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Planificación urbana participativa en Can Zam (Santa Coloma de Gramenet, España)

Experiencia seleccionada en el Concurso de Buenas Prácticas patrocinado por Dubai en 2006, y catalogada como GOOD. (Best Practices Database)
País/Estado — España
Región según Naciones Unidas — Europa
Región ecológica — costera
Ámbito de la actuación — barrio
Agentes — gobierno local; organización de base comunitaria (OBC); sector privado; asociación de profesionales

Categorías — Buena gestión urbana: sistemas de informacion administrativa; evaluación; presupuestos y toma de decisiones participativas; transparencia y responsabilidad. Procesos de planificación urbana y regional: remodelación urbana; gestión y resolución de conflictos; proceso consultivo. Participación ciudadana y riqueza cultural: participación comunitaria; riqueza social y cultural.


Contacto Principal

Excmo. Ayuntamiento de Santa Coloma de Gramenet — gobierno local
Jordi Mena i Casamort [menacj@gramenet.diba.es]
Plaça de la Vila, 1
08921 Santa Coloma de Gramenet
Barcelona
Teléfono:   934624000 ext. 2717
Fax:        934660510
Web: http://www.grame.net


Organización Nominadora

Comité Hábitat Español — Asociación entre los sectores público, privado y ciudadanos
José Luis Nicolás Rodrigo [jlnicolas@vivienda.es]
 

Ministerio de Vivienda.
Paseo de la Castellana, 112
C.P.: 28071
Madrid, España

Web: http://www.vivienda.es


Socio

Federación de Asociaciones de Vecinos de Santa Coloma de Gramenet (FAVGRAM) — organización de base comunitaria (OBC)
Pedro Rodulfo Paredes
Camino del Fondo, 14 
08922 Santa Coloma de Gramenet, Barcelona, España

Teléfono: 34 93 392 92 45 
Fax: 34 93 392 92 45 
E-mail: favgram@confavc.org
Colaboración financiera.


Socio

Agrupación de Comercio y la Industria de Santa Coloma de Gramenet (ACI) — sector privado
Antonio Antonijoan i Roca
Sant Carles, 14 
08921 Santa Coloma de Gramenet, Barcelona, España

Teléfono: 34 93 385 79 04 
Fax: 34 93 386 77 58 
E-mail: acicoloma@terra.es
Colaboración administrativa.
Colaboración financiera.


Resumen

Santa Coloma de Gramenet cuenta con un término municipal muy densificado, lo que implica que el suelo libre tenga un alto valor. Con una población aproximada de 120.000 habitantes y una superficie de 7 km2, de los cuales sólo 4 km2 corresponden a suelo urbano, su densidad de población es de las mayores de España.

Can Zam es una de las piezas urbanas más importantes, por tamaño y ubicación, que faltaba definir en Santa Coloma de Gramenet y en el Área Metropolitana de Barcelona. Considerado como terreno rescatado por el pueblo de la especulación urbanística de los años setenta, su diseño y planeamiento se ha convertido en un símbolo para la ciudad en los últimos treinta años, manifestado en la demanda ciudadana de devolución de suelo en forma de parque y servicios.

Con el desarrollo de una planificación urbana participativa en Can Zam se ha conseguido su integración en la trama urbana de la ciudad, con el acuerdo de todos los agentes ciudadanos y con un alto grado de consenso.

Los impactos más importantes son:

Fechas Clave

Descripción

Situación previa a la iniciativa

Santa Coloma de Gramenet sufría un déficit de verde de proximidad y de calidad, a lo que se unía la inexistencia de una fachada fluvial que configurase urbanísticamente las espaldas históricas de la ciudad.

Los terrenos que componen Can Zam suman 30 hectáreas. En la primera fase se ha actuado sobre 10 de ellas, quedando por urbanizar un total de 21 hectáreas. El grupo social más afectado es la población de Santa Coloma en su totalidad.

La frase «Can Zam para el pueblo» ha sido recogida por todos los consistorios democráticos desde 1979. La conciencia de que este planeamiento supone el último reducto de suelo público de la ciudad ha hecho que los colomenses tomen conciencia de la importancia de la decisión que definirá los servicios e instalaciones que deba contener el nuevo parque metropolitano.

Establecimiento de prioridades

Las prioridades fueron dos. En primer lugar, definir el planeamiento de la última gran pastilla urbana existente en la ciudad y en el Área Metropolitana de Barcelona para dar respuesta al déficit de zonas verdes y equipamientos.

