Ciudades para un Futuro más Sostenible
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Documentos > La Construcción de la Ciudad Sostenible > http://habitat.aq.upm.es/cs/p3/a011.html

Sostenibilidad y políticas urbanas y locales: el caso de las ciudades españolas


Fernando Prats



0. Introducción


La celebración de la Conferencia de las Naciones Unidas "Hábitat II" ha permitido contrastar por primera vez el grado de coherencia de las prácticas de urbanas españolas en relación al complejo concepto de la sostenibilidad urbana y local.

La Comisión Interministerial creada con este motivo, constituyó un grupo de expertos con el objetivo de contrastar dichas prácticas desde distintos campos temáticos, correspondiendo este Informe al Área de Desarrollo Urbano Integrado.

A pesar de que el deseo de centrar el análisis en actuaciones avaladas por una práctica contrastable puede haber perjudicado una visión más rica, que hubiera incorporado las más recientes e innovadoras propuestas municipales, la información evaluada permite afirmar que, en general y salvo excepciones, en nuestro país todavía no existe todavía una conciencia arraigada, institucional o social, sobre los problemas de sostenibilidad de los modelos urbanos y locales vigentes. Y ello por razones que se apuntan en el propio Informe y que en todo caso denotan la necesidad de seguir insistiendo en las tareas divulgativas sobre la importancia de la problemática medioambiental local y global y, muy especialmente, en la responsabilidad y necesidad de implicación de las autoridades locales en su solución.

Ello ha llevado a ampliar el contenido del Informe tratando de contrastar una primera visión sobre algunos de los retos generales urbanos al final del siglo, incluidos muy especialmente los medioambientales, su relación con las políticas urbanas en general, y las propias prácticas de las ciudades españolas. Con ello se ha evitado, además, establecer una evaluación excesivamente supeditada al nivel de nuestras experiencias, posibilitando su contraste con los retos objetivos de la sostenibilidad. El Informe se ha organizado en tres partes:

En la primera parte se trata de plantear una primera llamada de atención sobre los problemas generales de las ciudades a final del siglo, con especial consideración hacia los problemas globales del medioambiente, la sostenibilidad, y el desarrollo.
En la segunda parte se plantea la relación entre los patrones del desarrollo global y el rol de las ciudades en el mismo, tratando de superar la visión de que los problemas de sostenibilidad general son ajenos a los sistemas territoriales y locales.

En la tercera parte se entra a analizar las prácticas sostenibles en las localidades españolas, incluyendo los criterios de evaluación y unos primeros comentarios generales sobre los casos considerados.

Para terminar, conviene recordar que, como toda primera convocatoria abierta, es posible que no se haya podido garantizar la presencia de todas las experiencias más innovadoras en los temas tratados, o no se haya conseguido realizar el mejor análisis de las actuaciones estudiadas. Tómense pues como un primer paso los análisis y comentarios de este Informe, en la esperanza de que su contenido pueda mejorarse en deseables revisiones periódicas sobre el tema en el futuro.



1. Ciudades, medio ambiente y desarrollo: los nuevos desafíos




1.1. Los nuevos desafíos urbanos al final del siglo


La convocatoria en Junio de 1996 de la Conferencia de Naciones Unidas "Hábitat II" viene a confirmar que los desafíos del nuevo siglo están cristalizando y se manifestarán aún con mayor fuerza sobre el conjunto de los asentamientos humanos del Planeta en los que se en los próximos años se van a congregar cerca del 70% de la población mundial[1].

Junto a los viejos problemas de nuestras sociedades urbanas surgen con gran fuerza los nuevos desafíos: los cambios sociales producidos en los sistemas urbanos de cada región del mundo por la fase de globalización de la economía mundial; un crecimiento demográfico que llegará a duplicar la población en los próximos cincuenta años y que incrementará aún más la presión sobre unas ciudades, en muchos casos, ya saturadas; la previsible agudización de la problemática ambiental, general y local, producida por la pervivencia de patrones de desarrollo incompatibles con la preservación de los equilibrios básicos de la biosfera; o la posible repercusión de las fuertes desigualdades en la redistribución de recursos y riqueza no sólo en relación a muchas ciudades en los países con mayores dificultades, desbordadas de problemas y con escasez crónica de recursos, sino también en el seno de las sociedades urbanas de los países más ricos, en las que los fenómenos de exclusión social no sólo subsisten sino que amenazan con ampliarse ante la insuficiente oferta estructural de empleo y la incierta reformulación de las tradicionales políticas del "welfare state".

Una hipótesis de
desarrollo no sostenible
Factores
ambientales
Tendencias
Recursos renovables
Tierras de cultivo
Agua Consumo mayor que reposición
Naturaleza
Recursos no renovables
Combustibles
Materiales
Emisiones
Aire Emisiones mayores que capacidad de asimilación
Suelo
Agua
Ruido
Residuos

Fuente: "Turismo y Medio Ambiente: La Sostenibilidad como referente". Secretaría General de Turismo. España



1.2. El reto medioambiental, hoy


Si bien los problemas derivados de la desigual redistribución de la riqueza o del crecimiento demográfico son, institucionalmente hablando o incluso desde la cultura popular, viejos temas conocidos y debatidos, aunque aún por resolver, no sucede lo mismo con el reparto del empleo ni en relación al alcance del reto medioambiental actual y las estrategias con las que abordar su resolución.

Es más, la percepción ambiental existe, pero reducida en muchos casos sus aspectos más superficiales, sin llegar a considerar en muchos casos los problemas básicos de la sostenibilidad ambiental relacionados con el desbordamiento de la capacidad de carga de los sistemas locales y en el conjunto del Planeta.

Y dado el carácter global de esta problemática, su insuficiente consideración en los distintos niveles institucionales y sociales puede tener importantes consecuencias no solo en el retraso en la adopción de medidas que son urgentes y vitales, sino también en el posible carácter contradictorio de otras estrategias globales que por no imputarla pudieran, incluso, contribuir a profundizar aún más los graves problemas ambientales que amenazan los equilibrios básicos de la vida en la Tierra.

Lo realmente novedoso de la problemática ambiental reside principalmente en los recientes descubrimientos que confirman la gravedad de los problemas acumulados en este campo, y en el debate sobre la amplitud y alcance de las transformaciones a introducir en los patrones del desarrollo actual.

Si durante miles de años las propias limitaciones del desarrollo social le hicieron compatible con los equilibrios básicos de la biosfera, la actual presión ambiental inducida por la acción de los seres humanos sobre el planeta amenaza con desbordar su capacidad de carga. Los viejos impactos locales se han desbordado y se interrelacionan ya con una serie de nuevos y graves problemas ambientales de carácter global entre los que cabe destacar los siguientes:

El cambio climático que amenaza con un aumento de la temperatura global del Planeta en el que tendrían una significativa incidencia las actividades humanas. Según informaciones facilitadas a mediados de 1995 por el Panel Intergubernamental sobre Cambio Climático, se estiman posibles incrementos de temperatura entre 1.C y 3,5.C en los próximos cien años, los más altos de los últimos siglos.

La reducción de la capa de ozono, que permite la llegada a la superficie de la Tierra de una mayor radiación de rayos ultravioleta con las correspondientes secuelas. En 1995, la Organización Mundial de Meteorología ha advertido que la capa de ozono afectada dobla en extensión a la registrada en 1993, siendo su dimensión actual similar a la de Europa y la reducción de su espesor próxima al 10%.

La deforestación producida, entre otras razones, por las lluvias ácidas, supone anualmente, según datos de la Unión Internacional para la Conservación de la Naturaleza (UICN), la desaparición de 12 millones de Ha. de bosques y a la pérdida de cerca de 17 millones de Ha. de cubierta de árboles.

La pérdida de biodiversidad terrestre y marítima alcanza cotas definidas por el riesgo de desaparición de cerca de 5.000 especies animales y 20.000 vegetales, según la UICN.

En todo caso conviene insistir en que algunas de estas amenazas ambientales podrían producir efectos significativos sobre las actuales condiciones de vida en el planeta, incluida la especie humana: aumento del peligro en poblaciones costeras, cambios climáticos y meteorológicos que afectarían a muchos ecosistemas y áreas agrícolas, mayor escasez de ciertos recursos y alimentos, incremento de impactos radiactivos, nuevos riesgos de salud...etcétera

La insostenibilidad ambiental encuentra su origen en la amplitud que ha llegado a tener la interferencia de la acción humana sobre la evolución natural de la biosfera. Esta interferencia se suele referenciar, más concretamente, con el excesivo consumo de recursos naturales y de generación de desechos, y con el desbordamiento que ello produce sobre las capacidades de reposición de aquéllos y de absorción de estos últimos en el planeta. Entre los fenómenos más directamente involucrados en la generación de los desequilibrios descritos, cabe referirse a los siguientes:

Ilustración: Interdependencia de los problemas ambientales a escala global, regional y local



1.3. El debate sobre la reconversión de los patrones del desarrollo: la sostenibilidad como concepto integral


Hace años que se alzan voces advirtiendo sobre los peligros de desbordamiento de los límites ambientales del Planeta. Sin embargo sólo han pasado unos 25 años desde que se desarrollaron las primeras legislaciones en EE.UU. sobre la necesidad de considerar los impactos ambientales de ciertas actuaciones. Desde entonces la toma en consideración de la problemática ambiental por parte de los principales organismos internacionales se ha acelerado.

