| Documentos > Foros > Documentación oficial del Comité Habitat España > http://habitat.aq.upm.es/ch/g014.html |
I. La noción de exclusión social, como fenómeno de carácter
estructural, aparece por primera vez en un texto comunitario en la
Resolución del Consejo de Ministros de Asuntos Sociales de 29 de
septiembre de 1989.
El concepto de exclusión social es un concepto dinámico que permite
designar a la vez los procesos y las situaciones de ellos
derivados. Más ampliamente que la noción de pobreza, (que con
frecuencia se entiende sólo como bajos ingresos), el concepto de
exclusión social incide en el carácter multidimensional de los
factores por los que personas y grupos, o incluso territorios, se
ven excluidos de la participación en los intercambios, prácticas y
derechos sociales que constituyen la integración social.
Es decir, la exclusión social no sólo se refiere a la insuficiencia
de recursos financieros, sino también a la falta de participación
en el mercado del empleo y a la incapacidad de acceder a otros
bienes básicos como la vivienda, la educación, la salud y el acceso
a los servicios.
Estas carencias tienden a acumularse, tanto a nivel personal como
en los territorios, encadenándose en procesos interdependientes de
modo que resulta insuficiente pretender luchar contra la exclusión
social limitándose a una sola de sus dimensiones y dejando de lado,
por ejemplo, el papel primordial de la vivienda o de la salud en
todo proceso de integración.
La noción de exclusión social abarca fenómenos que han ido
aumentando y haciéndose más visibles durante los últimos quince
años. La reaparición de las personas sin hogar, particularmente en
las grandes ciudades, las situaciones de crisis urbana, las
tensiones interétnicas, el crecimiento del desempleo de larga
duración, etc., son las formas de exclusión social que con más
frecuencia han llamado la atención de los medios de comunicación y
de la opinión pública.
La propia naturaleza de la exclusión, y en particular su carácter
estructural, implica que se promuevan políticas multidimensionales
de desarrollo y de integración, por lo que se hace necesario que
todos los sectores implicados se responsabilicen de las acciones de
prevención y de lucha contra los diferentes factores que
constituyen el fenómeno de la exclusión.
Así pues, conviene fomentar políticas globales que puedan aplicarse
a todos los niveles de intervención, identificando los elementos
esenciales para la determinación de planteamientos coherentes y
sistemáticos.
Una de las causas particularmente sensibles en la génesis y
mantenimiento de las situaciones de exclusión social, es la
estructura y la disponibilidad de viviendas. Sin embargo, el
conocimiento de la situación no siempre permite la posibilidad de
encontrar una solución sencilla o pronta para resolverla.
El derecho a una vivienda digna se recoge en los textos
constitucionales de los Estados modernos como uno de los derechos
fundamentales de todas las personas. Dar respuesta a este mandato
constitucional exige la adopción por parte del Estado de cuantas
medidas sean precisas para satisfacer las necesidades del
alojamiento y promover las condiciones idóneas de una vivienda
digna y adecuada (Articulo 47 de la Constitución Española). Estas
actuaciones suponen, desde luego, un grado de intervención mayor o
menor según sean las condiciones políticas económicas y sociales
imperantes.
Aunque la aspiración de los poderes públicos implicados en el tema
de la vivienda es que todas las personas puedan disponer de una
vivienda de calidad, adaptada a las necesidades del ocupante tanto
en dimensión como en coste, sigue existiendo una parte importante
de la población excluida de la participación en la riqueza y en el
bienestar y que, por lo tanto, también carece de vivienda digna.
Esta población sufre desarraigo espacial y las consecuencias del
transeuntismo o de la agrupación en barrios míseros y en
infravivienda.
Además, en estos grupos de población, se constata la existencia de
índices más altos de patologías típicamente urbanas y
desequilibrios psicológicos. Chabolistas, Transeúntes, Inmigrantes
y nuevos pobres con incapacidad para financiar su vivienda son
algunos de los colectivos con necesidades en esta área que exigen
soluciones específicas para cada uno de ellos.
