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Fecha de referencia: 05-07-2000
Experiencia seleccionada en el Concurso de Buenas Prácticas patrocinado por Dubai en 2000, y catalogada como BEST.
(
Best Practices Database.)
País/Country: Uruguay
Región según Naciones Unidas: América Latina
Región ecológica: costera
Ámbito de la actuación: ciudad
Instituciones: gobierno local.
Categorías = Buena gestión urbana: descentralización; apertura y
transparencia. Participación ciudadana y riqueza cultural:
educación cívica; participación comunitaria; riqueza social y
cultural.
Contacto principal:
María Sara Ribero
Departamento de Descentralización
Avda. 18 de Julio 1360, piso 2
11200 Montevideo
Uruguay
Teléfono: 5982-9085502
Fax: 5982-9028110
e-mail: im1730881@piso2.imm.gub.uy
Tipo de organización: gobierno local
Situación previa a la iniciativa
En 1990 el proceso de descentralización del gobierno del
Departamento de Montevideo se hizo efectivo.
Por primera vez en la historia de Uruguay las fuerzas unidas
progresistas del Frente Amplio fueron elegidas para
gobernar en la capital, con
Tabaré Vázquez a su
cabeza, como Alcalde. Al mismo tiempo las elecciones
nacionales las ganó
Luis Alberto Lacalle del
Partido Nacional, que sustituyó como presidente a
Julio María Sanguinetti del Partido Colorado, que
es tradicionalmente el partido rival.
Después de doce años de dictadura (1973-1985) el gobierno de
transición del Partido Colorado (1985-1989) condujo al país
hacia un ajuste estructural que no fue apoyado por la
población. De hecho en 1984 la población optó por el Partido
Nacional (1990-1994), el cual, sin embargo, sólo reforzó la
política económica del anterior gobierno, en un momento en el
que el país estaba inmerso en su primera experiencia de
"cohabitación política".
Establecimiento de prioridades
En un país con un contexto histórico como el uruguayo,
unificado políticamente y tradicionalmente centralizado, la
descentralización llega con retraso. Sólo en las elecciones de
1989 se convierte en un tema importante para la política
nacional.
Todos los partidos políticos lo incluyen entre sus objetivos,
y las fuerzas progresistas consiguen llevar el tema al primer
plano del debate. En el marco de la reforma estatal y con el
fin de dar respuesta a los problemas de los ciudadanos, se da
prioridad a la descentralización, que aparece como una
respuesta innovadora y muy apropiada para alcanzar las nuevas
formas de gestión pública y las modalidades alternativas en la
acción estatal.
Cuando el Frente Amplio fue elegido para gobernar en
Montevideo, con el 35% de los votos, se puso en marcha un
proceso de descentralización que hoy se encuentra en su décimo
año.
Formulación de objetivos y estrategias
El objetivo del proceso de descentralización llevado a cabo
por el gobierno de Montevideo es la democratización de la
sociedad y la participación de la pluralidad de actores en el
diseño, construcción y control de las políticas públicas. El
proyecto conlleva la transferencia y la redistribución del
poder social, político y económico, incorporando a la
población a los procesos de toma de decisiones acerca de los
temas de interés público. La idea es transformar la relación
que existe entre el estado y la sociedad, creando un nuevo
espacio público donde se debatan los temas de crucial
importancia para la calidad de vida.
La descentralización, entendida como vía para alcanzar la
democratización, promueve la participación como forma de
representación directa en relación con los temas o problemas
que requieren decisiones a nivel vecinal. Esta forma opera
como complemento de las formas de representación tradicionales
de la democracia, y por consiguiente refuerza la
gobernabilidad.
El proceso se desarrolla a tres niveles que difieren
conceptualmente, aunque están interrelacionados:
descentralización administrativa o deconcentración,
descentralización política y descentralización social. Su
viabilidad está íntimamente ligada a la manera en que se
interrelacionen los actores, esto es: la sociedad civil en
toda su diversidad, los empleados municipales y el gobierno
municipal.
Datos
Los departamentos son, en la práctica, el único nivel en que
la descentralización territorial existe realmente, es decir,
la descentralización sólo es efectiva por debajo del nivel
territorial nacional, en el caso de Uruguay en los
departamentos que corresponden a divisiones equivalentes a las
provincias o las regiones de otros países. Los departamentos
están gobernados por el Alcalde del Municipio (poder
ejecutivo) y por el Concejo Departamental (poder legislativo).