Además de algunos programas pioneros de UNESCO en los años 70 (Programa Hombre en la Biosfera entre otros), tres acontecimientos, relativamente recientes de alcance internacional, preceden a la próxima Conferencia Hábitat II sobre los asentamientos humanos: el Informe Brundtland de la Comisión Mundial sobre Medioambiente y Desarrollo en 1987; el 5. Programa Comunitario de Política y Actuación en materia de Desarrollo Sostenible de la Unión Europea de 1992; y la Conferencia de Río de Naciones Unidas sobre Desarrollo y Medioambiente de ese mismo año.

Y si bien los debates sobre el alcance de la problemática ambiental y del concepto de sostenibilidad siguen vigentes, cada vez parece más evidente que no es posible mantener los actuales patrones del desarrollo, y que resulta imprescindible su modificación para hacer viables los actuales equilibrios de la vida en el Planeta.

La propia Declaración de Río sobre Medioambiente y Desarrollo establece en su Principio 15. la necesidad de aplicar ampliamente el criterio de precaución sin que la falta de certeza científica absoluta o los costes inducidos justifiquen el retraso en la adopción de las medidas de rectificación requeridas. Como tampoco cabe ya depositar la esperanza de reequilibrio ambiental en base a procesos de autorregulación natural, del propio sistema económico vigente, o por la acción de nuevas tecnologías capaces de contrarrestar los impactos inducidos por los actuales patrones del desarrollo humano. Los riesgos son demasiado evidentes y la experiencia indica que las inercias de la desrregulación ambiental pueden cubrir períodos de tiempo demasiado amplios como para confiar en acciones que no se basen en la adopción de las correspondientes medidas preventivas.

En todo caso, en estos años, la consideración medioambiental no solo ha emergido a primera línea en la preocupación de los principales organismos internacionales y de amplios sectores de la población, sino que ha tenido la virtud de plantear una nueva lectura sobre la evaluación del desarrollo social. Ha nacido así un nuevo concepto, el de "sostenibilidad", concepto que requiere considerar como factor clave del desarrollo global y local la temática ambiental y su compatibilidad con los aspectos sociales y económicos, a nivel local y global, en el corto y en el largo plazo.

Ilustración: Diferencias entre naciones
Ilustración: El Ensayo Estándar de los Límites del Crecimiento (Hipótesis Informe Meadows)



2. Sostenibilidad, medio ambiente urbano y desarrollo local: algunos criterios de referencia




2.1. No existirán condiciones de sostenibilidad en el Planeta si sus ciudades no lo son


Las ciudades siempre han establecido y a la vez han reflejado los valores dominantes en el seno de las distintas civilizaciones; es más, desde las sociedades urbanas se han venido estableciendo los patrones del modo de desarrollo dominante en muchas de las fases históricas más representativas de las diversas regiones del Mundo. Una lectura de la evolución de los distintos sistemas urbanos y territoriales permite captar la relación dialéctica entre desarrollo social y espacial, en una sucesión de continuas adaptaciones -o crisis- espaciales a los distintos modelos de desarrollo social vigentes en cada momento.

Hoy más que nunca el mundo se globaliza, organiza, y gestiona a través de una red de sistemas urbanos que a su vez concentra los principales centros de información y decisión, residencia, producción, distribución y consumo del planeta. De como se conforme esa red, como se interrelacionen las estrategias globales y las locales, y como se configuren los propios patrones de comportamiento de sus poblaciones urbanas en los próximos decenios, en relación a su compatibilidad con los equilibrios ambientales, sociales y económicos, dependerá en gran medida las condiciones de vida y supervivencia inmediatas de los seres vivos y de los humanos sobre la Tierra.

Y el alcance de una afirmación de este tipo ha de enmarcarse en una situación en la que las tensiones ambientales inducidas por la acción humana ya están produciendo graves degradaciones ambientales y escasez de recursos; se prevé una nueva duplicación de la población para el año 2025 con un crecimiento agobiante de las ya desbordadas mega-ciudades; y se advierte que las próximas generaciones, en todas las regiones del mundo, tienen muchas posibilidades de afrontar la vida en unas condiciones menos favorables que las actuales.

Los propios trabajos oficiales realizados en torno a "Hábitat II" reconocen que la necesidad de fortalecer la estabilidad y paz en el mundo va a requerir superar los crecientes desafíos procedentes de las difíciles condiciones de vida que se prevén en sus asentamientos humanos.

Si bien existe una conciencia generalizada sobre los problemas urbanos derivados de los procesos de desigualdad y segregación social, agudizados en los últimos años, por lo que parece anunciarse como el fin del empleo pleno y estable, no sucede lo mismo con la consideración sobre el alcance de las responsabilidades ambientales directas de nuestras ciudades. Todavía sigue siendo usual el que muchos responsables locales "miren a otro lado" cuando se trata sobre la necesidad de superar las acciones más superficiales para comprometerse activamente en la reconversión de la sociedad actual hacia bases más sostenibles.

Tiende a cometerse el error de considerar que la solución a los problemas ambientales es responsabilidad de otras instancias administrativas y que su viabilidad está al margen de las políticas locales de los sistemas urbanos y territoriales, lo que es totalmente falso ya que puede afirmarse que el bienestar local y la sostenibilidad global solo serán posibles en la medida en que las ciudades lo sean.



Problemas y sectores clave según el 5. Programa de la Unión Europea
Problemas Clave A: Agentes
E: Efectos
Objetivo UE Principales Sectores implicados
Cambio Climático A: CO2, N2O, CH4, CFC
E: Efecto Invernadero y Agujero de Ozono
Volver a niveles de CO2 de 1990
Ninguna agresión al ozono
Acidificación y Calidad del aire A: SO2, NOX, COV
E: Envenenamiento de bosques y agua
No superar la capacidad de carga
Naturaleza y Biodiversidad A: Presión del Modelo de desarrollo
E: Retroceso de la biodiversidad
Desarrollo sostenible
Habitat naturales y control consumo de especies amenazadas
Gestión del agua A: Presión de la demanda e impacto de emisiones Equilibrio demanda
Anticontaminación
Rehabilitación
1. Industria
2. Energía
3. Transporte
4. Agricultura
5. Turismo
Medio Urbano A: Urbanización congestiva y contaminante
E: Pérdida de calidad de vida y entorno
Mejoras en el desarrollo urbano
Zonas costeras A: Urbanización congestiva y contaminante
E: Degradación del medio, suelo y agua
Desarrollo litoral sostenible
Gestión de residuos A: Desbordamiento generación de residuos
E: Contaminación
Reciclaje
Transformación, producción, procesos y utilización

Fuente: 5. Programa de la UE




2.2. Las responsabilidades ambientales de los sistemas urbanos: la necesidad de un nuevo desarrollo local


Demasiado a menudo se olvida que los actuales patrones del desarrollo se polarizan y gestionan desde unos sistemas urbanos basados en su capacidad de inducir toda una serie de externalidades ambientales, relacionadas con el consumo de recursos y la generación de emisiones, que inciden negativamente sobre territorios y espacios temporales más o menos distantes. La falta de consideración de estas externalidades ha propiciado el uso y abuso de dicha explotación del medio hasta extremos no sólo insostenibles sino también innecesarios; sencillamente se ha seguido la línea del menor esfuerzo y máxima dependencia del medio, pensando que la capacidad de oferta de recursos y de sumidero de emisiones por parte de la Naturaleza no tenía límites. Así se ha llegado a una organización de uno asentamientos urbanos que absorben las tres cuartas partes de los recursos mundiales, y en los que solamente la construcción y mantenimiento de los edificios representan aproximadamente un 40% de los materiales utilizados, un 33% de la energía consumida, y un 50% de las emisiones y desechos producidos[5].

Indice de la Carta de Aalborg
      1. El papel de las ciudades europeas
  1. Noción y principios de sostenibilidad
  2. Estrategias locales hacia la sostenibilidad
  3. La sostenibilidad como proceso creativo local en busca del equilibrio
  4. Resolución de problemas mediante negociaciones abiertas
  5. La economía urbana hacia la sostenibilidad
  6. Justicia social para la sostenibilidad urbana
  7. Una ocupación del suelo sostenible
  8. Una movilidad urbana sostenible
  9. Responsabilidad del cambio climático mundial
  10. Prevención de la intoxicación de los ecosistemas
  11. La autogestión a nivel local como condición necesaria
  12. El protagonismo de los ciudadanos y la participación de la comunidad
  13. Instrumentos de la gestión urbana orientada hacia sostenibilidad
Etapas de un Plan de Acción según la Carta de Aalborg
Reconocimiento de los métodos de planificación y de los mecanismos financieros existentes, así como otros planes y programas.