El proceso de urbanización da lugar a la existencia de sectores
"satisfechos" junto a otras capas que sufren los efectos negativos
de un desarrollo económico no integrador.
Se produce con ello el fenómeno de dualización y consecuentemente
de exclusión social. Los poderes públicos deben impulsar y
desarrollar actuaciones que prevengan y corrijan estas situaciones
de exclusión, fomentando la integración y acercamiento entre los
distintos grupos y territorios.
Las actuaciones tendentes a conseguir la cohesión social deben ser
planificadas, realizadas y mejoradas de manera que produzcan un
desarrollo sostenible para garantizar el crecimiento económico, las
oportunidades de empleo y el progreso social, con mantenimiento del
equilibrio ambiental. Esto se hace especialmente significativo en
los asentamientos urbanos, a fin de que se realicen atendiendo
todas las dimensiones de la persona y su entorno.
El desarrollo sostenible a nivel de territorio requiere un análisis
del contexto, de la zona objeto de intervención y de las causas que
originan los desequilibrios sociales y un diseño de actuaciones que
contemplen una estrategia conjunta de los aspectos sociales y
económicos.
Esta estrategia conjunta debe partir de la necesidad de una
intervención integral en la que es fundamental considerar el
territorio como unidad operativa básica unido al concepto de
hábitat, introduciendo con ello el acercamiento entre lo social, lo
económico, lo urbanístico y el medio ambiente.
La necesidad de contemplar la intervención integral en los diversos
ámbitos sectoriales (salud, empleo, vivienda, servicios sociales,
infraestructuras, medio ambiente, etc.) implica la
corresponsabilidad de todas las instituciones públicas y privadas
del territorio. Para ello es fundamental una coordinación
interinstitucional que aglutine en torno a una estrategia común a
Administraciones, Empresas, Sindicatos, ONGs y cualquier órgano de
representación ciudadana, así como la de los propios afectados.
Esta coordinación responde a la necesidad de provocar el interés de
instituciones públicas y privadas para actuar coordinada y
participativamente y adecuar y flexibilizar sus respectivos ámbitos
de intervención.
La política de concertación es fundamental en cualquier iniciativa
que pretenda la cohesión social y en especial la mejora del hábitat
por la incidencia que la actuación de los distintos sectores tiene
en el mismo y en su población.
Hay que mencionar, así mismo, la política de la U.E. que considera
la cohesión social y la mejora del hábitat como dos de sus
objetivos prioritarios. Los Fondos Estructurales y sus Iniciativas
Comunitarias contribuyen a fomentar el desarrollo y el ajuste
estructural de las distintas regiones de sus Estados miembros,
planteándose una mayor incidencia en los barrios desfavorecidos de
las ciudades y en los núcleos rurales que sufren las consecuencias
de los cambios estructurales.
Para reflexionar sobre estos temas y para profundizar en la
estrecha relación existente entre las situaciones de exclusión
social y la falta de una vivienda digna, analizar la situación
actual en la que se encuentran los grupos más desfavorecidos y
estudiar las posibilidades reales de acceso de estos colectivos a
una vivienda; la Dirección General de Acción Social, Menor y
Familia organizó unas Jornadas Técnicas sobre "Vivienda y Hábitat:
Condicionantes de la Exclusión Social". Las conclusiones más
reseñables de dichas Jornadas fueron:
La vivienda y la ciudad son factores de integración y exclusión
social, destacándose que la causa esencial de la imposibilidad de
acceder a una vivienda digna es, casi siempre, económica (falta de
recursos y/o dificultades en acceder a los préstamos hipotecarios).
La labor de la Administración General es colaborar en la promoción
de viviendas y suelo, en especial para viviendas para grupos
sociales sin capacidad de ahorro y para excluidos, siendo
imprescindible la coordinación entre los diferentes órganos
promotores y gestores de vivienda pública en alquiler y otros tipos
de vivienda para la integración social de los excluidos,
considerándose necesario la figura del promotor público de
vivienda.
