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Análisis urbanístico de barrios desfavorecidos en las ciudades españolas


Isabel González García
Arquitecta (Seminario de Planeamiento y Ordenación del Territorio. Escuela Técnica Superior de Arquitectura de Madrid)

En 1996, el Ministerio de Fomento encargó al Seminario de Planeamiento y Ordenación del Territorio, sección de Urbanismo del Instituto Juan de Herrera (E.T.S.A.M), la realización de la delimitación urbanística de barrios desfavorecidos en las ciudades españolas mayores de 50.000 habitantes. El documento base que aquí se presenta, resume parte de las conclusiones extraídas en dicho estudio.



3.1. La vulnerabilidad


El concepto de vulnerabilidad es un concepto complejo, ¿qué podemos considerar como vulnerable, aquello que ya está fuera de los límites o los márgenes de lo regulado, o nos debemos referir a aquellos espacios en los que sus poblaciones, su estructura social o sus fuentes económicas se encuentran frente a la posibilidad de una crisis, y por tanto demandan un proyecto que genere una transformación consciente de su estructura espacial y socioeconómica?

Todos lo espacios son potencialmente vulnerables, porque toda estructura social depende de la existencia de un proyecto colectivo reconocido y asumido por su población, la desaparición de las bases del proyecto desvirtúa y degrada el consenso y las relaciones sociales, convirtiendo lo que antes era un espacio socialmente articulado, gracias a un conjunto de reglas asumidas y respetadas, en un espacio degradado.

El objeto de nuestro trabajo ha sido el de delimitar los espacios vulnerables mediante un estudio urbanístico, por tanto necesitamos definir precisamente aquellas variables que puedan ser objeto de interés en la intervención urbanística. El modelo urbano de referencia en que nos encontramos es el del proyecto de la revisión socialdemócrata de la ciudad. Para ésta, la ciudad es el ámbito básico de la acumulación y transformación del capital y a tal fin la define y estructura, pero además pretende intercambiar la garantía de eficacia productiva del capital por la reversión de parte de las plusvalías producidas a la sociedad, responsabilizándose el Estado de garantizar aquellos servicios que aseguran la funcionalidad de la estructura urbana y unos mínimos de calidad homogéneos, basados en las dotaciones públicas que proveen a la población de servicios de carácter universal. Desde este modelo, las carencias que indicarían vulnerabilidad de las áreas urbanas serían debidas a la inexistencia de alguno de los puntales del modelo: accesibilidad al empleo, vivienda digna y provisión de dotaciones públicas universales, dentro de una estructura urbana que garantice la seguridad y salubridad de unos ciudadanos que disponen de rentas suficientes para participar en una sociedad de libre mercado. En este marco bastaría por tanto definir las carencias estimadas y delimitar ámbitos que tengan algún tipo de carencias.

Pero el modelo anterior aunque de aceptación universal no ha llegado a extenderse sobre la totalidad de los espacios. Es más la persistencia histórica de espacios críticos, devino en un sumidero de recursos públicos que se demostraron incapaces de revertir la totalidad de sus carencias. Aparecen entonces corrientes políticas menos igualitarias que definieron como una carga, moral y económicamente insoportable, esta atención continuada a los más débiles, denunciada como injusta frente a los sectores "eficaces" de la sociedad obligados a "soportar" cargas sociales "antieconómicas", quebrando pues el consenso sobre los objetivos sociales y por tanto variando la percepción de la vulnerabilidad y sus soluciones. Se difumina o pone en entredicho el concepto de dotación pública, se relativiza la necesaria accesibilidad de los servicios y dotaciones -referida ahora a una movilidad motorizada mediante el vehículo privado-. Se abandonan las políticas de integración de las poblaciones. Se acepta como hecho inevitable la creación de zonas segregadas por razones económicas, culturales, religiosas o étnicas, abandonándose el proyecto de la igualdad.