Localización sistemática de los problemas y de sus causas mediante extensas consultas públicas.

Clasificación de las tareas por orden de prioridad para tratar los problemas detectados.

Creación de un modelo de comunidad sostenible mediante un proceso participativo que incluya a todos los sectores de la comunidad.

Consideración y evaluación de opciones estratégicas alternativas.

Establecimiento de un plan de acción local a largo plazo en favor de un desarrollo sostenible que incluya objetivos mensurables.

Programación de la aplicación del plan, incluida la preparación de un calendario y una declaración del reparto de responsabilidad entre los participante.

Establecimiento de sistemas y procesamientos para la supervisión y la notificación de la aplicación del plan.

Fuente: Carta de Aalborg

Pero no sólo se trata de la relación que establece cada asentamiento con el espacio y tiempo sobre los que externaliza sus impactos ambientales, sino de la estructura espacial, el sistema de ciudades y de urbanización del territorio, que configura la organización de los seres humanos sobre el planeta. La combinación de la búsqueda constante de maximización de beneficios económicos monetarios y esa despreocupaciòn por los efectos inducidos sobre el medio ha llevado a una colonización espacial basada en un crecimiento exponencial de los sistemas de transportes, uno de los sectores que más impacto ambiental producen, y en base a ello, a una lógica de explotación global de los ámbitos locales, al margen de sus equilibrios básicos, cifrada en términos de racionalidad de costes de oportunidad y de generación de beneficios, nuevamente meramente económicos, a corto plazo.

Tales dinámicas se clarifican aún más si interpretamos nuestros sistemas de urbanización, dentro de la biosfera, como complejos y poderosos ecosistemas específicos que conforman el hábitat de los seres humanos y que basan su desarrollo en una relación de dominio y depredación, - en términos de energía, materiales y residuos -, sobre otros ecosistemas más débiles, favoreciendo así la degradación de estos últimos y el empobrecimiento paulatino de nuestro propio entorno. Es más, lo interesante de una aproximación de este tipo es que deja abierta las puertas para una reflexión sobre las posibilidades de establecer nuevas políticas urbanas y territoriales ambientalmente más eficientes y elaboradas desde premisas que, como sucede en otros ecosistemas naturales maduros, tiendan a basar su evolución en una mejor organización y aprovechamiento de sus potencialidades internas,- tendiendo a hacer más eficientes los ciclos de energía, materiales e información,- y en una menor explotación de sus entornos.

Así pues tampoco puede obviarse el enorme significado que tiene el hecho de que los asentamientos urbanos vayan a concentrar la mayoría de una población mundial -el 70% en los próximos treinta años- que a su vez casi se duplicará en ese período de tiempo. La presión del medio urbanizado sobre las sistemas naturales se va a incrementar aún más, y el que ello agudice en mayor o menor medida las actuales crisis ambientales va a depender de la capacidad que tengan las sociedades urbanas de reconvertir sus actuales patrones de desarrollo hacia modelos más compatibles con sus condiciones locales. Avanzar hacia la sostenibilidad local no es sólo ya una vía de preservación del patrimonio de un pueblo, sino una autentica necesidad para evitar aumentar, también, sus manifestaciones globales.

Además conviene no perder de perspectiva cómo la propia degradación que el medio urbano induce en otros lugares y tiempos, no sólo socava las propias bases de su desarrollo futuro, sino que esta ya afectando a su propia eficiencia interna -costes de contaminación, congestión ...., y a la salud de sus propios habitantes. Cada vez abundan más las noticias que informan como los efectos de las diversas contaminaciones afectan a las poblaciones urbanas y su calidad de vida. Los expertos de la Comisión Económica para Europa de Naciones Unidas acaban de advertir acerca de los graves efectos sobre la salud de los ciudadanos producidos por una docena larga de contaminantes persistentes, que además, pueden permanecer largo tiempo en el medio. La Sociedad Nacional de la Sanidad Pública Francesa acaba de informar sobre los riesgos de salud inducidos por las emisiones de los motores de gasóleo en las ciudades francesas. Y un reciente estudio sobre 150 metrópolis norteamericanas con problemas de contaminación establecer que el incremento del riesgo de muerte se puede cifrar entre un 15% y un 17% en este tipo de conurbaciones[6].

En todo caso parece que ha llegado el momento de afrontar los problemas derivados de los límites del propio modelo de urbanización en que estamos instalados. Un modelo excesivamente consumidor de recursos y energía, generador desproporcionado de desechos, basado en la lógica de un crecimiento cuantitativo orientado desde una economía sectorializada y cortoplacista, que no imputa una visión integrada y a largo plazo de sus efectos, y que externaliza sus impactos hacia el medioambiente, otros territorios, y un futuro cada vez más amenazado.

A la vez hay que decir que las posibilidades de introducir transformaciones positivas en la minimización de los impactos ambientales urbanos son realmente factibles si existe voluntad política y acuerdo social. Tal vez por ello, si aspiramos a recuperar las ciudades para un proyecto civilizatorio lúcido, sea imprescindible reencontrar la capacidad de comprensión global sobre las mismas, a nivel local y global, para, a partir de ahí, volver a proyectar entre todos un futuro más viable y atractivo.

Los Programas de Acción Local en la Agenda de Río
Como tantos de los problemas y de las soluciones de que se ocupa el Programa 21 se relacionan con las actividades locales, la participación y cooperación de las autoridades locales constituirán un factor determinante para el logro de los objetivos del Programa. Las autoridades locales se ocupan de la creación, el funcionamiento y el mantenimiento de la infraestructura económica, social y ecológica, supervisan los procesos de planificación, establecen las políticas y reglamentaciones ecológicas locales y contribuyen a la ejecución de las políticas medioambientales en los planos nacional y subnacional. En su carácter de autoridad más cercana al pueblo, desempeñan una función importantísima en la educación y movilización del público en pro del desarrollo sostenible.

Cada autoridad local debería iniciar un dialogo con sus ciudadanos organizaciones y empresas privadas y aprobar un "Programa 21 Local". Mediante la celebración de consultas y la promoción de un consenso, las autoridades locales recibirán aportes de la ciudadanía y las
organizaciones cívicas, empresariales e industriales y se obtendrían la información necesaria para formular las mejores estrategias. El proceso de consultas aumentaría la conciencia de los hogares respecto de las cuestiones relativas al desarrollo sostenible. Los programas, las políticas, la legislación y las reglamentaciones de las autoridades locales para lograr los objetivos del Programa 21 se evaluarían y modificarían sobre la base de los programas locales aprobados en el marco del Programa 21. También se podrían emplear estrategias para apoyar propuestas encaminadas a obtener financiación local, nacional, regional e internacional.

Fuente: Agenda 21 de Río



2.3. La experiencia después de Río y el 5. Programa: las Agendas de Desarrollo Local.


La Conferencia de Río y el 5. Programa Comunitario han impulsado el debate en la sociedad europea sobre la necesidad de establecer nuevas políticas generales y locales orientadas hacia la sostenibilidad. Y el hecho de que en la Unión Europea el 80% de su población ya viva en ciudades induce a que muchos de sus problemas tengan una fuerte relación con los de nuestras sociedades urbanas. El paro estructural, los procesos de exclusión social, y las dificultades de mantener las tradicionales políticas del estado del bienestar, coexisten con unos patrones de producción, distribución y consumo, heredados del tipo de industrialización desarrollado en los últimos cincuenta años, de alto impacto ambiental a nivel local y global, que convierten a Europa en uno de los espacios más saturados y con mayor responsabilidad en la reconversión de los modos de desarrollo vigentes.

En los últimos años, al calor de la acción combinada ciertos programas institucionales y de las ONG más activas en estos temas, diversas organizaciones, municipios y ciudades han desarrollado toda una serie de ricas experiencias tendentes a avanzar hacia la sostenibilidad local. La propia Unión Europea tras la publicación a principios de los noventa de los Libros Verdes sobre el Medioambiente Urbano y sobre el Transporte, y más recientemente sobre la Energía (1995), ha impulsado (DGXI) el "Grupo de ciudades europeas hacia la sostenibilidad" que alumbró en Mayo de 1994 la "Carta de Aalborg", la primera referencia europea sobre la aplicación local de los principios de sostenibilidad emanados de la Cumbre de Río.

Poco a poco, y con la colaboración de organizaciones tales como Metrópolis, la Federación Mundial de Ciudades Unidas (FMCU), la Unión Internacional de las Autoridades Locales (IULA), o el Consejo de las Autoridades Locales en Inglaterra (LGMB), están surgiendo por todo el continente europeo diferentes iniciativas desde los municipios que tratan de desarrollar sus Programas o Agendas Locales de Acción 21.