Es necesario igualmente potenciar la llamada "vivienda de
integración social" para los colectivos necesitados de especial
protección social. En este sentido, estas actuaciones, que deben
ser siempre integrales, deberán estar lideradas y/o protagonizadas
fundamentalmente por la Administración Local, dada su "cercanía" a
los ciudadanos.
Aparecen como los tipos más generalizados de demandantes de
vivienda de integración:
Los barrios desfavorecidos son un fenómeno permanente y duradero en
nuestras ciudades. En estos barrios se concentran y acumulan una
serie de factores negativos, tales como baja cualificación
profesional, alta tasa de paro, vivienda degradada, desintegración
social, etc., que se convierten en una trampa de la que resulta
extremadamente difícil salir. Se deben impulsar Programas o Planes
de Barrio para el desarrollo local, la cohesión social y la
sostenibilidad, que promuevan, especialmente en los barrios
desfavorecidos, la dinamización social y económica de las familias
y empresas residentes, dotación de servicios de proximidad, mejora
de la habitabilidad de las viviendas y espacios públicos y buenas
interconexiones con el resto de la ciudad y especialmente con las
áreas de centralidad y empleo.
La política de barrios debe entenderse como una cuestión de Estado,
y ofrecer una solución positiva a las situaciones de degradación y
marginalidad que se concentran en estos barrios, siendo necesaria
una "decisión política de coordinación global e integral entre las
diversas administraciones y de éstas con la iniciativa social, la
sociedad civil y sus organizaciones y los agentes económicos y
sociales", la cual necesitará un presupuesto específico y
suficiente para erradicar el desfavorecimiento, y una mejor
utilización del existente. Se declara, por último, que las diversas
acciones deben actuar al mismo tiempo sobre las causas y las
consecuencias de la vulnerabilidad y la exclusión, y por tanto hay
que primar las actuaciones sobre políticas preventivas y
redistributivas.
II. En este ámbito, y dentro de la experiencia de la Dirección
General es fundamental hacer una referencia a los Programas
Integrales con Base en el Territorio.
El Programa Europeo de Lucha contra la Pobreza "Pobreza 3"
(1989-1994), cofinanciado y gestionado en España por el extinto
Ministerio de Asuntos Sociales -Dirección General de Acción
Social-, incluyó como área fundamental de actuación el hábitat y la
vivienda debido a su gran importancia como componentes de la
exclusión social, lo que ha significado que algunos proyectos
españoles enmarcados en dicho Programa, tales como "Marismas del
Odiel" (Huelva) y "Onyar-Est" (Gerona), hayan tenido como ejes de
actuación la erradicación del chabolismo y el realojo de los
vecinos en el primero de ellos y la rehabilitación de los barrios
en los que se actuaba en el segundo.
En el Proyecto "Marismas del Odiel" (Barriada de la ciudad de
Huelva: 6 barrios unidos entre sí), identificada como la zona más
degradada y conflictiva de la ciudad de Huelva y que desde un
principio formó parte del Programa de Europeo Pobreza 3 y del Plan
Andaluz de Barriadas de Actuación Preferente, una de las acciones
desarrolladas estaba orientada hacia el hábitat, vivienda y barrio,
formando el eje vertebrador del proyecto, constituyéndose en unidad
operativa básica con el objetivo de modificación del entorno y
recuperación de espacios, además de un conjunto de actividades de
dinamización hacia el empleo, socio-económicas, participación
ciudadana y salud medio ambiental.
Una de las acciones conjuntas al proyecto, denominada "Mi nuevo
barrio" (dentro del Plan General de Ordenación Urbana de Huelva),
contemplaba la urbanización completa del territorio y la
construcción de suficientes viviendas (204) para la población
afectada del barrio.