En segundo lugar, generar la participación activa de toda la ciudadanía, asociada o no. El Alcalde decidió en 2003 iniciar los trabajos previos al debate. El proceso participativo se inicia en 2005 en el Consejo General de Ciudad y con un grupo de debate de ciudadanos escogidos aleatoriamente.

Formulación de objetivos y estrategias

Los objetivos son definir Can Zam mediante la aprobación del planeamiento final, y garantizar el más amplio consenso e implicación ciudadana y contar con la participación y corresponsabilidad del Consejo General de Ciudad.

El proyecto se inicia con el encargo de elaboración de la propuesta a una Comisión de expertos de máxima solvencia. A continuación se establecen la metodología y las técnicas a utilizar en un proceso participativo que se desarrollará en tres fases, cada una de ellas con sus respectivos momentos de información, comunicación y consulta.

Partiendo de la voluntad política de asumir las propuestas que surjan durante este proceso, la estrategia consiste, por un lado, en la recogida de opiniones individuales y, por el otro, en abrir un debate en el Consejo General de Ciudad.

Movilización de recursos

El alcalde del municipio toma la iniciativa movilizando los servicios de urbanismo y participación ciudadana para encauzar el planeamiento y el proceso participativo respectivamente. Ambos son responsables de administrar y sufragar los recursos técnicos y económicos. El gobierno y los grupos municipales acuerdan y aprueban el proceso.

La movilización de la sociedad civil se canaliza a través del Consejo General de Ciudad y un grupo de ciudadanos escogidos aleatoriamente. La composición del Consejo General de Ciudad, de 100 miembros, es la siguiente: Federación de Asociaciones de Vecinos de Santa Coloma de Gramenet (FAVGRAM), una coordinadora de mujeres, una coordinadora de personas mayores; varios consejos sectoriales: Forum ambiental, Comisión de mujeres; organizaciones de solidaridad, cooperación y convivencia: Consejo territorial de barrio; asociaciones: Alianza Cooperativa Internacional (ACI), UGT, CCOO, Jesc, Casal del Maestro, Plataforma Serra de Marina, Universidades (Universidad Nacional de Educación a Distancia (UNED), Centre d'Ensenyament Superior de Nutrició y Dietètica (CESNID), Universidad Politécnica de Cataluña (UPC)), cajas de ahorro, Cruz Roja, Obra Social Iglesia, Áreas básicas de salud, deportivas, regionales, culturales, así como personalidades de la ciudad. A éstos de añaden el grupo de afectados particulares de la zona.

El grupo de ciudadanos escogidos aleatoriamente fue del uno por mil de la población (120 personas), de las cuales participaron 50 a lo largo del proceso.

La Comisión de expertos de reconocido prestigio y aceptada por los ciudadanos la componen: Josep A. Acebillo (arquitecto responsable del Ayuntamiento de Barcelona, responsable de las obras de Barcelona 92), Manuel Ribas Piera (prestigioso paisajista), Borja Carreras-Moisy (arquitecto y urbanista, ex-director general de urbanismo de España), Benedetta Tagliabue (arquitecta especialista en diseño de espacios públicos urbanos) y Ramón Folch (doctor en biología, asesor científico de la ONU para temas ambientales, experto en elaboración de agendas locales), cuyo rol fue aceptado por los ciudadanos.

El Ayuntamiento contó con el apoyo de una empresa consultora especializada durante todo el proceso.

Proceso

«Can Zam será lo que los ciudadanos de Santa Coloma quieran». Con esta frase, el alcalde de Santa Coloma definía el proceso a seguir. A partir de la presentación del dictamen de la Comisión de expertos se inicia el debate dividido en tres fases.

En la primera fase se somete el dictamen a los diferentes grupos de consulta, que en un proceso de información, deliberación, creatividad colectiva y consenso, producen un conjunto de recomendaciones. El dictamen y las recomendaciones sirven como base para la elaboración de una propuesta de los técnicos municipales, que retorna a los agentes ciudadanos.

En la segunda fase se sintetiza la propuesta de nuevo planeamiento de Can Zam, a partir del documento técnico surgido de la primera fase, de las propuestas presentadas por las asociaciones, de nuevas recomendaciones ciudadanas y con las aportaciones de estudios técnicos específicos.