Objetivos establecidos por el Consejo del Condado de Bedfordshire
  • Reducir en un 20% el nivel de unidades familiares/población no situadas a distancia peatonal de los servicios locales.
  • Realizar el 50% de todos los viajes por motivos de trabajo dentro de áreas urbanas mediante transporte público, desplazamientos peatonales y en bicicleta.
  • Reducir la necesidad de viajar y las distancias globales recorridas por el transporte de viajeros.
  • Reducir las emisiones de CO2 de los edificios, la industria y el transporte a su nivel de 1991 para el año 2001, y otro 15 por ciento más adelante.
  • Incrementar en un 10% el nivel de energía procedente de fuentes no fósiles.
  • Duplicar la superficie forestal de especies nativas para el año 2015.
  • Habilitación y mantenimiento de plazas públicas y zonas verdes en un 25/35% de la superficie total de suelo dentro de las principales zonas urbanas.
  • Incrementar en un 25% la extensión de ríos y canales de primera clase.
  • Reducir en un 25% el nivel de la contaminación atmosférica, partículas y gases en suspensión en las zonas urbanas residenciales y de usos mixtos, y cumplir con todos los valores de referencia de la UE sobre calidad atmosférica local.
  • Situar todas las nuevas edificaciones en áreas y emplazamientos urbanos dentro de los pasillos de crecimiento definidos.
  • Reducir en un 50% las pérdidas de zonas verdes por urbanización, en comparación con el período 1986-1991.
  • Reducir en un 50% la cantidad de suelo abandonado y el patrimonio de edificaciones y viviendas vacías.
  • Reducir en un 25% el volumen de eliminación de desechos mediante vertidos controlados.
  • Aumentar en un 25 por ciento la extensión de suelo protegido, gestionada por el concejo del condado o mediante acuerdos de gestión.
  • Reducir en un 50% la contaminación acústica.
  • Reducir el nivel global de marginación de Bedfordshire así como la disparidad social entre las distintas zonas.
  • Reducir el desempleo de larga duración a un 50% del nivel de 1991.
  • Reducir a la mitad el porcentaje de personas sin hogar y familias necesitadas.
  • Reducir en un tercio los accidentes de tráfico en carretera para el año 2000.

Dentro de la lógica variación existente entre los distintos casos particulares, cabe sintetizar una serie de características que son comunes a los diversos Programas Locales de Acción 21:



2.4. Cinco referencias generales sobre sostenibilidad y desarrollo local.


La experiencia indica que trabajar en las ciudades con cierta coherencia en torno al concepto de sostenibilidad requiere reformular muchas de las rutinas vigentes en la acción institucional urbana. A título meramente indicativo, y sin ningún ánimo de exclusión, se plantean a continuación algunos de los temas que podrían contribuir a establecer nuevos ejes de reflexión en torno a las estrategias de nuestras ciudades:



A) Una nueva filosofía del desarrollo local.


Reconsiderar la filosofía del desarrollo local desde los nuevos valores de la sostenibilidad, recuperando la capacidad de interpretación y formulación de objetivos claros en relación al futuro de cada ciudad y territorio. Ello exige trabajar con criterios de prevención y de compatibilidad entre medioambiente, economía, y necesidades sociales, dotándose en cada caso de procesos de información y debate sobre perspectivas estratégicas locales integradas y a largo plazo que evalúen distintos escenarios, oportunidades, riesgos, y la viabilidad de las distintas opciones.



B) Tratar de recuperar la idea de ciudad y localidad como un proyecto común de los ciudadanos.


En esta línea de trabajo es importante fomentar la información y potenciar la participación de los ciudadanos en la definición del futuro de sus ciudades.. Ello exige primar la divulgación y la toma en consideración no solo de los aspectos más tradicionales de la acción institucional local (urbanísticos, servicios sociales..), sino también de los problemas más importantes de la localidad, sean estos de carácter ambiental, de cohesión social, o los derivados de la actividad económica. Se trataría al fin y al cabo de fortalecer la capacidad de interpretación y de responsabilidad local alrededor de sus problemas fundamentales, al margen de que su resolución requiera la lógica colaboración con otras entidades o instituciones de ámbito superior.

Principales contaminantes de aire, y sus efectos respiratorios
Contam inantes

Oxidos de azufre, partículas

Monóxido de carbono

Oxidos de nitrógeno (NOX)

Ozono (O3)

Hidrocarbonos aromáticos
policíclicos

Radón
Asbestos

Arsénico

Alergeno

Fuentes

Carbón y petroquímicas
Refinerías de petroleo
Fundiciones,
estufas de Keroseno
Emisiones de los motores de los vehículos, quemado de combustibles fósiles
Emisiones de automóviles
Plantas energéticas de combustibles fósiles, refinerías de petróleo
Emisiones de automóviles, generadores de ozono
Cabinas de aviones
Escapes de gasóleo
Humo de cigarrillos
Humo de estufas
Natural
Minas y Molinos de asbesto
Aislamiento
Materiales de construcción
Fundiciones de cobre
Humo de cigarrillos
Polen
Animales
Polvo hogar

Efectos en la salud

Bronco constricción
Bronquitis crónica
Enfermedad pulmonarobstructuv a
crónica
Asfixia que provoca daños al corazón y al sistema nervioso, muerte
Lesiones de las vías respiratorias
Edema pulmonar, deterioro de las defensas pulmonares
Los mismos que el óxido de Nitrogeno

Cáncer de pulmón

Cáncer de pulmón
Mesotelioma
Cáncer de Pulmón
Asbestosis
Cáncer de pulmón

Asma, rinitis


Fuente: Air Pollution, Textbook of Respiratory Medicine, edicion de J.F. Murray y J.A. Nadel (Saunders, 1988)



C) Ampliar e integrar los campos de análisis, favoreciendo la diversidad, la proximidad, y el respeto hacia las capacidades de carga del medio.


Es importante considerar no solo la problemática estricta "intramuros" de cada ciudad, sino también su incidencia en el hinterland espacial y funcional correspondiente, incluido el ámbito regional o su contribución a la solución de los retos medioambientales globales. En el plano local ello requiere conseguir una integración adecuada entre un desarrollo lo más diversificado, rico y complejo posible, y las condiciones del propio entorno local, aprovechando las potencialidades endógenas de forma compatible con la preservación de los ecosistemas y el conjunto de los requerimientos locales, sin amenazar las "capacidades de carga" correspondientes.



D) Incorporar el análisis del comportamiento de las ciudades como ecosistemas para minimizar sus principales desequilibrios ambientales.


Ello puede ofrecer una visión enormemente expresiva del balance ambiental de cada ciudad, lo que facilitaría la delimitación de los problemas, sectores y agentes clave para la formulación de nuevas políticas medioambientales a concertar en el plano local y regional. Así se podrían abordar con una visión de conjunto estrategias relativas a los principales campos de incidencia ambiental en la ciudad, como el de la energía, el agua, los transportes, o las emisiones y los residuos.



E) Superar la idea del crecimiento sin límites como paradigma del desarrollo urbano para plantear otra forma de usar la ciudad.


Se trata de optar por un escenario cualitativo que, sin obviar las necesidades sociales, centre sus prioridades en otra forma de gestionar y usar la ciudad, y en la calidad ambiental y de vida de los ciudadanos. En este sentido hay que inducir cambios favorables a la sostenibilidad a la hora de abordar decisiones estratégicas (tipología del asentamiento, estructura urbana, equilibrio, complejidad, actividades económicas, accesibilidad del espacio urbano...), y aplicar el principio de "reciclaje permanente de la ciudad" frente a la práctica de "usar, tirar y hacer de nuevo", todavía dominante en muchas de nuestras urbes.



3. Prácticas sostenibles en las ciudades y localidades españolas: casos, evaluación y conclusiones provisionales




3.1. Las singularidades del sistema de ciudades español: la debilidad de la percepción medioambiental


Las ciudades españolas comparten en la actualidad muchos de los problemas de sus homólogas europeas con las singularidades propias del país: la dura herencia recibida de un amplio período de fuerte crecimiento sin libertades políticas y la reciente instauración de un Estado democrático (1978) con fuerte carácter federal; el relativo retraso y desequilibrio con que se han producido los proceso de industrialización y terciarización del País y sus ciudades, coexistiendo con un desarrollo turístico muy potente en le litoral; y la condición de contar con una base territorial muy extensa, diversa, poco transformada, con densidades medias bajas en relación a la media europea (77 Hab/Ha frente a 150 Hab/Ha), y con amplias zonas rurales y forestales y un alto porcentaje de áreas desfavorecidas (38%) en términos geográficos y socioeconómicos[7].

Estas singularidades inciden a su vez en un perfil propio de la realidad territorial y urbana española: disponibilidad de una gran reserva territorial que incluye un porcentaje significativo de diversidad biológica y de los espacios protegidos europeos; un sistema de ciudades compactas y bastante jerarquizado alrededor de una serie de ejes territoriales discontinuos y de diecisiete áreas metropolitanas con mayor dinamismo de las ciudades medias; una población urbana (ciudades con más de 20.000 h) próxima al 70% del total, con una problemática social centrada hoy en la existencia de unos índices de desempleo (22%)[8] muy superiores a los de los países europeos, y en una cierta fragilidad de la vertebración social y de los sistemas de protección; y en un cierto retraso en la consideración de la problemática ambiental, local y global, erróneamente desplazada por la necesidad de afrontar tanto los graves problemas heredados de las grandes migraciones campo-ciudad de los años 60-70, como las consecuencias de las sucesivas crisis posteriores de 1975-84 y la más recientemente iniciada al principio de esta década.