Los términos utilizados para designar la figura de gobierno en
los departamentos son: gobierno departamental, gobierno
municipal o municipalidad.
El Departamento de Montevideo es el más pequeño de las 19
jurisdicciones político-administrativas de Uruguay.
Su área es de 530 kilómetros cuadrados y su población de
1.330.405 habitantes, casi la mitad de la población de Uruguay
(3.151.662 habitantes).
La ciudad del Montevideo, que posee un puerto natural, es la
capital del Departamento y del país, y en ella se encuentran
los tres poderes del Estado, además de ser el centro de la
vida universitaria, artística y cultural. Alrededor del 50% de
la industria, y prácticamente toda la actividad terciaria se
centran en Montevideo. Su influencia va más allá de sus
suburbios y constituye, por tanto, un área metropolitana. Por
otro lado, es la base administrativa de MERCOSUR (Mercado
Común de Suramérica).
El Frente Amplio es una coalición del ala izquierda que fue
creada en 1971 siguiendo el programa del partido progresista.
El Frente Amplio ganó las elecciones al gobierno de la ciudad
de Montevideo en 1990 y en 1995. Es muy probable que el Frente
Amplio gane las primeras elecciones municipales que se
celebrarán al margen de las nacionales, en Mayo del 2000,
siguiendo el reglamento constitucional de 1996. El Partido
Nacional y el Partido Colorado son los dos partidos políticos
que han estado en el poder a lo largo del siglo XX. El Nuevo
Espacio es un pequeño partido progresista que reúne a una
facción que se separo del Frente Amplio.
Las elecciones presidenciales, las legislativas y las
departamentales se celebrarán al mismo tiempo, y el voto es
obligado. Todos los ciudadanos mayores de 18 años deben votar.
El número total de ciudadanos en edad de votar en Montevideo
es de 1.055.000.
Proceso
El proceso de descentralización entró en efecto trece días
después de que el gobierno tomase posesión de su cargo. El
primer paso fue la división de Montevideo en 18 zonas y la
creación de un Comite Especial para la Descentralización y la
Participación. En cada una de las jurisdicciones se instaló un
Centro Comunitario Zonal. Gracias a estos centros se entró en
contacto con las organizaciones sociales y con la comunidad.
También trajeron consigo ciertas actividades administrativas
que irán aumentando a medida que el proyecto progrese.
Desde el comienzo, los miembros de la comunidad y los
empleados municipales trabajan juntos, como líderes y como
miembros de los Centros Comunitarios Zonales. Al principio se
establecieron nuevas formas de interacción. Los diferentes
puntos de vista y razonamientos de los protagonistas
comenzaron a coexistir con un espacio público en expansión.
El resultado de esta fase fue la preparación de un presupuesto
con los miembros de la comunidad. El Alcalde y los miembros de
su gabinete visitaron la ciudad y hablaron con los
representantes de cada barrio en las Asambleas Abiertas de
Zona, buscando una orientación sobre las prioridades en la
distribución de recursos dentro de cada jurisdicción. A estas
asambleas asisten miembros de las Juntas Vecinales, de los
comites temáticos, de las organizaciones sociales, de las
organizaciones deportivas, de las organizaciones religiosas,
los miembros del movimiento de cooperación, etc.
Esta metodología de toma de decisiones muestra la naturaleza
de la reforma estatal a que se aspira y las formas de gobierno
que se deben aplicar para desarrollar la gobernabilidad
democrática.
En 1991, el cuestionamiento continuo a que se veía sometido el
gobierno por parte de la oposición generó un clima que no
contribuía a que avanzase la descentalización. El Alcalde
convocó una reunión a la que asistieron delegados de todos los
partidos políticos representados en el Concejo Departamental y
los delegados que representaban al propio Alcalde, con el fin
de intentar encontrar un consenso. Después de una dura
negociación se llegó a un acuerdo. Este fue sometido a
consideración por los miembros de varios Comites Zonales, que,
en una asamblea departamental, el Forum de Montevideo I,
aceptaron oficialmente el acuerdo.
Con este amplio apoyo social y político, en 1993 se crearon
los Concejos Locales o Comites Especiales y las Juntas
Vecinales. Los Concejos Locales constan de cinco miembros, son
cuerpos del poder político ejecutivo designados por el Alcalde
y reciben las propuestas que provienen de los partidos
políticos. Las Juntas Vecinales son cuerpos sociales para la
consulta y el control, y constan de entre veinticinco y
cuarenta miembros elegidos por voto popular. En este mismo año
(1993) se celebraron las primeras elecciones de este tipo y
los representantes elegidos por voto popular comenzaron a
trabajar.