La tercera fase es la del trámite administrativo, que arranca en febrero de 2006 con la aprobación inicial por parte del pleno de la modificación del Plan General Metropolitano en el ámbito de actuación de Can Zam, que supone una definición de los diferentes usos del terreno. Este documento pasará las fases preceptivas de información pública (en la que se pueden presentar alegaciones), aprobación provisional y aprobación definitiva por la Generalitat de Cataluña. Queda resolver el malestar de los afectados expropiados por el planeamiento que pierden sus viviendas dentro de Can Zam.

Un aspecto innovador importante es que la metodología tuvo su primera fase en su misma aprobación dentro del Consejo General de Ciudad: qué, por qué, para qué, cómo, cuándo y con quién hacer el debate de Can Zam, en base a un documento repartido previamente. Lo primero que se discutió fue el cómo y el qué se iba a discutir. El carácter innovador viene dado porque lo habitual es discutir una propuesta cerrada, estableciendo los proponentes las reglas del juego. El sistema metodológico parte de una concepción de participación ciudadana que se ha venido validando en diferentes procesos participativos.

Se han utilizado diferentes técnicas que comprenden cuatro fases: información y documentación, deliberación y creatividad, consenso y propuesta. Se han empleado para este proceso un conjunto de técnicas que son: las comisiones de expertos; los grupos de consulta de ciudadanos escogidos aleatoriamente, inspirados en los jurados populares o en los Núcleos de Intervención Participativa (NIP); la asistencia técnica externa; los talleres, inspirados en los grupos nominales o focus group; y la memoria participativa, según la ley de urbanismo de 2002.

También se han utilizado las tecnologías de la información y el conocimiento como formas añadidas a las presenciales en las relaciones y comunicaciones y en la recogida de información adicional especializada y de calidad, según demandas ad hoc.

Las aportaciones realizadas por los agentes sociales se resumen en incrementar la cantidad y la calidad de zona verde, no edificar vivienda dentro del parque, buscando alternativas para los afectados, construir de equipamientos que sean compatibles con los usos del parque, y garantizar la accesibilidad y la sostenibilidad.

Resultados obtenidos

Entre los objetivos que han sido alcanzados destaca por su complejidad la aprobación del planeamiento, por el Pleno municipal y la participación que, gracias a la metodología utilizada, ha sabido canalizar una situación históricamente polémica y confrontada hacia un acuerdo con un alto grado de implicación y consenso.

La propuesta final, respecto al planeamiento inicial, duplica los espacios libres, reduciéndose el espacio dedicado a equipamientos en un 8% y un 20% el espacio de viales pero no el dedicado a la edificación de vivienda.

En lo que concierne a la participación se recoge un alto nivel de asistencia (9 sesiones de trabajo con 524 participaciones), continuidad y propuestas por parte de todos los actores implicados, constatándose asimismo el alto interés en llegar a acuerdos sin necesidad de votaciones, por la vía del consenso, tanto por el Consejo General de Ciudad como por los ciudadanos escogidos aleatoriamente. El desarrollo de este proceso, y el grado de consenso y satisfacción alcanzado, han producido que asociaciones que no son miembros del Consejo General de Ciudad hayan solicitado formalmente su ingreso.

Este reconocimiento de los diversos agentes ciudadanos ha generado una mayor producción de confianza democrática y en las instituciones.

Quedan situadas las bases para una posterior definición arquitectónica de proyectos concretos de parques, equipamientos e infraestructuras, donde se seguirá desarrollando este modelo participativo, dado que son espacios y proyectos públicos.

Sostenibilidad

Se ha conseguido un planeamiento que contempla la eliminación de barreras arquitectónicas y accesibilidad a cualquier persona con movilidad reducida; además se han hecho recomendaciones que tienen en cuenta el género y las franjas de edad, especialmente la infancia y la vejez, tanto en el planeamiento como en el diseño de los futuros equipamientos y edificaciones.

Partiendo inicialmente de posturas diversas muy enfrentadas, a través del respeto a las distintas actitudes, comportamientos y propuestas, se ha podido llegar al consenso necesario en el que no existen ni vencidos ni vencedores sino una propuesta de todos.

Se incrementa la cantidad y calidad de la superficie verde contemplada en el Plan General Metropolitano, dando continuidad al territorio comprendido entre el río Besós y la Sierra de Marina y garantizando la accesibilidad a través de transporte público, a lo que se suma el soterramiento de las cocheras de una de la líneas 9 del metro.