A la vez, las ciudades españolas han vivido, hasta muy recientemente, de espaldas a reto territorial (y a la dinámica de los sistemas de ciudades). Esa visión introspectiva y autárquica, muy lejana de una autentica consideración de las claves del desarrollo local, ha favorecido que, en general, muchas localidades no hayan sentido siempre como propios los graves problemas ambientales del País[9] debilitando así la capacidad de la iniciativa para afrontar su solución.

La decisión de realizar por primera vez y con motivo de la celebración de Habitat II, una encuesta sobre las prácticas de sostenibilidad en las ciudades españolas ha posibilitado, con todas las limitaciones metológicas e informativas propias de una primera convocatoria, establecer una primera aproximación a esta temática en nuestro país.

Al margen del resto de las informaciones y propuestas generadas en cada una de las áreas temáticas seleccionadas, en relación al campo definido como "Desarrollo urbano integrado", se ha dispuesto de unas treinta propuestas, con niveles informativos muy diversos, procedentes de distintas regiones, y comprendiendo ámbitos espaciales muy distintos, desde pequeños sistemas rurales hasta alguna de las grandes metrópolis nacionales.

En todo caso, conviene reseñar que a las limitaciones informativas mencionadas, se ha sumado el deseo de primar aquellas actuaciones que cuentan con el aval de una práctica contrastable, lo que ha podido debilitar el análisis de ciertos proyectos territoriales y urbanos de reciente redacción, con interesantes planteamientos e innovaciones en este campo. Todo ello debe tenerse en cuenta para evaluar con cierta prudencia las propias conclusiones que pudieran extraerse de esta primera muestra.



3.2. El problema de definir los valores de referencia para evaluar el interés de las prácticas urbanas y locales en España


La primera de las dificultades a resolver, común al conjunto de la Comisión de Expertos, ha consistido en el establecimiento de criterios de evaluación, en relación al concepto de sostenibilidad en el medio urbano y local, a la hora de analizar y valorar las diversas propuestas enviadas por las distintas ciudades. La decisión final en relación al área de "Desarrollo urbano integrado" se ha basado en el interés por compatibilizar un nivel razonable de coherencia y a la vez de sentido práctico, a la hora de evaluar el alcance del concepto de sostenibilidad referido a las prácticas urbanas. Ello se ha traducido en obviar las interpretaciones más fuertes del término, centrando la valoración en la capacidad innovadora de dichas prácticas en relación la sostenibilidad local, y en su carácter globalizador, que desborda su consideración estrictamente ambiental. Tal planteamiento se ha concretado en la elaboración de unos "Criterios de referencia" con un nivel de exigencia nada desdeñable, que necesariamente evidencian las carencias de estas prácticas en nuestra realidad territorial y urbanística.



A) Los valores de carácter general.

Se han establecido cuatro referencias iniciales:

Intención política de avanzar hacia la sostenibilidad desde una visión integrada (escalas y temas) y a largo plazo (carácter preventivo) del desarrollo local. Ello comporta la introducción de cambios significativos en relación a las prioridades habituales, contemplando de forma interrelacionada y compatible los requerimientos medioambientales, sociales y económicos.

Existencia de instrumentos de intervención coherentes con la estrategia local de sostenibilidad (planes, programas...) de carácter general y temático.

Amplitud y carácter integrado de la gestión local con procesos de concertación público-privado y de participación social.

Consideración del esfuerzo institucional y local desarrollado a través de las iniciativas acometidas en dirección hacia la sostenibilidad local.



B) Los campos y valores temáticos

constituyen un nivel de consideración más concreto y de interés, siempre que ello no genere una percepción segmentada del caso analizado, incompatible con la visión integrada que requiere el carácter de la evaluación a realizar. Se trata de plantear una serie de valores de referencia concretos sobre la sostenibilidad de las políticas urbanas con el objetivo de que su explicitación facilite un contraste coherente en relación a las prácticas a analizar.

En su presentación, se ha utilizado un criterio de agrupación temática en cuatro campos desarrollados desde principios de compatibilidad: la calidad medioambiental, la estructura espacial, la cohesión y calidad de vida social, y la economía local.

  1. Calidad medioambiental

    1. Programas locales relacionados con los problemas ambientales globales.

          Se trata de considerar la posible participación de la localidad en programas encaminados a paliar los principales problemas ambientales globales, como el cambio climático y reducción de la capa de ozono, deforestación.......

    2. Preservación de la biodiversidad y de los ecosistemas locales, sin desbordar en ningún caso sus capacidades de carga.

          Se trata de evaluar la consideración de los impactos ambientales producidos por el desarrollo local y urbano sobre su entorno natural, así como las acciones encaminadas a conseguir una interrelación compatible con el mismo, que no desborde su capacidad de carga.

    3. Prevención y actuación contra los riesgos ambientales.

          Se trata de tomar en consideración la corresponsabilidad de cada localidad en relación a la generación y prevención sobre ciertos accidentes ambientales especialmente dañinos, como son los incendios forestales, la erosión del suelo......

    4. Minimización en el consumo de recursos y generación de residuos: calidad de los servicios ambientales y medidas en sectores clave.

          Se trata de evaluar la existencia de medidas encaminadas a reducir (por ahorro y eficiencia) el consumo de suelo valioso, agua, combustibles, y ciertos materiales especialmente significativos, así como la generación de emisiones no deseables sobre la atmósfera, el suelo, el agua, la generación de ruido, o las diversas clases de residuos producidos por el desarrollo urbano y local. Y en esa línea tienen mucha importancia dos aspectos concretos y a la vez relacionados: los criterios y calidad de la gestión de los servicios ambientales locales más importantes (agua, energía, transportes, residuos...) y las medidas orientadas hacia los sectores ambientalmente claves, como el del tráfico, la industria, la edificación.....

  2. Estructura espacial

    1. Adaptación de la estructura urbanística a las condiciones espaciales y ambientales locales.

          Se trata de evaluar las políticas urbanísticas en relación al sistema y modelo de asentamiento y su adecuación a las condiciones locales. En este sentido son reseñables las decisiones sobre la opción del sistema de ciudades, núcleos, y sus interrelaciones (opción monocelular o polinuclear....); el modelo de desarrollo espacial (ciudad compacta, difusa...); la escala del asentamiento en relación a su incidencia sobre su riqueza y diversidad, la vertebración social, la prevención de los fenómenos de congestión, o el estimulo de modos blandos en los desplazamiento urbanos; el carácter equilibrado e integrado de la propia estructura urbana; o las densidades e intensidades de los diversos usos y partes de la ciudad.

    2. Racionalidad en la resolución espacial de las necesidades sociales en relación al nuevo crecimiento y la rehabilitación del patrimonio edificado.

          Se trata de contrastar las políticas urbanísticas en relación a la forma de entender y priorizar, en cada caso, las opciones espaciales para resolver las necesidades sociales. Se trata de evaluar en función de las condiciones concretas de cada ciudad las opciones sobre el crecimiento y la rehabilitación, desde perspectiva integradas y más amplias que las estrictamente inmobiliarias, tomando también en consideración los aspectos ambientales, sociales, así como su incidencia sobre el conjunto del desarrollo local.

    3. Ordenación de los bienes y servicios urbanos y del propio espacio de la ciudad de forma que se favorezcan los desplazamientos peatonales y por transporte público.

          Se trata de evaluar los esfuerzos orientados a favorecer la accesibilidad y proximidad del sistema de bienes y servicios, tanto en su posición en la estructura urbana y su relación con las áreas residenciales, como en la disposición y calidad de los espacios y conexiones peatonales y por medios alternativos, y su articulación con el sistema de transporte público.

    4. Fomento de la riqueza, diversidad, y complejidad del tejido urbano.

          Se trata de considerar las acciones orientadas a evitar el monofuncionalismo espacial urbano, tan vulnerable frente a las fases de crisis y declive socioeconómico, y las actuaciones encaminadas a enriquecer e integrar un desarrollo local atractivo como lugar en el que vivir, interrelacionarse, trabajar, innovar, y ubicar actividades económicas.

    5. Adaptación del espacio urbano y de la edificación a los requerimientos ambientales y de calidad de vida en la ciudad.
      Se trata de evaluar la toma en consideración de los aspectos ambientales y de mejora de la calidad del entorno urbano a la hora de establecer los patrones del diseño y la normativa que va a determinar la morfología y la base material del espacio antropizado: la edificación, la red de espacios naturales urbanos, y la urbanización del espacio público.

  3. Cohesión y calidad de vida social

    1. Vertebración social y cobertura de las necesidades sociales básicas.

          Se trata de evaluar las acciones encaminadas a garantizar la integración social y la capacidad de accesos a los bienes que se consideran decisivos para el bienestar de todo ciudadano: aceptación y respeto por la diversidad cultural, cauces de participación, alojamiento, educación, salud, trabajo...