En el Proyecto "Onyar-Est" (3 barrios de la ciudad de Gerona no
unidos geográficamente), se partió de un análisis de estos tres
barrios, observándose que en el Barri Vell existía un
envejecimiento muy superior a la media nacional, mientras que en
los de Vilarroja y Font de la Pólvora destacaban el alto componente
migratorio, un alto porcentaje de etnia gitana y población joven
muy por encima de la media de la ciudad. Común a todas ellos se
daba un alto índice de analfabetismo, desocupación y actividades
económicas marginales y en general, problemas de infraestructura y
habitabilidad de las viviendas, chabolismo y hacinamiento.
Las acciones llevadas a cabo se enfocaron en relación a la
estrategia de urbanismo y vivienda. Estas acciones se realizaron
mediante acuerdos de las cuatro asociaciones de los barrios objeto
del proyecto con las Administraciones Públicas, abriéndose de esta
manera canales de participación ciudadana.
Las actividades se centraron en conseguir la mejora de las
condiciones urbanísticas de los barrios, así como en
proporcionarles mayor dotación de servicios sociales y culturales.
Así mismo, se trató de influir en la política de construcción de
nuevas viviendas y se hicieron compromisos de colaboración en la
mejora y mantenimiento del entorno.
Fue importante la organización de operaciones de regeneración
urbana con los parados de la zona, denominadas "iniciativas de
ocupación", en la que los afectados trabajaban en tareas de interés
colectivo como adecuación y reparación de viviendas, regeneración
urbana de barrios y mejora del medio y de sus equipamientos.
Los dos proyectos expuestos comenzaron en junio de 1990 y
finalizaron el 30 de junio de 1994. Ambas acciones-modelo
representaron experiencias innovadoras que, dentro del Programa
Europeo, se proponían contribuir a la animación y sensibilización
de todos los responsables de la política social, así como a la
búsqueda de alternativas de intervención integral para luchar
contra exclusión social.
En la actualidad, el Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales
mantiene un capítulo presupuestario propio para la cofinanciación
con Comunidades Autónomas de proyectos de intervención social
integral para personas en situación de exclusión. Este programa,
puesto en marcha a partir de 1994, ha supuesto entre 1994 y 1998
una inversión total de 2.000 millones de ptas. entre las tres
administraciones del Estado.
Esta iniciativa, recoge las enseñanzas y metodología de Pobreza 3
y pretende desarrollar intervenciones integrales basadas en la
coparticipación y coordinación institucional, partenariado,
implicación de la población y multidimensionalidad de las
actuaciones.
En estos proyectos el territorio se configura como unidad operativa
básica: la implicación de las Administraciones Locales es tan
fundamental como la de los propios afectados. En ellos se trata de
reforzar los lazos de pertenencia a la Comunidad, la imagen del
barrio ante la ciudad y en general todos los aspectos del hábitat
y bienestar social.
Durante los años 1994 y 1995 los proyectos más destacables en lo
relativo al tema que nos ocupa, han sido desarrollados en:
El Plan de Desarrollo Gitano se inició en 1989, y desde entonces
dispone de una aplicación presupuestaria específica de 500 millones
de ptas. Destinada a cofinanciar con las Comunidades Autónomas
proyectos de intervención social de carácter integral con
comunidades gitanas, de gestión pública, generalmente de los
ayuntamientos, que también aportan su financiación. En el pasado
ejercicio de 1996 la cantidad total producto de la cofinanciación
ascendió a 887.258.759 ptas.
Estos proyectos tratan de incidir simultáneamente en las distintas
áreas: educación, vivienda, formación-empleo, salud y acción
social. La media de proyectos cofinanciados, es de 90 anuales,
siendo las actividades que se recogen en los mismos de continuidad,
dentro de los programas a medio y largo plazo en que se
inscriben dichas actuaciones.
En cuanto a los contenidos de las actividades, las relacionadas con
el alojamiento, acceso y uso de la vivienda son de gran importancia
en un número relevante de proyectos, aunque incidiendo, según la
zona concreta en que se actúa, en aspectos de distinta índole.