Tanto en el futuro riego del parque y el llenado del Lago como en el riego de las futuras instalaciones deportivas se utilizaran las aguas freáticas; además se garantiza el aprovechamiento de la energía solar en los edificios y equipamientos en construcción y se establecerá un tratamiento sostenible de los residuos. Los resultados de la poda y jardinería se llevan a la planta de compostaje.

Santa Coloma de Gramenet dispone de un sistema de gestión de calidad para la mejora de la gobernabilidad de la ciudad, con un elemento central, el Reglamento de participación ciudadana, aprobado en junio de 2002, donde se establecieron, entre otros, los órganos de participación ciudadana, así como el Consejo General de Ciudad, que es el órgano máximo de participación ciudadana y cuya función es la elaboración de recomendaciones en temas estratégicos de la ciudad como son el Plan Estratégico, el planeamiento urbanístico general, los criterios generales de los presupuestos municipales y los programas de actuación, análisis y seguimiento de las políticas públicas que afecten la ciudad, aunque también puede realizar otras funciones encomendadas por el alcalde o el Pleno municipal.

Lecciones aprendidas

En primer lugar destaca la importancia del liderazgo y la voluntad política para iniciar y garantizar todo el proceso. La demanda generalizada en la población desde el año 1981, que consideran que fueron unos terrenos rescatados por el pueblo de la especulación de los años setenta, generó un clima socio-cultural muy tenso entre la población. A la vez también se partía de una sólida cultura de participación ciudadana en la población colomense.

La segunda lección ha consistido en validar un modelo basado en metodologías y prácticas participativas, ya experimentadas anteriormente, complementado con una cultura de trabajo transversal municipal. Todo ello partiendo del reconocimiento del conflicto para su resolución mediante un tratamiento democrático.

Por otra parte, una nueva lección ha sido la ruptura con un modelo de consulta basado en la relación exclusiva con una mesocracia participativa ciudadana. Se han incorporado al debate público ciudadanos individualmente considerados elegidos con fórmulas aleatorias. Éstos contaron con un soporte técnico de seguimiento externo que, en este caso, se hizo a través de una empresa consultora. Se demuestra la importancia de la participación ciudadana directa en las decisiones públicas.

Se ha constatado la capacidad de Can Zam para contribuir a la superación de déficits o disfunciones de la ciudad, con una repercusión positiva sobre sus zonas desfavorecidas, solucionando problemáticas como las derivadas del replanteo del tránsito rodado o dando respuestas a la falta de zonas verdes y equipamientos en la ciudad. Todo ello contribuye, además, a la creación y desarrollo de la fachada del Parque Fluvial del Besós.

También hay que reconocer una gran complejidad en la gestión del proyecto, destacando una intensa movilización de recursos humanos, económicos y organizativos. Un alto grado de participación también implica que la práctica se dilate en el tiempo provocando el desencanto en algunos participantes voluntarios, lo que constata la dificultad en la elaboración técnica de las propuestas de consenso y el sobrecosto de personal técnico. Resaltar asimismo la importancia que tienen estas decisiones, dada la escasez de suelo urbano en la ciudad.

Transferibilidad

Esta práctica, expresión de nuestro sistema de gestión de calidad para la mejora de la gobernabilidad de la ciudad, tiene sus orígenes en la implantación del programa europeo Urban implantado entre los años 1996 y 2000. Otro antecedente es el debate ciudadano para la elaboración del nuevo Reglamento de Participación Ciudadana, aprobado el 2002.

En esta práctica hemos utilizado un conjunto de técnicas, que detallamos:

La Comisión de expertos de alta solvencia profesional, que garantiza un nivel de calidad técnico como elemento de autoridad ante las partes en conflicto.

La Comisión de técnicos municipales de carácter transversal, que garantiza la fluidez y el tránsito de la información y la documentación desde las diversas ópticas implicadas en el desarrollo del proceso: técnicos de servicios territoriales, participación ciudadana, deportes, cultura, comunicación, policía local, etc.

Los grupos de consulta de ciudadanos escogidos aleatoriamente, inspirados en las experiencias de los jurados populares, los miembros de las mesas electorales en el sistema español, los NIP, etc., aportando su visión como ciudadanos no expertos, aunque sí usuarios de Can Zam.