    2. Calidad de vida y disponibilidad de un entorno sociocultural rico, diverso y complejo.

          Se trata de considerar el conjunto de acciones que tienden a la mejora del entorno vital, ambiental, y sociocultural de los ciudadanos ofreciendo un marco rico en oportunidades relacionadas con el desarrollo personal, familiar, y comunitario.

    3. Acceso a información, formación, y participación en la política local y global,

          Se trata de recoger aquellos aspectos que configuran una sociedad democrática, participativa, descentralizada, con niveles adecuados de autoorganización, presencia de medios de formación y opinión.....

  4. Economía local

    1. Escala, equilibrio, viabilidad, estabilidad, y nivel razonable de interrelación con el desarrollo local.

          Se trata de considerar la adecuación de los equilibrios básicos e interrelación entre la actividad económica y la sociedad local a nivel de actividad, empleo, estabilidad, sinergias.....

    2. Iniciativas de minimización de impactos ambientales en los sectores-instalaciones de la economía local

          Se trata de tomar en consideración las prácticas más tradicionales de minimización de los impactos inducidos por las actividades económicas: corrección o minoración de impactos, renovación tecnológico- ambiental de los procesos productivos....

    3. Fomento de la economía ecológica en relación a la adecuación ambiental de su ciclo completo, y a su positiva inserción en el entorno local.

          Se trata de considerar el fomento de actividades cuyo factor de sostenibilidad pueda cumplir un doble aspecto: su adecuación ambiental global en base a sus procesos de producción, distribución, consumo, y reutilización de sus residuos, así como su compatibilidad en relación a los equilibrios ambientales y socioculturales locales.

    4. La sostenibilidad de las haciendas públicas.

          Se trata de evaluar la orientación de las políticas, viabilidad y equilibrios básicos de las haciendas públicas en relación a las prioridades locales evaluadas desde la referencia de la sostenibilidad local.


Prácticas urbanas y sostenibilidad en España. Campos y valores temáticos de valoración
  1. Calidad medioambiental
    1. Programas locales relacionados con los problemas ambientales globales.
    2. Preservación de la biodiversidad y de los ecosistemas locales, sin desbordar sus capacidades de carga.
    3. Prevención y actuación contra los riesgos ambientales
    4. Minimización en el consumo de recursos y generación de residuos: calidad de los servicios ambientales y medidas en sectores clave.

  2. Estructura espacial
    1. Adaptación de la estructura urbanística a las condiciones espaciales y ambientales locales.
    2. Racionalidad en la resolución espacial de las necesidades sociales en relación al nuevo crecimiento y la rehabilitación del patrimonio edificado.
    3. Ordenación de los bienes y servicios urbanos y del propio espacio de la ciudad de forma que se favorezcan los desplazamientos peatonales y por transporte público.
    4. Fomento de la riqueza, diversidad, y complejidad del tejido urbano.
    5. Adaptación del espacio urbano y de la edificación a los requerimientos ambientales y de calidad de vida en la ciudad.

  3. Cohesión social y calidad de vida
    1. Vertebración social y cobertura de las necesidades sociales básicas.
    2. Calidad de vida y disponibilidad de un entorno sociocultural rico, diverso y complejo.
    3. Acceso a información, formación y participación en la política local y global.

  4. Economía local
    1. Escala, equilibrio, viabilidad, estabilidad, y nivel razonable de interrelación con el desarrollo local.
    2. Iniciativas de minimización de impactos ambientales en los sectores-instalaciones de la economía local
    3. Fomento de la economía ecológica en relación a la adecuación ambiental de su ciclo completo, y a su propia inserción en el entorno local.
    4. La sostenibilidad de las haciendas públicas.



3.3. Conclusiones provisionales sobre las prácticas urbanas en las ciudades españolas


Al margen de la información individualizada sobre las prácticas más significativas de las distintas ciudades que, de forma resumida y en formato Hábitat, se adjunta en otra parte de este Informe, parece interesante tratar de apuntar algunos de los rasgos generales que refleja el análisis realizado.



A. Todavía no existe una conciencia arraigada sobre el problema de la sostenibilidad urbana.



En general y salvo casos aislados, la información disponible evidencia que en nuestro país todavía no existe una conciencia, institucional o social, arraigada sobre la problemática ambiental y la sostenibilidad general de los modelos urbanos y territoriales vigentes.

Este hecho encuentra su explicación en las propias características del proceso espacial del país, centrado durante los últimos 15 años en solventar la dura herencia del pasado no democrático, y poco consciente de un desafío medioambiental que, de forma un tanto equivocada, se vive como un problema lejano, ajeno a la condiciones de vida de los ciudadanos, y que, en todo caso y hasta fechas muy recientes, se ha venido considerando como una responsabilidad de otros. Todo ello ha propiciado el que los criterios que han orientado la actuación local en estos años hayan estado condicionados por objetivos remediales, y prácticas segmentadas y cortoplacistas en el interior de las ciudades.



B. Debilidad de la visión territorial y sobre los entornos rurales y naturales de las ciudades.


Hasta fechas muy recientes (ver apartado 3.3.E) la política espacial ha sido municipal, autárquica, y urbana, considerando las correspondientes áreas rurales bajo el concepto genérico de "suelo no urbanizable". Así se ha podido llegar a olvidar que la prosperidad y la calidad urbana requieren un entorno natural rico, que este puede constituir un recurso estratégico de primera importancia hacia el futuro, o incluso, la gravedad de la situación del propio medio natural.



C. La supeditación acrítica hacia el crecimiento sin límites como "el" factor de desarrollo


Entre las posibles razones que pueden estar dificultando la adopción de políticas más equilibradas en las ciudades, pueden constatarse, entre otras, las siguientes. De una parte, la pervivencia de las inercias y rutinas de un pasado no tan lejano, en el que los problemas más acuciantes provenían de la necesidad de encauzar razonablemente el caótico crecimiento urbano provocado por las grandes migraciones campo-ciudad de los años 60-70. Y de otra parte, una cierta supeditación acrítica hacia una concepción del desarrollo cifrado en términos de puro crecimiento ilimitado, en muchos casos al margen de las propias necesidades locales, y casi siempre sin que medie una evaluación sobre los impactos de todo tipo producido sobre unos sistemas espaciales -ciudades y entornos naturales- que en muchas ocasiones ya suelen estar muy saturados y sobre los que los nuevos crecimientos tienden a producir impactos negativos en proporción exponencial.



D. Unas prácticas orientadas a mejorar la habitabilidad y calidad de vida


También es necesario constatar el hecho de que en el último quinquenio empiezan a formularse estrategias urbanas integradas, centradas en mejorar la habitabilidad y la calidad de vida, en las que se evidencia una sensibilidad generalizada en los poderes locales hacia la problemática urbanística y sociocultural de las ciudades. Sin embargo, la percepción medioambiental todavía no parece superar, en muchos casos, los aspectos físicos y paisajísticos más superficiales, quedando relegados los aspectos más sustantivos relacionados con la sostenibilidad local.



E. La necesidad de innovar los modelos urbanos y la gestión de las haciendas públicas


Todo ello incide en la insuficiente innovación cultural e instrumental de los patrones de intervención en las ciudades. Sigue vigente la fuerza conceptual y operativa del Plan General Municipal, básicamente anclado en la disciplina urbanística tradicional, cuya generalización, por cierto, ha supuesto una de los retos institucionales más importantes por ordenar el crecimiento urbano de los últimos decenios.

Complementariamente a esta línea "profunda", a finales de los ochenta las ciudades más dinámicas o con mayores problemas (Madrid Barcelona, Bilbao....) impulsaron la realización de Planes Estratégicos con una vocación globalizadora y, en muchos casos, muy sesgada hacia la competitividad y mejor inserción de las ciudades en el nuevo sistema económico mundial emergente.

Sin embargo, parece que trabajar en el marco de la sostenibilidad local, requiere renovar a fondo el marco conceptual y operativo vigente, en línea con las orientaciones contenidas en la Agenda 21 de Río y en la propia experiencia del "Grupo de ciudades europeas hacia la sostenibilidad" (Carta de Aalborg).

Además, la renovación mencionada también alcanza en nuestro país el ámbito de las haciendas públicas locales. Parece evidente que trabajar con referentes de sostenibilidad, obliga no solo a establecer una nueva compatibilidad y prioridades entre lo medioambiental, lo social, y lo económico, sino a articular, también, un nuevo equilibrio de viabilidad y concertación entre las haciendas locales y la economía privada. Los recursos públicos son y serán escasos, y claramente insuficientes para afrontar por si solos los desafíos urbanos de las próximas décadas, y así lo avala la reciente experiencia de Aserlocal (Banco de Crédito Local) en Canarias.



F. Breve síntesis de las prácticas hacia la sostenibilidad en las ciudades españolas


También puede afirmarse que poco a poco se van abriendo camino una serie de experiencias y prácticas en ciudades y regiones españolas que abren camino hacia valores relacionados con la sostenibilidad local[10].

El caso de los núcleos rurales.