En este sentido, se están desarrollando proyectos de intervención
en casos de realojamiento de familias chabolistas gitanas en
viviendas de protección social, con actuaciones antes, durante y
después del realojamiento. El caso más reseñable es el del
Consorcio Población Marginada de Madrid, pero también hay que citar
los casos de Ripollet Santa Perpetua de Mogoda en Barcelona,
Avilés, Alicante, y El Vacie en Sevilla, entre otros.
En otros lugares, donde las familias gitanas residen en viviendas
normalizadas, se trabaja en relación al uso de las mismas,
administración de la comunidad, relaciones vecinales, conservación
y rehabilitación de promociones antiguas a través de la
formación-empleo, ayudas para reposición de elementos de la
vivienda o arreglos, etc.
Como punto débil de los proyectos integrales, puede citarse el
incumplimiento de los plazos de entrega de las viviendas o la
conversión en definitivos de alojamientos provisionales, que se
instalaron como transición a las viviendas normalizadas, siendo uno
de los factores determinantes en estas cuestiones el rechazo de la
población no gitana a recibir en sus barrios a las familias
gitanas.
En el Plan Gerontológico, destinado para la tercera edad, se
contemplan una serie de actuaciones como:
Conseguir que el domicilio habitual de la persona mayor reúna las
condiciones necesarias de acceso y habitabilidad, así como los
servicios suficientes para facilitar su desenvolvimiento.
Reservar en los proyectos de viviendas de protección oficial y
viviendas sociales un mínimo del 3% de pisos, con características
arquitectónicas adecuadas para facilitar el acceso y
desenvolvimiento de las personas mayores.
El Plan Integral de la Juventud del Instituto Nacional de la
Juventud, se propone estudiar las necesidades de vivienda de los
jóvenes, tratando de sensibilizar al sector (arquitectos,
aparejadores, promotores, gestores públicos del urbanismo) en torno
a esas necesidades, generándose diseños de viviendas más variados
y acordes con aquéllas.
Igualmente, el Plan Integral propondrá las reformas legislativas
que favorezcan el alquiler y la protección oficial de viviendas
asequibles para los jóvenes, financiará proyectos piloto de
construcción de viviendas para estudiantes desplazados y mujeres
jóvenes con cargas familiares, fomentará las cooperativas de
construcción, la autoconstrucción, la rehabilitación de viviendas
especialmente a través de Escuelas-Taller; y estimulará la
inclusión de baremos que favorezcan a jóvenes en la concesión de
viviendas de promoción pública.
La Convocatoria de Ayudas y Subvenciones para la realización de
programas de Cooperación y Voluntariado sociales con cargo a la
asignación tributaria del Impuesto sobre la Renta de Personas
Físicas (0,52% IRPF), recoge programas dirigidos a colectivos como
inmigrantes, personas mayores y minusválidos cuyos objetivos son el
apoyo al alojamiento o la adaptación y adecuación de la vivienda,
cuando ésta no reúna las condiciones necesarias de movilidad y
habitabilidad o carezca de los servicios básicos.
A pesar de los programas mencionados, la Secretaría General de
Asuntos Sociales, al igual que las demás Administraciones Públicas,
es consciente de la necesidad de implementar otros programas que
favorezcan la obtención de viviendas dignas para los sectores más
desfavorecidos.
Por esta razón, y como ejemplo, se viene participando en el Grupo
de Trabajo derivado de la Comisión Nacional de Hábitat II, que se
ha escindido en tres subgrupos: Buenas Prácticas, Vivienda
Sostenible y Grupos Vulnerables. Concretamente, la coordinación de
este último, se lleva por la Dirección General de Acción Social,
del Menor y de la Familia, así como en el Grupo de Trabajo "Ciudad
Sostenible", organizado por el Ministerio de Medio Ambiente.
| Documentos > Foros > Documentación oficial del Comité Habitat España > http://habitat.aq.upm.es/ch/g014.html |