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Bilbao-Bolueta: urbanismo para las personas. Regeneración urbana y recuperación del entorno natural (España)

Experiencia seleccionada en el Concurso de Buenas Prácticas patrocinado por Dubai en 2014, y catalogada como BEST. (Best Practices Database)
País/Estado — España
Región según Naciones Unidas — Europa
Región ecológica — ribera (cuenca hidrográfica)
Ámbito de la actuación — provincial/estatal
Agentes — gobierno regional; gobierno local; paraestatal; sector privado.

Categorías — Gestión ambiental. Vivienda. Ordenación territorial.


Contacto Principal

Vivienda y Suelo de Euskadi, S.A [Euskadi Etxebizitza eta Lurra, E.A.] (VISESA) — paraestatal
Marcos Muro Nájera


Portal de Gamarra, 1, Planta 2, 
01013, Votoria-Gasteiz
(España)

Tel:+34 945 214050
Fax:+34 945 068440

E-mail: direccion@visesa.com


Organización Nominadora

Comité Hábitat Español — asociación entre los sectores público, privado y ciudadanos
José Luis Nicolás Rodrigo

Ministerio de Fomento,
Paseo de la Castellana 112, 
28046 Madrid (España)

Tel: +34 91 7284091
Fax: +34 91 7284862
E-mail: concursobbpp@fomento.es
Web: http://www.fomento.es


Socio

Ayuntamiento de Bilbao — gobierno local
Mikel Ocio Endaya


Plaza Ernesto Erkoreka 1,
48007, Bilbao
(España)

Tel: +34   944 204200   
E-mail: planeamiento@ayto.bilbao.net
Colaboración política.


Socio

Neinor Barria, S.A. — sector privado
Iñigo Ibarra Sanz

Edificio Asúa, Planta 2
48950, Asuarán, Erandio
(España)

Tel: +34  944 711000,
Fax  +34  944 710062

E-mail: neinor@neinor.com
Colaboración (otras).

Resumen

La intervención urbanística concebida para el área de Bolueta surge de la necesidad de recuperar, para beneficio de la ciudadanía, los suelos industriales en declive existentes en el entorno de Bilbao.

Estratégicamente, el proyecto supone una oportunidad de revertir la situación inicial de degradación asociada a instalaciones industriales obsoletas en favor de una regeneración urbana y recuperación ambiental que posibilite la integración de dicho espacio central de la ciudad en la trama urbana, social y ambiental de Bilbao, planeado desde el rescate y la potenciación del paisaje natural.

Para cumplir con estas premisas se ha desarrollado una propuesta de ordenación abierta y permeable, seleccionada a través de un innovador proceso de participación ciudadana, que facilita el encuentro entre la ciudad consolidada y la ribera del río Ibaizabal como elemento ambiental sobresaliente. La recuperación del entorno natural se fundamenta en el respeto de la dinámica del río, con adecuación de los usos previstos a las zonas inundables, restauración del ecosistema fluvial, protección frente a fenómenos erosivos y restitución de la vegetación potencial, y saneamiento ambiental de los suelos contaminados por las actividades industriales mantenidas durante siglos.

En respuesta a la demanda ciudadana de vivienda digna y asequible, y como contribución a la cohesión social, este territorio renovado sirve de soporte de un programa de vivienda protegida que triplica las reservas mínimas previstas por la normativa (608 viviendas protegidas para un total de 1.100 viviendas). El equilibrio económico de la actuación planificada permite recuperar la inversión con independencia de fondos públicos.

La concepción integral de los aspectos ambientales, sociales y económicos de la operación se completa con los significativos esfuerzos llevados a cabo para alcanzar acuerdos con las personas residentes en las viviendas preexistentes y con las industrias remanentes en el ámbito en aras de posibilitar el mantenimiento de los puestos de trabajo y su traslado y reubicación.

Fechas Clave

Descripción

Situación previa a la iniciativa

El área de intervención es una antigua zona industrial de gran tradición pero en declive, rodeada de subzonas residenciales, en ocasiones degradadas y desarticuladas, compuestas en una trama irregular. El entorno urbano es fruto del desarrollismo de los años 60 y 70, con calles estrechas y ausencia de espacios libres para el encuentro y esparcimiento de las personas.