Los talleres, inspirados en los grupos nominales o Focus Group.

La asistencia técnica externa, como medida para garantizar la neutralidad de los debates.

Esta metodología también es transferible, homologable y aplicable al desarrollo de la Agenda 21, tanto local como general.

Esta experiencia ha sido informada y debatida en los diferentes foros de los que el Ayuntamiento es miembro.

Somos miembros del Observatorio Internacional de la Democracia Participativa con presencia activa de ciudades europeas y americanas, en el cual nuestro Reglamento de Participación Ciudadana y el Reglamento del Consejo General de Ciudad son referentes internacionales. Esta red se alimenta de encuentros anuales y se retroalimenta con encuentros virtuales.

También estamos en el Foro mundial de las autoridades locales de periferia, red mundial donde se analizan las perspectivas metropolitanas y también allí se producen situaciones de transferencia.

Formamos parte del Observatorio local de la democracia participativa de la provincia de Barcelona, coordinado por la Diputación de Barcelona, donde éstas técnicas también han producido transferibilidad.

Perfil Financiero

AñoPresupuesto total, en eurosContacto principal (%)Socio 1(%)
2005170.000134.36035.640

Políticas o legislación relacionada

La Constitución Española establece el deber genérico de la administración de promover la participación en el artículo 9.2.

El derecho de los ciudadanos a la participación política, es decir, en los asuntos públicos, se ejerce de acuerdo al artículo 23 de la Constitución.

La Ley reguladora de bases del régimen rocal (7/85) instituye a los ayuntamientos como medio fundamental de participación en sus artículos 1.1, 18.1 y 72.

La Ley municipal de régimen local de Cataluña (8/87) aborda la participación en sus artículos 1, 3, 59, 60, 61.1 y 143.

El Reglamento de organización, funcionamiento y régimen jurídico de las entidades locales (2568/86) lo aborda en su artículo 235.

La Carta europea de salvaguarda de los derechos humanos en la ciudad, a la que se incorporó Santa Coloma de Gramenet en el año 2000, también contempla este precepto.

Esta experiencia se ha apoyado en la normativa instituida por la nueva Ley de Urbanismo del Parlamento de Cataluña, que establece como preceptivo la elaboración de memorias participativas.

Referencias

Benet, Albert  (2005)   «La Comissió D'experts divideix Can Zam en tres espais verds dotats d'element d'atracció»,   El Punt, 18 de febrero 

Benet, Albert  (2005)   «Cent Veïns de Santa Coloma Triats A L'atzar debaten sobre Can Zam»,   El Punt, 9 de abril 

Benet, Albert  (2005)   «Santa Coloma defineix L'ampliació de Can Zam»,   El Punt, Sección Països Catalans, 28 de noviembre 

Benet, Albert  (2005)   «Els veïns de Can Zam entren amb força en el debat sobre el futur del parc»,   El Punt, Sección Barcelonés Nord, 28 de octubre 

Benvenuty, Luis  (2006)   «Concluye el debate ciudadano sobre el futuro de Can Zam»,   El País, La Vanguardia, Redacción, 9 de enero; Sección Vivir, 12 de febrero, respectivamente 

Cabello, Manuel  (2005)   «Un Informe aconseja equipamientos en Can Zam de Santa Coloma»,   El Periódico, Sección Cosas de la vida, 18 de febrero 

Cabello, Manuel  (2005)   «Can Zam se libra de pisos»,   El Periódico, Cuaderno del Domingo, 11 de diciembre 

La redacció  (2005)   «El futur de Can Zam, a debat»,   L'Ajuntament Informa, Editorial, 25 de febrero 

La redacció  (2006)   «El consell de ciutat dòna el vistiplau a una nova proposta técnica per al planejament del futur de Can Zam»,   L'Ajuntament informa, Editorial, número 990, 17 de febrero 

Además, se realizó un Pasacalle en Santa Coloma para evocar los 30 años reclamando Can Zam.

Edición del 24-11-2006
Revisión: Carlos Prados Cano
Mariano Vázquez

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Escuela Técnica Superior de Arquitectura de Madrid Universidad Politécnica de Madrid
Grupo de Investigación en Arquitectura, Urbanismo y Sostenibilidad
Departamento de Estructuras y Física de la EdificaciónDepartamento de Urbanística y Ordenación del Territorio