En primer lugar hay que referirse a aquellas experiencias que desde el mundo rural contribuyen a la tarea, imprescindible para la sostenibilidad del conjunto del territorio nacional, de preservar los asentamientos humanos en este medio, evitando su desertización y el deterioro de los amplios espacios rurales y naturales del país. Es el caso, entre otros, de iniciativas como las del Concello de Allariz en Galicia, Oscos-Eos en Asturias, o la Reserva de la Biosfera de las Alpujarras en Andalucía, que vienen afrontando con éxito y base participativa, diversos procesos de supervivencia y revitalización local en base a diversificar su base económica, preservar su entorno natural, y mejorar las condiciones de vida de sus ciudadanos.

Las ciudades medias.

En segundo lugar conviene destacar la trayectoria de algunas ciudades medias que, como Girona en Catalunya, Vitoria en el País Vasco, y más recientemente Alcobendas en Madrid, han venido trabajando con criterios relacionados con la calidad de vida y ambiental sobre un conjunto de políticas locales razonablemente hilvanadas en planes integrados locales, que denotan una visión comprensiva del conjunto de la ciudad, y que pueden suponer pasos de interés en la formulación de nuevas políticas de sostenibilidad urbana. Resulta interesante destacar el hecho de que, con las correspondientes especificidades propias de cada caso, se trata de una serie de ciudades compactas, de tamaño medio; relación viva con su entorno natural; nivel de vida relativamente alto; y un considerable nivel de cohesión social y, o, fuerte liderazgo institucional.

La ciudad de Girona cuenta con un Plan estratégico municipal desde 1994 que da continuidad a los trabajos de rehabilitación y revitalización del centro histórico; incorpora con visión amplia la interrelación de la ciudad y su entorno natural mediante la recuperación de la rivera de los Ríos Ter y Onyar, y el uso sostenible de los Bosques de Palau con los que conforma un nuevo anillo verde; amplía los programas de acción integral contra la exclusión social, e impulsa en distinto grado la minimización de impactos ambientales en diversos frentes: transporte, energía, residuos.

Tal vez sus principales limitaciones se deriven de la falta de estrategias de recualificación en la ciudad moderna, y en la vulnerabilidad que supone la inexistencia de políticas territoriales concertadas con los municipios vecinos, lo que podría inducir nuevos desequilibrios en el conjunto de la zona.

Vitoria-Gasteiz, es una de las ciudades más equilibradas y con más tradición en la planificación y gestión urbana basadas en la visión integrada de su realidad y de las políticas a instrumentar. La ciudad, con una base social bien vertebrada, que favorece una acción consensuada desde hace años, guía su acción en base a un Plan General Urbanístico permanentemente renovado desde hace treinta años, con un planteamiento de preservación de su entorno rural y utilización razonable de los recursos naturales; un crecimiento urbano muy controlado y cifrado en base a las necesidades locales; programas de rehabilitación del centro histórico; acciones de integración y consecución de una gran calidad del medio urbano del resto de la ciudad, con especial atención a la creación de una red de espacios abiertos muy extendida; y unas políticas de movilidad-accesibilidad, basadas en favorecer la peatonalización y la eficiencia del transporte público.

Complementariamente al plan urbanístico, se conjugan toda una serie de programas de diverso tipo: políticas sociales, educativas y de formación, salud, cultura, control de calidad de sus productos, e incluso, sobre las actividades económicas en el ámbito municipal, que permiten hablar de una vida urbana de calidad y razonablemente equilibrada.

Alcobendas, en el Norte de Madrid, culmina una etapa de crecimiento y mejora de la calidad urbanística de la ciudad con la reciente elaboración del "Plan Ciudad" como orientación estratégica de su desarrollo urbano. El Plan, elaborado con una amplia participación social, sigue apostando por un fuerte crecimiento urbano que trata de compatibilizar con cinco estrategias clave: bienestar y calidad de vida; desarrollo sostenible; articulación regional; dinamismo económico y empleo; educación y formación; y modernización y gestión participada.

Las sombras más significativas del Plan pueden plantearse en torno a la apuesta por un fuerte crecimiento urbano, que la autoridad local considera como una excelente oportunidad para resolver los problemas de la ciudad, minimizando, tal vez, los efectos negativos y el incremento de la congestión y otros impactos ambientales sobre la ciudad.
Carta verde Málaga

Sobre los deberes y derechos de los ciudadanos

PRINCIPIO DE SOLIDARIDAD
El medioambiente se reconoce como un bien conjunto de todos los ciudadanos y en consecuencia el interés colectivo prevalece sobre el individual.

PRINCIPIO DE INFORMACIÓN
Todos los ciudadanos tienen el deber y el derecho a informar y a disponer de la información en materia ambiental.

PRINCIPIO DE VECINDAD
Todos los ciudadanos forman parte de un mismo sistema ambiental urbano y por tanto deben participar y contribuir en la resolución de los problemas que surjan en el mismo.

PRINCIPIO DE IGUALDAD
Todos los ciudadanos tienen derecho a disfrutar de un ambiente digno y el deber de conservarlo siempre en igualdad de condiciones.

PRINCIPIO DE RESPONSABILIDADES COMPARTIDAS
Todos los ciudadanos y poderes públicos tienen el deber y el derecho de asumir el papel de actores en los problemas ambientales, así como el de proteger y mejorar el entorno para las generaciones presentes y futuras.

PRINCIPIO DE CONJUNCIÓN DE ASPECTOS COLECTIVOS E INDIVIDUALES
Los problemas ambientales urbanos, aún teniendo un origen puntual, afectan al conjunto de bienes de la ciudadanía, siendo necesario conjugar los aspectos individuales y colectivo.


Por último es reseñable, por su vocación de manifiesto sostenible, la "Carta Verde" elaborada recientemente en Málaga, que contempla aspectos urbanísticos, de movilidad, del entorno natural, del agua, de los residuos, la contaminación, la energía, y la educación y participación ciudadana, y cuya gestión se ha encomendado a la Oficina del Plan Estratégico de la Ciudad.
Madrid 21. El desarrollo sostenible en la Comunidad de Madrid

Indice
  1. Madrid 21. ¿Por qué una nueva política medioambiental?
  2. Elementos de la nueva política ambiental: sectores, temas, instrumentos
  3. Los sectores
    1. Industria
    2. Energía
    3. Transporte
    4. Agricultura
    5. Turismo
  4. Los temas clave
    1. Cambio Climático
    2. Acidificación y calidad del aire
    3. Protección de la naturaleza y biodiversidad
    4. Gestión del agua
    5. Planificación territorial. Las grandes opciones territoriales de futuro: el equilibrio entre crecimiento y medioambiente, competitividad y solidaridad.
    6. Otras acciones en Medio Urbano
    7. Gestión de residuos
  5. Nuevos instrumentos para la política ambiental
    1. Los instrumentos económicos
    2. Desarrollo de la base tecnológica
    3. Información y educación ambiental
    4. Planificación sectorial y espacial
    5. Instrumentos financieros
  6. ¿Como empezar?

Las grandes metrópolis

En tercer lugar hay que referirse a la compleja realidad de las grandes metrópolis del país en base a una doble consideración: la práctica inexistencia de políticas integrales formuladas con cierta coherencia desde los valores de la sostenibilidad urbana, y la existencia, a la vez, de actuaciones de interés, desde dicha perspectiva, en relación a zonas más reducidas de la ciudad, o relacionadas con diversos campos temáticos.

El primer aspecto, la pobreza de las estrategias integrales sobre la sostenibilidad urbana, parece reflejar la dificultad de abarcar y transformar unas realidades urbanas y sociales de tanta escala, complejidad, y desvertebración, y tan asentadas, a la vez, en formas de producción, distribución y consumo no sostenibles. Y mientras se echa en falta una reflexión rigurosa sobre dichos temas, Madrid sigue sobreviviéndose a sí mismo, sin que parezca capaz, a pesar de su reciente Plan General de urbanismo, de cuajar un proyecto colectivo de futuro en el que articular sus capacidades vitales hoy dispersas y sin objetivos claros; Barcelona apuesta con éxito, con su segundo Plan Estratégico, por una inserción competitiva, con calidad y perfil propio, en la región europeo-mediterránea, a la vez que estimula el desarrollo de ciertas experiencias relacionadas con la sostenibilidad (bicicletas, energía...); y el Gran Bilbao pugna, a través de sus múltiples programas y planes, por encontrar una vía de salida a su profunda crisis industrial .

En relación al segundo aspecto, las actuaciones parciales o temáticas, puede decirse que existen experiencias diversas en contenido e interés, en las que, en todo caso y en general, han pesado más los objetivos sociales y urbanísticos que los estrictos de sostenibilidad medioambiental. Entre ellas, cabe señalar los casos de Ciutat Vella en Barcelona, la Remodelación de Palomeras en Madrid, o alguna de las actuaciones de revitalización alrededor de la Ría de Bilbao.