Establecimiento de prioridades

VISESA, atendiendo a las directrices del las administraciones implicadas (Gobierno Vasco, Ayuntamiento de Bilbao y Diputación Foral de Bizkaia) establece el siguiente programa de objetivos y prioridades:

Objetivos

Prioridades

Formulación de objetivos y estrategias

La intervención en el área de Bolueta es una operación estratégica de regeneración urbana enmarcada dentro de un conjunto de decisiones y operaciones encaminadas a recuperar, para beneficio de la sociedad, suelos industriales en desuso del entorno de Bilbao por su valor potencial para completar y renovar la ciudad. Esta operación conjuga el valor intrínseco que tiene como generadora de vivienda protegida con la recuperación ambiental de suelos y espacios, y se presenta como una oportunidad para adecuar las condiciones de habitabilidad e instalaciones productivas de los residentes y actividades económicas preexistentes y todo ello desde el fomento de la participación ciudadana en la toma de decisiones y la potestad administrativa en materia urbanística.

Movilización de recursos

Por sus especiales características, esta intervención ofrece una oportunidad única de alinear los intereses públicos y privados en un marco de colaboración que redunde en favor de la sociedad. Dichas características son:

La colaboración entre agentes públicos (VISESA, Gobierno Vasco y Ayuntamiento de Bilbao) y privados (Neinor Barria) ha favorecido el abordaje de la ejecución de esta actuación desde las siguientes ventajas:

Proceso

En el año 2004, el Gobierno Vasco, a través de VISESA, convocó un concurso de ideas para la elección de una propuesta de ordenación que cumpliese con los objetivos recogidos en la normativa urbanística para la reclasificación del suelo industrial de Bolueta a suelo residencial. Para el fallo de dicho concurso se diseñó un innovador proceso de información y participación ciudadana.

Tras la elección de la propuesta ganadora, se dio comienzo la elaboración de los documentos que han servido de soporte técnico y jurídico a la intervención urbanística, concretándose en las siguientes actuaciones:

ProcesoActuacionesProgramación
Participación ciudadanaElección de ordenación la urbana 2004
Redacción documentos técnicosDefinición técnica de actuaciones2004-2012
Gestión urbanística Realojos y traslado de actividades2004-2012
UrbanizaciónSaneamiento de suelos contaminados2007
  Demolición selectiva de ruinas industriales2005-2013
  Consolidación chimenea como patrimonio cultural2009
  Recuperación ambiental de la ribera fluvial2014-2015
  Obras de urbanización2014-2018
EdificaciónViviendas 361 VPO RE_12015-2017

Resultados obtenidos

El proceso de información y participación ciudadana se ha desarrollado apoyado en tres modos distintos de aportación de información a la ciudadanía de Bilbao y recepción de sus opiniones: exposición en una carpa, página web y por correo postal. Este proceso concluyó con una participación multitudinaria de casi 12.000 personas, según el siguiente reparto:

En lo social, se ha alcanzado acuerdos con los más de treinta residentes realojables, y se ha posibilitado que familias con escasos recursos económicos puedan acceder a viviendas nuevas en condiciones óptimas de habitabilidad. Asimismo, y sobre el área gestionada, se pone a disposición del resto de ciudadanía un programa de vivienda protegida que amplía al triple el porcentaje legalmente exigible (608 viviendas protegidas para un total de 1.100 viviendas) aumentando sustancialmente la oferta de vivienda protegida del municipio.

En lo referente a los traslados de actividad, se ha llegado a acuerdos con las 17 actividades económicas presentes en el ámbito facilitando la sustitución de las obsoletas instalaciones y la implantación de las actividades en ubicaciones más acordes con sus necesidades actuales.

Desde un punto de vista medioambiental, la actuación ha posibilitado la recuperación de un suelo altamente alterado para los nuevos usos residenciales a través de las labores de descontaminación y saneamiento ambiental (148.000 m3 de suelos gestionados en 2007, más de 8 millones de euros invertidos).