A la vez el modelo económico se enraíza en una suerte de pensamiento neomaltusiano, la percepción de los límites ambientales y de lo limitado de los recursos, lejos de conducir a la creación de regulaciones institucionales de base democrática, lleva a la acumulación y consumo acelerado de recursos por parte de los sectores mejor situados, la percepción de lo escaso desata la acumulación ciega. En el caso de la ciudad. La percepción de lo limitado de los espacios de calidad, lejos de producir actuaciones dirigidas a conservarlos y a mejorar la calidad de lo existente conduce al sobreconsumo de los espacios de calidad y al abandono de los que sufren deterioro, alimentándose así una espiral de consumo y abandono de los espacios, difícil de evitar sino es mediante una decidida actuación desde los poderes públicos.

Nos enfrentamos a la dificultad de definir la vulnerabilidad urbana. El marco socioeconómico y la falta de objetivos globales, permitiría definir que todo aquello que podríamos llamar ciudad está en peligro. En este contexto adquiere para nosotros relevancia la determinación del concepto de ciudad contenido en el "Libro Verde del Medio Ambiente Urbano" de la CEE. En él, se realiza un análisis del carácter de nuestras ciudades, de la degradación paulatina que está sufriendo el concepto de ciudad y cómo la recuperación de ésta es una necesidad real si queremos mantener la posibilidad de generar un modelo social solidario, donde la calidad de vida de "todos" los ciudadanos sea un rasgo esencial.



3.2. Ciudad, barrio y vecindario


El sistema urbano en el contexto socio-cultural en el que nos desenvolvemos representa un conjunto de espacios geográficos múltiples y diversificados, convenientemente clasificados por el orden institucional. Pero estos espacios son también espacios sociales y están interrelacionados entre sí, siendo cada uno de ellos parte integrada en un todo. En nuestro trabajo podríamos diferenciar cuatro escalones urbanos:
Estos escalones deberían servir de base para el desarrollo de nuevos métodos de delimitación de áreas vulnerables, asociando el ámbito espacial y estadístico al espacio de la percepción social, y el nivel de la intervención al adecuado a la complejidad del ámbito.

Vecindario
Se trata de la unidad mínima reconocible en el espacio urbano que garantiza homogeneidad morfológica o social. Este carácter de unidad elemental del sistema urbano hace que sea el umbral mínimo para la existencia de las dotaciones íntimamente relacionadas con lo doméstico. Son áreas en torno a las 500 viviendas con una población comprendida entre los 1.500 y los 2.000 habitantes. Estimamos como espacio tipo las 500 viviendas y 1.500 habitantes, dentro de un ámbito en el que los desplazamientos a pie no superen los 5 minutos, con un radio de influencia que se estima en 200 metros.

Barrio
Se define como el espacio de pertenencia del individuo, en el que se puede sentir parte de un colectivo social. Es la primera unidad urbana con capacidad de variedad y primer escalón de la vida cotidiana. Su tamaño oscila entre los 5.000 y los 15.000 habitantes, contenidos dentro de un ámbito con un diámetro máximo de 1.000 m, equivalente a un recorrido de 15 minutos a pie. Estimamos como barrio tipo aquel que dispone de 10.000 habitantes o 3.000 viviendas.

Barrio-ciudad
Es el primer escalón con capacidad de contener la complejidad y variedad propia del hecho urbano. Permite la existencia de distintas forma de vida y culturas, debe contener las dotaciones necesarias para el desarrollo de sus poblaciones y algún equipamiento de rango ciudad que suponga un foco de atracción e identidad para el resto de la ciudad. Cuenta con una población comprendida entre los 20.000 y los 50.000 habitantes. En él, el individuo es capaz de generar sentimientos de identidad y arraigo, se puede identificar con el territorio. Hemos considerado los 30.000 habitantes como población tipo del barrio ciudad y su dimensión máxima un diámetro de 2.000 metros, equivalentes a un recorrido de 30 minutos a pie.

Ciudad
Se trata del espacio capaz de recoger la suma de grupos, usos y actividades que logren una diversidad óptima, pero de tal manera que el tamaño no impida su comprensión como objeto. Su tamaño oscila entre los 100.000 y los 200.000 habitantes. Por encima de la ciudad se encuentra la Metrópoli y el Area Metropolitana, ficción de ciudad y ficción de ciudadanía, que necesitarían de unas formas de articulación y participación política que garantizasen la calidad y personalidad de las piezas menores.