Ambos organismos, en sus diferentes capacidades, se encargan
de prever, organizar y controlar las actividades de la zona,
así como de estudiar las necesidades y expectativas a corto y
medio plazo.
En 1994 se empieza a trabajar en el Plan Estratégico de
Montevideo buscando una estrategia para el desarrollo completo
del departamento.
Esto implica intercambios entre los vecinos, los empleados
municipales y el gobierno, y, dado que el presupuesto está
elaborado en colaboración con los miembros de la comunidad, es
una herramienta apta para construir con ella la democracia, y
aún más, tiene un valor paradigmático. En cada una de las
zonas, que a su vez estaban divididas en subzonas y unidades
territoriales básicas, los ciudadanos de Montevideo trabajan
juntos para diseñar un plan con objetivos claramente
definidos, que guíe el proceso de desarrollo local a largo,
medio y corto plazo.
Por otro lado, el arquitecto Mariano Arana, el nuevo Alcalde,
designó los Consejos para el próximo período quinquenal, a
partir de las propuestas formuladas por los distintos partidos
políticos.
En aquel momento se encontraron otros tipos de apoyo: se
institucionalizaron los organismos locales, el grado de
conocimiento y la legitimidad del proceso aumentó, se tenía
más experiencia; y los Centros Comunitarios Zonales estaban
más organizados y disponían de más recursos materiales y
humanos. Los métodos de consulta estaban consolidados y
computados para decidir el ajuste de presupuesto anual en
arreglo a los compromisos de gestión y para asegurar la
monitorización del proceso.
En 1990 el presupuesto quinquenal presentaba una lista de
necesidades elaborada por la población, y en 1995 los miembros
de la comunidad pasaron a desarrollar planes de acción. Esto
refleja la capacidad de la población y el nivel alcanzado de
apropiación de la zona. Por otro lado, contribuye al
aprendizaje del equipo de gobierno, integrando nuevos aspectos
y prioridades que han sido sometidas a balance por la
comunidad. Como resultado, comenzó una forma de intervención
multisectorial de gran impacto local. Sus operaciones, como
por ejemplo "Montevideo como lugar de construcción" responden
a las prioridades locales a corto plazo, cubren varias áreas y
requieren una acción coordinada por parte de las Unidades
Centrales Especiales.
El proceso para establecer las prioridades en los gastos y en
las inversiones exige muchas etapas y actores implicados.
Siempre existe conflicto y confrontación, y por tanto se
recurre a la negociación. Los acuerdos se desarrollan a nivel
local principalmente, sin embargo se solicita la participación
de un miembro del gobierno municipal.
Este proceso de toma de decisiones con base en la negociación,
desarrolla e instituye nuevas actitudes y capacidades en
relación a la gestión pública.
En 1998, se definió el Plan de Ordenación Territorial y se
estableció una estrategia de construcción de la ciudad. Se
visitan todas las zonas para consultar con los representantes
de cada zona. El Consejo Departamental de Montevideo aceptó el
Plan de Ordenación con un amplio respaldo político.
En Diciembre de 1999, el Alcalde Arana convoca una asamblea de
Juntas Vecinales e inaugura el Plan Estratégico de
Montevideo.
Al trabajar sobre unas bases más sólidas y con una población
más acostumbrada a tratar directa y permanentemente con los
problemas diarios, se obtienen más compromisos que en 1994. La
Junta Vecinal, el Consejo Local y el Centro Comunitario Zonal
con el apoyo del gobierno central, organizan las reuniones de
zona, con el fin de ser capaces de elaborar un Plan de
Desarrollo Zonal de diez años de duración.
Otro resultado de este segundo período con un partido
progresista es la intensificación de la formación en los
Centros Comunitarios Zonales y en las Juntas Vecinales.
Los presentes miembros del Consejo, que fueron elegidos en las
terceras elecciones de Concejo en Octubre de 1998, se
enfrentan al reto de aumentar la participación para trabajar
en profundidad en el Plan de Desarrollo Zonal y en el
presupuesto quinquenal para el período del 2001 al 2005.
Resultados obtenidos
Nos gustaría señalar algunos casos que pensamos que son
significativos de la legitimidad alcanzada por el proceso y de
su impacto en términos de participación, así como en la busca
de nuevas relaciones entre el Estado y la los ciudadanos.