En el diseño urbano y gestión de los usos del suelo, se ha primado la permeabilidad peatonal desde los barrios existentes hacia la ribera del río Ibaizabal y su entorno natural, ofreciendo amplios espacios de esparcimiento para los ciudadanos que suplan las carencias del sureste urbano. Se han adecuado los usos del suelo a su grado de inundabilidad, habilitando un paseo de borde ribera con vocación de continuidad a lo largo de municipio para disfrute de la ciudadanía.

La adopción de soluciones de eficiencia energética en los edificios permitirá unos ahorros en el consumo en el entorno del 75%, una vez las personas usuarias reciban las nociones necesarias para utilizar su vivienda de la manera más eficiente posible.

Sostenibilidad

Financiera

La actuación en Bolueta se ha fundamentado en garantizar su viabilidad económica e independencia respecto a fondos públicos. El esquema de financiación del proyecto recoge la participación tanto de los recursos propios como los ajenos, siempre sobre la base de la recuperabilidad íntegra de la inversión.

La colaboración entre las distintas entidades financieras con el Gobierno Vasco a la hora de financiar las actuaciones de promoción inmobiliaria se recoge en un convenio de colaboración, actualizado en 2012 y prorrogado en condiciones hasta la actualidad.

La financiación ha sido adecuada en sus plazos a la capacidad de generación de flujos del proyecto a fin de garantizar la recuperabilidad de los importes financiados, así como asegurar la finalización de la promoción y su viabilidad económica.

Social y económica

Se hace partícipe a las personas de la elección del diseño urbano a través del proceso de participación ciudadana.

El objetivo principal del cambio de usos urbanísticos es el de dar cumplimiento al derecho de todos los ciudadanos de acceder a una vivienda digna a través del desarrollo del programa de viviendas protegidas.

Cultural

La nueva ordenación prevé el traslado de los procesos productivos de este ámbito cargado de pasado industrial hacia otras ubicaciones pero pone en valor y recupera elementos de arqueología industrial, como la chimenea de Fundiciones Santa Ana de Bolueta, primera fundición de Bilbao, que se mantiene como hito representativo y memoria del pasado industrial del emplazamiento.

Ambiental

Se recupera e integra la naturaleza en la ciudad potenciando su influencia positiva en el bienestar y salud de las personas

En la planificación urbana se prima el uso del transporte colectivo, peatonal y de bicicleta en detrimento del vehículo privado como estrategia para fomentar las relaciones sociales. Se habilitan accesos universales a los modos colectivos y se restringen las plazas de aparcamiento en espacio público.

En los edificios de viviendas protegidas previstas en Bolueta y promovidas por VISESA se contemplan instalaciones colectivas y un sistema de microcogeneración con una cobertura del 75% que redundará en una reducción significativa del consumo energético. En su diseño se han aplicado los cinco principios pasivos del Passivehaus: mejora de aislamientos, reducción de puentes térmicos, estanquidad al aire, carpinterías específicas, y ventilación con recuperación de calor.

Institucional

VISESA dispone de un sistema integrado de gestión de la calidad, prevención de riesgos y medioambiente y dentro del modelo europeo de excelencia en la gestión European Foundation for Quality Manangment [Fundación Europea para la Gestión de la Calidad] (EFQM) que, además de asegurar la rentabilidad de la actividad, garantiza la transparencia de los procesos, favorece el desarrollo humano y profesional de las personas que integran VISESA y busca la máxima satisfacción de sus clientes y de la sociedad en su conjunto.

El compromiso de VISESA con la responsabilidad social empresarial (RSE) y la sostenibilidad tiene como referencia el modelo de responsabilidad social empresarial Global Reporting Initiative [Iniciativa de Reporte Global] (GRI), dando cumplimiento con ello a los principios de transparencia y buen gobierno que marca la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE).

Lecciones aprendidas

Búsqueda de acuerdos y consenso

Como punto de partida era preciso atender las distintas necesidades e intereses de los ciudadanos afectados (residentes y actividades productivas) por la actuación urbanística de tal modo que el proyecto gozara de un deseable consenso. A partir de este punto, era necesario terminar por definir una ordenación, en cuanto a usos, tipologías e intensidades, razonables para el modelo urbano pretendido y coherente con el entorno, con el objetivo de posibilitar su implantación y asumir su impacto económico sin consumo de recursos públicos. En base a estas premisas se planteó un desarrollo que armonizara las necesidades particulares con los intereses globales y para ello se configuró una respuesta que se basaba en acentuar las señas de identidad del espacio y su entorno. Este planteamiento posibilitó alcanzar acuerdos con todas las partes implicadas, generando una situación de privilegio en lo referente a su consenso social.