3.3. Formas de crecimiento


Las formas de crecimiento es un concepto ampliamente extendido en la cultura urbanística, y su aplicación es muy conocida, aún a la
morfología y tipología del tejido urbano con el momento histórico y social de su creación. Así son perfectamente distinguibles las áreas urbanas que tienen su origen en los cascos rurales de los arrabales metropolitanos construidos al socaire de los crecimientos urbanos de principio del siglo y éstos a su vez de las áreas de autoconstrucción toleradas en terrenos rústicos en la cercanía de los centros industriales de los años 50 y 60. En el Informe sobre Areas Desfavorecidas se realiza una reclasificación, agrupando las áreas vulnerables según su forma de crecimiento en tres tipos diferentes:



3.3.1. Areas centrales


Cascos históricos
Areas anteriores a los planes de ensanche del siglo XIX. Se caracterizan por tener una trama basada, en líneas generales, en los accidentes geográficos, con crecimientos sobre los caminos y limitadas por los sucesivos perímetros defensivos o fiscales. Sobre estos tejidos se produjeron operaciones sucesivas tanto de apertura de vías y plazas como de reconstrucción sobre los solares existentes, pero encontramos en ellos una homogeneidad tanto en un trazado básicamente "natural" como en una imagen que reconocemos previa al siglo XIX.
    
Ensanches
Los ensanches son el primer planeamiento global de la forma urbana, con unos criterios científicos de definición y con una idea de abarcar los crecimientos urbanos durante un gran período de tiempo.
Ordenan áreas de crecimiento en torno a la ciudad existente, suponiendo una entidad importante por su extensión, por la regularidad de su trazado y por representar un área central tanto física como económicamente.



3.3.2. Promociones de vivienda


Promoción pública 1940-1960
Engloban un conjunto de áreas con origen en promociones públicas destinadas a resolver "el problema de la vivienda". Se trata a menudo de promociones unitarias que se desarrollan mediante proyectos, donde el objetivo básico es el de proporcionar exclusivamente vivienda. Son promociones de viviendas de escaso tamaño, con pocas dotaciones y con urbanizaciones mínimas en su origen.

Promociones 1960-1975
Coincidiendo con el desarrollo de los años 60, se produce un giro en la producción de viviendas económicas, la promoción privada encuentra en ella un campo muy rentable y sustituye a la promoción pública. Se trata de un conjunto heterogéneo de áreas de la ciudad, donde lo fundamental es el modo de producción inmobiliaria, basado en la realización de bloques de vivienda exentos y usualmente en promociones de varias unidades. En estas áreas lo fundamental es la autonomía de la volumetría de la edificación respecto de la calle, que produce una minusvaloración del espacio urbano produciéndose usualmente una cesión mínima de vía pública que se supone compensada por el continuo del espacio libre existente en torno a las edificaciones.

Promoción pública 1975-1990
La transición democrática y su coincidencia con la implantación de la ley del suelo del 75 tuvo su reflejo espacial en el desarrollo de promociones de vivienda de protección oficial auspiciada por los poderes públicos, primero por el antiguo Ministerio de la Vivienda, como fue el caso de la "Operación de barrios en Remodelación" de Madrid, y más tarde con el desarrollo de los nuevos planes generales que generaron un conjunto de nuevas áreas de crecimiento que fueron desarrolladas por las empresas municipales de vivienda o cedidas al movimiento cooperativista.

Estos barrios se han realizado con aplicación de las ordenanzas de bloque abierto, jugando no obstante los arquitectos con las distintas posibilidades que permitía, ir de la torre al bloque, pasando por la emulación de la manzana cerrada mediante la resolución de edificios en disposición perimetral. Estos barrios representan también el mayor esfuerzo posible de la administración por dotarlos de los equipamientos y reservas del reglamento de planeamiento de la Ley del Suelo y por otra parte, la mejor urbanización posible de realizar por los poderes públicos.

Promoción privada 1975-1990
El desarrollo de los nuevos Planes Generales al auspicio de la ley del 75, generó un conjunto de promociones privadas, con desarrollo en paralelo a las promociones públicas, en los que se siguen fielmente las cesiones obligatorias del reglamento de planeamiento, el control municipal del trazado y a menudo de la tipología (aproximándose a la manzana cerrada). En ellos, sin embargo, el producto inmobiliario tiende a ser de vivienda en régimen libre.