Después de diez años, la permanencia del proceso de
descentralización, así como su gradual desarrollo, hablan
elocuentemente: actualmente, 18 Juntas Vecinales y 18 Concejos
Locales están en funcionamiento. El Organismo para la
Participación Comunitaria, el Organismo para la
Descentralización Política y el Centro Comunitario Zonal se
han convertido en verdaderos puntos de referencia para las
comunidades locales. Los Centros Comunitarios Zonales (18 en
total) han alcanzado el rango de servicios, están mejor
organizados y tienen más recursos humanos, materiales y
económicos. Existe una importante política de formación
dirigida a mejorar la calidad de los servicios. Por ejemplo,
en el presente llevan a cabo 16 actuaciones, cuando en sus
comienzos sólo llevaban 37. Muchas de estas actuaciones se
hacen efectivas a nivel local sin intervención del poder
central.
En el momento en que comenzó a funcionar, ya se habían
celebrado tres elecciones de Juntas Vecinales. La población ha
mostrado una participación creciente y sostenible. En 1993
votaron 68.553 ciudadanos de Montevideo, en 1995 votaron
82.496 y en 1998 fueron 106.909.
En las Elecciones Generales, el gobierno de Montevideo fue
elegido con el 35% de los votos, y en 1995 consiguió el 44% de
los votos. El escrutinio público llevado a cabo por seis
empresas independientes, dan a Arana un respaldo del 60%. Esto
le coloca como el candidato favorito para las siguientes
elecciones departamentales. De ser así, las fuerzas
progresistas entrarían en su tercer período de gobierno en
Montevideo.
Los éxitos obtenidos por el Plan Estratégico de Montevideo se
extendieron para formular los Planes de Desarrollo Zonales. En
el presente existen 18 zonas divididas en subzonas y en
unidades base, con el fin de constituir un Pleno de Trabajos
de Zona que analizaría la situación y definiría objetivos.
Para ello, un equipo local trabaja en coordinación con el
nivel central.
La participación de la población en la elaboración del
presupuesto se institucionalizó tanto para el Plan Quinquenal
como para los Ajustes Anuales. Los métodos utilizados han
mejorado, hay un proceso de circulación de información, de
análisis y de formación de una lista de prioridades a nivel
local, en interacción con el gobierno departamental que se
ocupa de la negociación y de la gestión de acuerdos, la
monitorización y el control. La monitorización está
parcialmente computerizada y nos estamos moviendo hacia un
sistema integrado de control de la gestión desde el área
descentralizada.
Los ciudadanos han instituido una nueva forma de relación,
siguiendo una estrategia de cooperación y de compromisos,
estrechamente basada en la práctica. Implica a actores de los
sectores tanto públicos como privados, a nivel nacional y
departamental, al igual que a la Universidad de la República y
a las organizaciones internacionales. Esto hace que las
acciones municipales sean más efectivas, que se aprovechen
mejor los recursos, que se amplifique la repercusión y que
mejoren las relaciones entre los miembros.
Las áreas en que se ha aplicado esta fórmula son las áreas
social, ambiental, cultural y los espacios públicos. Esto ha
tomado la forma de acuerdos, colaboraciones y la concesión de
obras públicas.
Las políticas sociales directas han sido en algunos casos
totalmente innovadoras, y en otros casos se han mejorado los
servicios o su cobertura.
Sostenibilidad
La sostenibilidad de un proceso de descentralización está
directamente ligada a la voluntad política de los actores
implicados, al apoyo social y político obtenido y al alcance y
a la calidad de la participación. La viabilidad del proyecto
se apoya en una estrategia basada en el diálogo continuado
para compaginar los intereses encontrados, en la negociación
para superar los conflictos y en la concertación para avanzar
en la solución de los problemas públicos.
El proceso requiere un esfuerzo permanente y un apoyo
continuado tanto en el momento de toma de decisiones como en
el desarrollo de las actividades diarias. Mientras está siendo
construido, es necesario el respaldo del gobierno central, de
forma que éste coopere con su crecimiento, y le proporcione
los elementos necesarios para su consolidación.
Nuestra experiencia nos ha demostrado que para todo grupo
social es crucial preservar su autonomía y el derecho a tomar
decisiones. Igualmente importante es establecer prácticas
abiertas con grupos para la descentralización política. El
respeto por la independencia de áreas específicas lleva a una
buena interacción en las fases intermedias.