La actuación de Ciutat Vella, una operación innovadora de rehabilitación integral en una de las zonas más contradictorias y problemáticas de Barcelona, consigue articular su rehabilitación espacial con aspectos innovadores en la redefinición de la trama urbana y la accesibilidad-movilidad local, la revitalización económica y sociocultural, y la preservación de las poblaciones locales o la diversidad y riqueza del tejido local.

La remodelación de Palomeras en Vallecas, basada en amplios procesos de participación social, ha sido capaz de articular el realojamiento de unas diez mil familias chabolistas, con el reequipamiento, diversificación poblacional, y la rehabilitación espacial del conjunto de uno de los distritos más problemáticos de Madrid.

Alrededor de la Ría de Bilbao, una de los zonas más castigadas por la crisis de los viejos modelos de industrialización, junto a grandes operaciones emblemáticas más tradicionales de carácter inmobiliario o infraestructural, también se están desarrollando otras, como por ejemplo el Programa Urban de Barakaldo, que se formulan sobre la base de considerar la recualificación ambiental-espacial como condición previa e imprescindible para la revitalización local.

La escala regional.

En cuarto lugar y aunque se trate de formulaciones más recientes que no cuentan aún con un amplio desarrollo práctico, parece oportuno dejar constancia del avance conceptual, incluida la referencia implícita o explícita a los problemas generales de sostenibilidad y medioambiente, que se empieza a reflejar en los nuevos trabajos relacionados con las nuevas Estrategias Territoriales y Ambientales Regionales.

Parece que el afrontar con una visión más actual e integrada estas escalas espaciales, está permitiendo analizar más ampliamente los impactos medioambientales del modelo de desarrollo vigente, favoreciendo, una reflexión novedosa y la aparición de propuestas estratégicas mucho más ricas y coherentes que en el pasado. Esta dinámica de reflexión ambiental y territorial desde la escala regional, ha permitido no solo la creación de las correspondientes Consejerías y Agencias territoriales y medioambientales regionales, sino también desarrollar objetivos de cierto alcance. Así, por ejemplo, entre otros aspectos cabe mencionar que en los últimos quince años se ha multiplicado por 13 la superficie de espacios naturales protegidos en el país que, con cerca de tres millones de hectáreas, representan hoy más del 40% del total europeo[11].

Análisis Turismo y Entorno Ambiental
Ciclo Turism o Problemas ambientales Incidencia en el
Medio Ambiente

Ciclo
Transp orte

Ocupación de suelo valioso por infraestructuras
Consumo de
recursos
renovables escasos
Impacto de las infraestructuras sobre la naturaleza
Consumo de combustibles de transporte
Consumo de recursos
no renovables escasos
Consumo de materiales y recursos financieros en infraestructuras
Emisiones producidas por movilidad
(CO2, SO2...)
Emisiones con efectos en
problemas globales claves

Ciclo
Estanc ia

Ocupación de suelo valioso por urbanizaciones turísticas
Consumo de recursos
renovables y culturales escasos
y valiosos
Presión sobre el patrimonio natural y cultural
Mutaciones en medio físico y paisaje
(crisis ecosistemas, desertificación, incendios)
Impacto en el medio hídrico
Impactos en el medio antropizado
Consumo de combustible por movilidad local Consumo de recursos
no renovables y
financieros escasos
Consumo de materiales y recursos financieros por infraestructuras y equipamientos turísticos
Emisiones contaminantes al aire

Emisiones
contaminantes

Emisiones contaminantes al agua
Emisiones contaminantes al ruido
Emisiones de residuos
Riesgos por crisis del modelo
Síntesis de la problemática ambiental

Así en un ascenso de la preocupación por los valores medioambientales, con mayor o menor alcance y coherencia en su tratamiento, se están redactando estrategias territoriales y o medioambientales en la mayoría de las Regiones españolas entre las que cabe mencionar las del País Vasco y Catalunya; las de Madrid, donde además del documento territorial, se ha redactado un "Programa Madrid 21" con análisis y propuestas para el desarrollo sostenible de la Región; las de Andalucía o Canarias, con las medidas más importantes en relación a la delimitación de espacios naturales protegidos; o a las de las Islas Baleares, con un documento inicial que se referencia a sí mismo en base a la sostenibilidad.

Los problemas del litoral español y el cambio del modelo turístico

Por último, conviene referirse a una de las singularidades propias de España, que además tiene una enorme transcendencia ambiental: la llegada cada año de un contingente de turistas que, desde hace tiempo, supera en número a la propia población del País -más de cuarenta y tres millones de turistas en 1994-, y que en su mayor parte (82%) se concentra en le litoral español, y más específicamente (63%) en su vertiente mediterránea [12].

Aparte de las oportunidades económicas que el sector turístico -el más importante del mundo en la actualidad- ha ofrecido y ofrece a nuestra economía, también es indudable que su intensidad y los patrones con que se ha implantado en nuestras costas, le hacen el principal responsable de la extraordinaria degradación del litoral español.

Por ello tiene especial importancia ambiental en España las estrategias de desarrollo del sector y de los destinos turísticos en general y, muy especialmente por su incidencia, de las localidades turísticas del litoral. Y en este sentido, cuatro son las consideraciones de interés a hacer sobre este importante tema: el reconocimiento oficial y social del riesgo de declive en muchos destinos con alto grado de saturación y deterioro de su medioambiente; el rápido cambio de valores en el consumidor medio europeo hacia la exigencia de calidad ambiental en un sentido muy amplio; la incorporación del componente ambiental como aspecto clave de las estrategias comerciales de los grandes touroperadores internacionales; y la detección del cambio de políticas y patrones en ciertos destinos turísticos de carácter emblemático, que también giran en sus referentes hacia nuevos criterios de sostenibilidad.

Ello ha llevado a la puesta en marcha de programas institucionales específicos de la Secretaría General de Turismo,-Planes de excelencia turística, Programa turismo y medioambiente... -orientados a la rehabilitación integrada y concertada de destinos concretos o a la realización de trabajos de investigación-divulgación sobre la necesidad de transformar el modelo vigente de desarrollo turístico.

En cuanto a iniciativas específicas, es especialmente significativa la experiencia de la Isla de Lanzarote en Canarias, sobre el Atlántico, en donde ya en 1991 se aprobó con gran respaldo social un Plan Insular Territorial cuyo eje central se basó en la salvaguardia de la Capacidad de Carga del ecosistema insular, de gran belleza y fragilidad, y en la consiguiente desclasificación las dos terceras partes -unas ciento cincuenta mil plazas turísticas- de las expectativas del crecimiento turístico-inmobiliario comprometido. Actualmente Lanzarote, designada Reserva de la Biosfera en 1994, desarrolla un nuevo "Plan Lanzarote en la Biosfera" con la sostenibilidad como eje central del mismo.

Asimismo son representativos de esta revisión del modelo los casos, en el Mediterráneo, de Calviá, Alcudia, y Menorca, en las Islas Baleares, destinos turísticos de características diversas pero con sus propias iniciativas para consolidar nuevos escenarios locales en clave de sostenibilidad. Resulta muy significativa la decisión de contener los nuevos crecimientos y la voladura de instalaciones hoteleras especialmente impactantes en Calviá, que además plantea reorientar su desarrollo local con criterios de sostenibilidad a través de la nueva estrategia elaborada en su Agenda Local 21.
Ilustración: Las cuatro fases del proceso de elaboración de la Agenda Local 21 para Calvià.

Por último también hay que tomar como referencia el caso de la Reserva de la Biosfera de Urdaibai, en la Costa Cantábrica del País Vasco, que con veintidós mil hectáreas y doce municipios reúne una de las mayores diversidades ecológicas de dicha nacionalidad, recibiendo cerca de quinientos mil turistas cada año. Urdaibai, con su Plan Director de Uso y Gestión de 1993, cuenta con un modelo de planificación consensuado, integrado, y a largo plazo coherente con los objetivos de sostenibilidad requeridos en la zona.

Fecha de referencia: 30-06-1997


1: Estimación realizada en los documentos preparatorios de "Habitat II".
2: Estimación aproximada obtenida de diferentes documentos de N.U. sobre población y demografía.
3: S. Postell. Vpta. del Worldwatch I. Temas de nuestra época. El País Mayo 1991.
4: S. Postell. Vpta. del Worldwatch I. Temas de nuestra época. El País Mayo 1991.
5: N. Lenssen y D. Malín Roodman. Como mejorar la construcción de edificios. W.I. 1995.
6: D. Dockery. Escuela Salud Pública Harvard. El País, Marzo 1995
7: Datos extraídos del Plan Director de Infraestructuras de 1994
8: Declaraciones del Ministro Solbes. Enero 1996.
9: Información tomada del Plan Director de Infraestructuras de 1994 y de la Estrategia Nacional de Medioambiente de 1994 con comentario propio sobre el litoral.
10: La síntesis informativa y valorativa se realiza en base al material y contactos facilitados por las propias ciudades y entes locales.
11: Informe de la Secretaría General del M.A.P.A.S. actualizada (1993)
12: Informe 1994 de AECIT

Documentos > La Construcción de la Ciudad Sostenible > http://habitat.aq.upm.es/cs/p3/a011.html
 
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