3.3.3. Areas periféricas


Parcelación periférica
Se trata de crecimientos urbanos coetáneos al ensanche. Son áreas compuestas por parcelaciones de fincas rústicas próximas a las carreteras radiales de la ciudad formando paquetes reticulares más o menos regulares. Su absorción por la ciudad produce la sustitución de la edificación, sin modificar su estructura.

Parcelación marginal
Los evidentes esfuerzos en erradicar la infravivienda no han impedido el mantenimiento y, en su caso, la aparición de nuevos núcleos. A la persistencia de las antiguas bolsas de marginalidad, se suman nuevas poblaciones que excluidas de la economía formal, se procuran un alojamiento en los márgenes de la ciudad. La situación sin ser nueva adquiere nuevos tintes de marginación, tanto porque supone la constatación de la imposibilidad de resolver un problema que se enquista en el tiempo, como porque los nuevos núcleos son creados por poblaciones con un plus de marginalidad, tanto por su composición (que incluye desde emigrantes magrebíes o norteafricanos a poblaciones asociadas a la droga), como por el carácter de lo construido, muy lejos de las pautas de autoconstrucción habilidosa de hace cuarenta años.    

Areas mixtas
El requisito de un mínimo de población en la determinación de las áreas vulnerables impide a veces realizar la delimitación de un espacio homogéneo, obligándonos a incluir en una misma área espacios con distintos orígenes. La existencia de áreas mixtas, nos permite reflexionar sobre las verdaderas causas de la vulnerabilidad, en la existencia de una geografía social implícita en nuestras ciudades, geografía que distribuye la población y las inversiones y que actúa consciente o inconscientemente en la dirección de reforzar la distribución de la población por rentas o por cualquier otro rasgo diferenciador.

Para su clasficación hemos decidido subdividir estas áreas por su posición relativa en la ciudad, diferenciando aquellos que tienen una posición periférica (periferia mixta, P Mix) de aquellas que ocupan una posición de centralidad relativa (Medias mixtas, M Mix).

Disperso
En muchas ciudades españolas, se produce una urbanización difusa, relacionada con la existencia de un tejido rural previo, basado en pequeñas parcelas y economía mixta, que ha conformado barrios a medio camino entre el campo y una periferia marginal.



3.4. Problemas. Oportunidades


En el estudio sobre la delimitación urbanística de los barrios vulnerable se pretendió avanzar una descripción de aquellos aspectos sociourbanísticos no incluidos en el censo, pero que permitirían determinar problemas tipo y por tanto avanzar en el diseño de operaciones complejas que busquen luchar contra los factores de la vulnerabilidad urbana desde distintos frentes. También se quiso aportar aquellos aspectos positivos de las áreas definidas como vulnerables, que pudiesen servir como base para proyectos integrales de intervención urbana.

Hemos definido como problemas con influencia en la vulnerabilidad:

Entendemos que tan importante como la caracterización de los problemas del área, es la descripción de sus oportunidades. Se indicarán aquellos elementos y proyectos capaces de servir de base a una reversión de la vulnerabilidad, en concreto nos referiremos a:
Accesibilidad
Nos referiremos aquí por un lado, a la accesibilidad del área respecto al resto de la ciudad, atendiendo a su pertenencia a una estructura compleja, y a la accesibilidad interior del espacio, determinando la posibilidad de circular dentro de éste.

Infraestructuras
Se trata de definir aquellas carencias de servicios urbanos que pueden ser causa de una subvaloración del ámbito. En concreto nos referimos a la provisión de los servicios determinados como imprescindibles por la ley del Suelo: abastecimiento de agua, de energía eléctrica y existencia de saneamiento, pero también a la calidad y disposición de estos.

Calidad de la edificación
En realidad deberíamos hablar de calidad de la vivienda al tratarse de espacios básicamente residenciales, y considerando la calidad de la vivienda como uno de los factores del espacio en el que se habita. En este caso se dispone de información estadística sobre las carencias de servicios básicos en la vivienda y de la superficie por habitante, pero nuestro interés va mas allá, definiendo su aspecto, calidad, disposición y grado de mantenimiento, factores que pueden servir también para caracterizar el grado de vulnerabilidad del espacio, o el tipo de actuaciones a realizar sobre los alojamientos.    