Reserva mínima para vivienda de protección pública

En la concepción de la transformación del ámbito se estableció una reserva mínima para viviendas de protección pública muy superior la establecida en la normativa aplicable (50% frente a 20%) y que anticipó la política de vivienda protegida que se concretó en la Ley 2/2006 de Suelo y Urbanismo con el objetivo de facilitar el acceso a una vivienda a todos los ciudadanos.

Reutilización de RCD frente a la eliminación en vertedero

La reutilización de residuos con bajo nivel de contaminación representa un potencial importante para la reducción indirecta de las emisiones de gases de efecto invernadero a través de la conservación de las materias primas, una mejor eficiencia energética y de los recursos y evitando el consumo de combustibles fósiles. La eliminación en vertedero consume espacio de relleno con mayor rapidez y desperdicia recursos que son fácilmente reutilizables. A partir de 2008 la nueva normativa europea de residuos recoge una jerarquía en la gestión de residuos que tiene en cuenta estas consideraciones y que ha tenido reflejo en la ley de residuos y suelos contaminados de 2011.

Compacidad edificatoria

La tipología compacta se ha verificado como idónea para la vivienda protegida y sostenible, ya que favorece la aplicación de medidas pasivas destinadas a reducir la demanda energética. El proyecto se beneficia de un diseño urbano que permite un gran volumen con un factor de forma muy favorable para minimizar pérdidas y ha sido pionero en la aplicación de criterios pasivos en edificación residencial de vivienda protegida en altura y en clima mediterráneo.

Transferibilidad

Modelo de gestión

Para el desarrollo del proyecto de Bolueta se constituye un modelo de intervención conjunta de los sectores público y privado que, como se ha indicado, se realiza por las empresas VISESA, como sociedad instrumental del Gobierno Vasco, el Ayuntamiento de Bilbao y Neinor Berria.

La viabilidad económica de la operación se apoya en la aportación de la parte privada, que se encarga de construir el 40% de las viviendas y sobre la que se repercute el 80% del precio de compra de suelo y gastos de urbanización.

Partiendo de la base de la función social del urbanismo, este modelo de partenariado público-privado permite un reconocimiento mutuo de los objetivos de cada parte con un interés general social por parte de la administración y entes instrumentales y de un beneficio económico limitado por parte de las empresas privadas del sector.

Este modelo de gestión es heredero de la estrategia iniciada originariamente en 1991 por Bilbao Metrópoli-30, una asociación en la que participaban representantes de las instituciones y entidades públicas junto a representantes del sector privado, y que destacaba la importancia de generar una dinámica de colaboración y cooperación entre los diferentes agentes institucionales y privados. Posteriormente este modelo de gestión se ha repetido en otras actuaciones emblemáticas de Bilbao como es el caso de la reconversión de Zorrozaurre.

Difusión de proyecto

El proyecto Bolueta: Regeneración urbana y recuperación del entorno natural fue premiado con el premio Ciudad, Urbanismo y Ecología XIª Edición, otorgado por la Agrupación Vasco-Navarra de Arquitectos Urbanistas, por su aportación a la regeneración de un entorno urbano degradado. Este premio está orientado a valorar y difundir socialmente las tareas que en el terreno de la planificación urbanística, de la mejora urbana y medio ambiental, se hayan destacado por su originalidad, importancia profesional o ciudadana, o por su especial valor social y cultural, especialmente por su contribución en orden a los criterios de sostenibilidad aplicados al urbanismo, bien conservando el capital natural, o rehabilitándolo, o bien desarrollando innovaciones o sistemas de gestión para bienes de sustitución renovables y duraderos.

La elección del proyecto e inclusión dentro del listado histórico del concurso Ciudad, Urbanismo y Edificación permitirá a los profesionales del sector tomarlo como referencia para futuras intervenciones de regeneración y renovación urbana.