Para consolidar la reforma municipal, ha sido indispensable
poner al día estructuras tradicionales, democratizar la acción
municipal y desarrollar una administración eficaz, cara a cara
con los ciudadanos.
Lecciones aprendidas
La gran lección a extraer de esta experiencia de la ciudad de
Montevideo es ver cómo se potencian los recursos cuando se
abren los campos de participación y de cooperación. La acción
se enriquece con el conocimiento existente en la comunidad, el
progreso se realiza desde la sociedad civil y se favorece la
gobernabilidad.
A pesar de que aún quedan muchas demandas, se ha dado un paso
en la educación civil. A medida que la población se
familiariza con los problemas de la gestión municipal tiene
acceso a la información que anteriormente permanecia oculta
con los asuntos de Estado y adquiere, con el tiempo, la
capacidad de analizar, evaluar y dar prioridad a los
problemas. Así pueden llegar a la formulación de planes de
acción, que se refieren a la totalidad del departamento y que
contemplan diversidad de necesidades y prioridades.
El proceso de toma de decisiones necesita tener en cuenta
intereses que están en conflicto, enfrentarse a sus
diferencias y encontrar soluciones que contemplen todos los
factores, tanto a nivel local comunitario como a nivel
departamental.
Otra importante lección es que esta forma de dirigir los
problemas públicos, obliga a los miembros del gobierno a
buscar continuamente el respaldo de la comunidad, en el ir y
venir de la vida diaria, con el fin de forjar puentes de unión
entre la realidad percibida a nivel local y la realidad
percibida desde la globalidad de la ciudad.
La descentralización exige un gran esfuerzo para cambiar la
organización, la cultura institucional y la resistencia al
cambio y al desarrollo de organismos descentralizados y
oficinas no centralizadas.
Una visión integrada de la realidad que refleje las demandas
de los actores en el territorio, llevó al diseño de respuestas
integradas, que eliminaron la estructura compartimentada con
que funcionaban las Unidades Centrales Especializadas. Ya que
ni los actores municipales, incluyendo el gobierno, ni los
actores sociales civiles tenían la formación necesaria para
responder a la complejidad del proceso, la formación
continuada se convirtió en un factor decisivo para el
proyecto.
No hay duda de que los recursos municipales se asignan donde
son más necesarios. Al tomar las decisiones desde el ámbito
del día a día, las necesidades sociales se presentan con mayor
claridad y el destino de los recursos tiende a ser cada vez
más justo. Sin embargo, la forma de tomar decisiones y las
relaciones entre los actores son complejas y es difícil
armonizar el programa social y el político. Alcanzar esto sin
restringir la participación es un reto pendiente. Existe un
esfuerzo constante para mejorar la gestión en el tiempo
necesario para transformar la burocracia y desarrollar la
descentralización. Al mismo tiempo, se debe evitar la
"descentralización de la descentralización", de manera que los
problemas que el proyecto busca resolver no se reproduzcan en
las áreas periféricas.
Transferibilidad
La experiencia de Montevideo se sitúa en un contexto
específico, marcado por la estabilidad democrática, aunque
interrumpida durante doce años por una dictadura similar a
otras de la región, y la relativa integración de la ciudad a
pesar del incipiente proceso de segregación que aún parece que
se puede detener. La población de Montevideo está acostumbrada
a tener acceso a los servicios básicos, situación que se ha
heredado de un pasado en que existía un Estado benefactor,
habita en un entorno natural favorable, relativamente
homogéneo y con una importante clase media. El nivel educativo
es alto (más del 90% de alfabetización) y fuertemente
politizado. Por otra parte, Montevideo es una ciudad adecuada
a su población que asciende a 1.300.000.
Teniendo en cuenta todo lo anterior, la descentralización
participativa que se ha promovido puede ser, en términos
generales, un modelo transferible, teniendo siempre en cuenta
la importancia de la flexibilidad y la necesaria adaptación a
los perfiles de identidad de otra sociedad.
Perfil Financiero
1996: 295 millones de dólares
1997: 316 millones de dólares
1998: 320 millones de dólares
El 78% del presupuesto se ha destinado a las Obras y Servicios
Comunitarios y al Área Social, que incluye los costes de las
obras públicas, las inversiones y los salarios.
Los gastos de la Administración General suponen el 22%
restante.
En ambos casos, Obras y Servicios (51%) y Área Social (27%),
las decisiones son de naturaleza mixta, implicando al nivel
central y al descentralizado. Se estima que este último
controla el 20% de los recursos dentro de ese 78%.
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