Calidad del espacio público
El espacio público es uno de los elementos característicos de la calidad de un espacio urbano, forma la base del soporte urbano y su tamaño y disposición no pueden ser transformados sin complejos sistemas de gestión y planeamiento. Un espacio urbano inadecuado a los usos y necesidades de la población y la edificación que los define, implicará políticas de transformación radical de su tamaño y disposición, y la transformación de los usos que sobre él se realizan.

Si disponemos de un espacio público reducido, donde no es posible el tránsito a pie, ni existen espacios públicos para la estancia y el paseo, o el espacio existente está ocupado por el vehículo privado, será necesario acometer proyectos que recuperen el espacio para el uso de los ciudadanos. Al contrario existen ámbitos en los que la relativa sobreabundancia de un espacio indiferenciado entre unas edificaciones dispersas y sin leyes de composición claras genera una lectura aurbana. Necesitan una acotación de espacios, de forma que se recupere la diferencia entre lo público y lo privado, delimitando las responsabilidades en la gestión y mantenimientos de los distintos espacios.

Percepción socioeconómica
Los datos estadísticos disponibles para la determinación del nivel de rentas se han referido al nivel de estudios y a las carencias de servicios básicos en las viviendas. Estas variables no parecen suficientes para determinar el nivel socioeconómico de los habitantes de un área. Se necesitaría de un trabajo sociológico de mayor calado, pero una visita al ámbito nos permite, en cualquier caso, percibir las características y situación de sus habitantes.

Medio ambiente urbano
El medio ambiente urbano es un concepto en desarrollo. En su visión más general, supondría una reflexión sobre la huella ecológica del área estudiada; y en su visión más limitada una reflexión sobre las cualidades inmediatas del espacio, desde la calidad del espacio público para la estancia de los ciudadanos, pasando por la calidad del aire y los límites de ruido, hasta la relación con la naturalidad.

Entendemos naturalidad como la cualidad de un espacio para mejorar las condiciones del espacio público frente a las variaciones del clima y para permitir que lo edificado se relacione con lo mejor de las cualidades de lo exterior, a través del soleamiento y la iluminación natural.

Identidad
Aquí se determinaría la identidad como factor negativo, ya sea por una percepción negativa por parte del resto de la ciudad, como por la falta de sentimientos de pertenencia y dominio de las poblaciones que habitan un espacio. Al hablar de identidad como oportunidad, aparecerían las percepciones en sentido contrario.

Equipamientos
También en el caso del equipamiento, el problema principal sería su carencia, aunque también podríamos definir como problema su apariencia y estado, su situación marginal en la estructura urbana y la mala calidad de sus accesos y espacios públicos asociados. Asimismo podrían reseñarse los problemas en la gestión y la falta de participación de las poblaciones servidas, evaluando las actividades y número de asociados en las asociaciones de padres y alumnos de los colegios.

Existencia de grupos sociales activos
Los grupos sociales activos suponen una oportunidad para el desarrollo de proyectos con capacidad de transformación. Su experiencia y su conocimiento de la realidad del ámbito son importantísimos a la hora de definirlos y desarrollarlos.

Demandas estructuradas
Las demandas estructuradas desvelan las carencias más percibidas por la población. Esto no significa que éstas sean las más urgentes pero, en cualquier caso, sirven como indicador de la percepción social del ámbito.

Proyectos ciudadanos
La existencia de proyectos ciudadanos significa, al mismo tiempo, una voluntad de implicación de las poblaciones en la transformación de su espacio y una base inestimable para la generación de proyectos integrales.

Suelos públicos vacantes
Los suelos públicos son el principal capital inicial de un espacio al permitir el desarrollo inmediato de las operaciones necesarias, sin tener que esperar al desarrollo de planes y largas gestiones para la obtención del suelo necesario.

