido la responsable del éxito de la iniciativa. La confianza y el entendimiento conseguido entre los responsables políticos de ambas ciudades ha facilitado el contacto entre las administraciones implicadas en un contexto de condiciones económicas y sociales cambiantes que demandaba una reorientación y reestructuración del gobierno local. Por otro lado, la implicación de los líderes políticos fue continua.
  La lección aprendida se puede resumir en la necesidad de lograr la implicación activa, así como la concienciación sobre temas de sostenibilidad, de políticos y técnicos.
  
  
• Búsqueda de continuidad.
  La continuidad proporciona compromisos a largo plazo de intercambio de conocimientos, aprendizaje mutuo y procesos graduales de cambio. A la larga, este procedimiento resulta ser más eficaz que la puesta en marcha de proyectos más inmediatos en cuanto a resultados, pero que raramente aportan los cambios deseados en la administración pública, los métodos de trabajo o las actitudes, todo lo cual resulta esencial para poner en práctica formas más sostenibles de desarrollo.
  

• Implicación y responsabilidad del equipo de la iniciativa.
  Lograr que el equipo de trabajo asuma la iniciativa como algo propio, así como la responsabilidad que esto acarrea, permite conseguir compromiso y comunicación en el seno de la propia iniciativa. No todos los expertos participantes mostraron el mismo interés o estaban dispuestos a dedicar el mismo trabajo; algunos trabajaron más que otros, no siendo los resultados siempre aceptables. La creación de incentivos para estas personas, como la invitación a viajes al extranjero, que tenía dos ventajas: los técnicos tenían más motivos para unirse a la iniciativa y la oportunidad de ver y conocer nuevas cosas.
  

• Aprendizaje mutuo.
  Llevar a cabo un desarrollo sostenible es una tarea difícil que implica conceptos poco populares. Los países desarrollados comparten el reto de reducir y cambiar los patrones de consumo; sin embargo, los países en vías de desarrollo deben alcanzar en primer lugar un cierto nivel de bienestar. Ambas partes deben aprender la una de la otra; no hay una verdad única en cuanto se refiere al desarrollo.
  

• Difusión pública de la información y promoción del debate.
  La descentralización y el trabajo en red han demostrado ser medios útiles, no sólo para mejorar el nivel de información y la aceptación de la iniciativa a nivel local y nacional, sino también para estimular el diálogo político, extendiendo el impacto de la iniciativa. Esto ha demostrado que debería incentivarse la promoción de este tipo de iniciativas desde el ámbito donde se toman las decisiones políticas (nivel nacional)

Transferibilidad.

A parte de los beneficiario inmediatos: la administración local a través de la formación obtenida en cuestiones de planificación urbana y de transportes, y los ciudadanos de Kunming a través de las mejoras que ha supuesto la realización del proyecto, Zúrich y Kunming han iniciado un intenso diálogo con otras ciudades, así como con diversos ministerios del gobierno nacional.

A lo largo de este proceso, prosigue el intercambio de experiencias entre las dos ciudades, no sólo en temas relacionados con la planificación y la gestión, sino también en cuestiones referentes a los procesos de toma de decisiones en dos sociedades diferentes.

Zúrich y Kunming están recibiendo las visitas de numerosas delegaciones chinas que esperan recopilar información de primera mano sobre la planificación urbana y el sistema de transportes. Por ejemplo, en el contexto de la reforma del sistema de planificación gubernamental, un equipo de tres expertos del departamento de planificación urbana y rural viajó a Suiza para estudiar los sistemas de planificación suizo y europeos.

Dos simposios internacionales celebrados en 1996 y 1999 proporcionaron una tribuna para mostrar públicamente los resultados de la iniciativa; además de los representantes de Zúrich y Kunming, se invitó a responsables y expertos de diversas ciudades para que mostraran sus experiencias y, de esta manera, ofrecer la oportunidad de aprovechar experiencias occidentales y adaptarlas al contexto específico chino.

Para lograr una mayor difusión y facilitar la formación, tanto a nivel local como nacional, se están empleando estudios de casos prácticos en los ámbitos de la planificación urbana y regional, el diseño del paisaje urbano, la planificación del transporte y la preservación de las zonas urbanas de carácter histórico.

La iniciativa ha perseguido en todo momento el establecimiento de redes de trabajo que apoyen su propia difusión, entablando un diálogo político con varios ministerios a nivel nacioanl, así como con los ayuntamientos de numerosas ciudades chinas.

Perfil financiero:

Año	Presupuest o Total(dóla res EEUU)	Aportación Ayto. Kunming	Aportación Ayto. Zúrich	Aportación ASCD
1996	650.000	100.000	250.000	300.000
1997	730.000	150.000	180.000	400.000
1998	970.000	200.000	300.000	470.000
1999	15.730.000	15.000.000	160.000	570.000

Referencias

• Eggenberger, M. / Schmid, W./ Xue, L.(1999)Shifting from Trend Development to Vision: Implementing a Sustainable Development Concept for Kunming (p.8-12.)
  
  

• Tang Chong, L.(1999)The intersection design and organization for buslines with central lanes: the case of Kunming demonstration busline (International Academic Seminar on City Transportation in Shanghai. Tongji University Press)
  
  

• Traber, M.(1999)Kunming urban development and public transportation masterplan for Kunming
  
  

• Joos, E.(1998)Schweizer Ingenieur und Architekt
  
  

• Schmid, W./ Eggenberger, M.(Junio 1999)Sustainable Urban Development: The Case-study of Kunming (Artículo de peródico)
  
  

• Capol, J.(08-02-1999)Die Denkmalpflege hilft Kunming (Tagesanzeiger.Página 13)
  
  

• Lian, F.(1999)Old town renovation as strategic instrument of urban development (Chunchengbao Kunming)
  
  

• Bosshardt, W.(17-04-1996)Blühende Partnerschaft (Tagesanzeiger Internal Reports)
  
  

• Zurich Transport Authority/ Swiss Federal Institute of Technology/ Kunming Urban Planning and Design Institute(2000)Regional Development and Rapid Shortrange Passenger Railway
  
  

• Swiss Federal Institute of Technology(2000)Indicators for sustainable development in the Greater Kunming Area (Training and Research Project)
  
  

• Kunming Urban Planning and Design Institute / Zurich Transport Authority(2000)Old Town Kunming Methodical Protection Manual
  
  

• Swiss Federal Institute of Technology/ Kunming City Planning Authority(1999)Greater Kunming Area: Development Vision
  
  

• Kunming - Zurich Joint Project Office(1998)Urban Development and Public Transportation Masterplan Kunming: Demonstration Busline
  
  

• Kunming Urban Planning and Design Institute/City Planning Authority Zurich/ Public Transportation Authority Zurich/ EWI Engineers and Consultants(Abril 1996)Urban Development and Public Transportation Masterplan Kunming