Perfil Financiero

Socio 2009 2010 2011 2012 2013 Total (dólares)

VISESA

900 25.948812.0906.03135.050
Neinor Barria65.872    4.0264.21874.116
Ayto. Bilbao     3.1013.101
Presupuesto total (USD)66.77225.94881 6.11713.350112.268

Gastos incurridos por los agentes en miles de dólares. No se incluyen gastos de financiación incurridos.

Legislación y políticas relacionadas

Euskadi, en general, y Bilbao, en particular, se caracteriza por la antropización del suelo y los usos industriales que modelan su fisonomía urbana, emplazada, desde antiguo, colindante a los recursos hídricos disponibles. La progresiva expansión urbana convirtió espacios muy industrializados en lugares centrales de la trama urbana, con sus condicionantes asociados, principalmente referidos a la degradación de la calidad medioambiental de estas zonas.

El modelo territorial diseñado desde la Ley de Ordenación del Territorio ha buscado reorganizar el uso del suelo, racionalizar los asentamientos urbanos y mejorar la utilización y gestión de los recursos naturales. La legislación del suelo y urbanismo concreta estas directrices limitando el consumo de suelo, reconocido como bien escaso, particularmente en Bilbao, y anticipando, desde el año 1994, la necesidad de generar reservas específicas de vivienda protegida y asequible para el conjunto de la población.

Por su parte, la normativa medioambiental ha permitido la recuperación ambiental de dos elementos clave y un tercer factor relevante:

  1. Terrenos industrializados y muy contaminados;
  2. La ribera del río adyacente, que resucita en forma de paseo de borde de río para su uso público;
  3. Mejora de la componente hidráulica, de tal modo que se resguarda y protege el entorno urbano de futuros riesgos de inundación.

El conjunto normativo así desarrollado ha permitido recuperar urbanística y ambientalmente zonas como Bolueta, reordenando sus usos de una forma más coherente con el entorno, incorporándolos funcionalmente al municipio y rescatando unos terrenos ambientalmente degradados en beneficio de la ciudadanía.

Asimismo, la reserva de vivienda protegida prevista para el área residencial de Bolueta ha supuesto un impulso tractor que ha tenido su refrendo en la posterior redacción de la Ley 2/2006 de Suelo y Urbanismo.

Referencias

Alonso, A.G.  (2014)   «La urbanización de Bolueta comenzará en primavera tras concluir las demoliciones»,   DEIA, 29 de mayo. 

Azpitarte, H. et Torre, T.  (2014)   «Bolueta a las puertas de la regeneración»,   Periódico Municipal, n.209. 

  (2010)   «Regeneración de Suelos Industriales en la antigua Fundición Bolueta»,   Revista Proyectos Químicos, Diciembre. 

  (2009)   «Gestión integral de suelos de la antigua fundición Bolueta (Bilbao)»,   Infoenviro, Agosto. 

Alonso, A.G.  (2009)   «Los arquitectos alaban el proyecto de Bolueta»,   DEIA, 22 de abril. 

Abajo, T.  (2009)   «Los pisos de Bolueta, premiados antes de crecer»,   El Correo, 14 de abril. 

Saez, O.  (2008)   «La descontaminación de Bolueta, la segunda más importante del Estado, acaba en un año»,   DEIA, 15 de diciembre. 

Irazu, G.  (2008)   «Otras siete calles más verdes y democráticas, crecen en Bilbao»,   El Mundo, 9 de mayo. 

Etxebizia  (2008)   «Bolueta, Urbanismo para las personas»,   VISESA, n. 2, marzo. 

Cleantech Basque  (2012)   «Regeneración urbanística en Bolueta (bILBAO)»,   ACLIMA,  

Edición del 2-12-2015
Revisión: Susana Simón Tenorio
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Escuela Técnica Superior de Arquitectura de Madrid Universidad Politécnica de Madrid
Grupo de Investigación en Arquitectura, Urbanismo y Sostenibilidad
Departamento de Estructuras y Física de la EdificaciónDepartamento de Urbanística y Ordenación del Territorio