Espacios próximos de calidad medio ambiental
La calidad medio ambiental va a significar cada vez más un indicador del valor de un ámbito, tanto por lo que supone en la capacidad de restauración emocional de sus poblaciones, por su importancia como soporte de actividades sociales relacionadas con el medio ambiente, como por lo que tiene de significación positiva para el resto de la ciudad.

Valores arquitectónicos del ámbito
La existencia de edificaciones o espacios de valor, pueden suponer tanto la base para un identidad positiva de un área, como la oportunidad de disponer de soportes valiosos capaces de albergar usos complejos.



3.5. Conclusiones




3.5.1. Las áreas vulnerables en el caso español


Tabla 1: Clasificación de las formas de crecimiento
Tipo % sobre PV % acumulado Población
1. Casco 17,2 17,2 498.351
2. Periferia mixta 15,8 33,0 457.605
3. Pública 40-60 13,6 46,6 392.572
4. Parc. Periférica 2,4 59,0 357.691
5. Promoción 60-75 2,5 71,5 360.679
6. Parcelación marginal 7,4 78,9 213.466
7. Media mixta 6,8 85,7 196.949
8. Disperso 4,6 90,3 133.734
9. Pública 75-90 4,6 94,9 132.079
10. Ensanche 2,3 97,2 67.061
11. Ciudad jardín 1,5 98,7 42.894
12. Pueblo anexionado 0,8 99,5 23.105
13. Privada 0,7 100,0 19.018
* El porcentaje es sobre la población vulnerable (PV) incluida en el catálogo



Tabla 2: Clasificación por forma de crecimiento e índice de vulnerabilidad
Tipo % Población
1. Casco+carencias 15,8 461.406
2. Periferia mixta y paro 14,4 420.216
3. Pública 40-60 y paro 12,5 364.454
4. Promoción 60-75 y paro 11,9 347.484
5. Casco+paro 9,2 269.551
6. Parcelación periférica y carencia 8,1 236.891
7. Parcelación periférica y paro 6,9 202.868
8. Media mixta y paro 6,6 193.122
9. Periferia mixta y estudios 5,7 166.254
10. Pública 40-60 y estudios 5,4 158.406
11. Parc. marginal y carencias 5,3 154.999
12. Parc. marginal y paro 4,8 140.904
13. Periferia mixta y carencias 4,2 121.572
14. Promoción 60-75 y estudios 4,1 121.027
15. Parcelación periférica y estudios 4,1 119.173
16. Parcelación marginal y estudios 3,8 111.654
17. Pública 75-90 y paro 3,7 108.808
* El porcentaje es sobre la población contenida en las áreas
vulnerables
    
El tipo dominante son los cascos históricos con carencias en las viviendas, que contienen al 15,8% de la población vulnerable y el 2,5% de la población de las ciudades estudiadas y nos remite a la realidad de nuestros cascos históricos, que a pesar de su valor cultural y patrimonial aparecen con problemas en la calidad de las viviendas.

El segundo tipo resulta ser el formado por las periferias mixtas afectadas por el paro, que contiene al 14,4% de la población vulnerable y el 2,4% del total de la población de las ciudades estudiadas, reforzando nuestra lectura anterior, en el sentido de que existe una geografía de la vulnerabilidad, que se localiza sobre espacios desarticulados de nuestras ciudades y en las que el mayor problema resulta ser el paro.

En tercer lugar nos encontramos las poblaciones públicas 40-60 afectadas por el paro, con el 12,5 % de la población vulnerable y el 1,8% de la población total de las ciudades analizadas. De alguna forma refleja la persistencia de una vulnerabilidad histórica, que no desapareció con la provisión de vivienda pública, y que sigue persistiendo en los espacios remodelados en los últimos años.

En cuarto lugar aparecen los espacios procedentes de las promociones realizadas entre los años 60 y 75, afectados por el paro suponen el 11,9% de la población vulnerable y el 1,8 de la de las ciudades estudiadas.

El quinto puesto lo ocupan los cascos con paro, con un 9,2% de la población vulnerable y un 1,4% de la población de las ciudades estudiadas.

Hasta el puesto nueve, no aparece el indicador de estudios aquí asociado a las periferias mixtas, significando el 5,7% de la población vulnerable.



3.5.2. La percepción de la vulnerabilidad



Fecha de referencia: 8-2-2000

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