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Buenas Prácticas > Españolas > Movilidad sostenible y espacio urbano (2010) > http://habitat.aq.upm.es/bpes/mseu/bp-donostia.html   

San Sebastián/Donostia: Calidad urbana: el espacio recuperado



Descriptores específicos de este catálogo

Instrumentos: planes de movilidad sostenible, planes modales, planes y programas urbanísticos y programa europeos.
Caracterización del proceso: político-técnico con participación ciudadana.
Alternativas a la motorización: Fomento de los modos no motorizados--a pie y bicicleta; Fomento del transporte público--autobús y transporte público vertical; Alternativas tecnológicas--renovación del parque de vehículos, sistemas inteligentes de gestión de la movilidad y fomento del uso de vehículos eficientes; Medidas de gestión--gestión de la velocidad, sistemas de préstamo de bicicletas, sistema tarifario integrado y políticas de aparcamiento; Intervenciones sobre la red viaria y el espacio público--peatonalización, remodelaciones viarias, redes de itinerarios peatonales, redes de itinerarios ciclistas, supresión de barreras arquitectónicas a la movilidad peatonal, zonas de velocidad reducida y Carriles Bus.


Catalogación NNUU
País/Estado -- España
Región según Naciones Unidas -- Europa
Región ecológica -- costera
Ámbito de la actuación -- ciudad
Agentes -- gobierno local.

Categorías -- Infraestructuras, comunicaciones y transporte:  transporte y movilidad.


Contacto Principal
Ayuntamiento de San Sebastián -- gobierno local
Leire Aguirre [leire_aguirre@donostia.org], jefa de la Sección Técnica de Movilidad

C. Urdaneta, 13 - 3a
20006 San Sebastián, España

+34 943 48 13 54
Web: http://www.donostia.org


Resumen

Después de treinta años de fuerte incremento de la motorización privada, con considerables impactos ambientales y urbanísticos, se inició a finales de los años 80 una nueva política combinada de movilidad y calidad urbana cuyos objetivos son tanto la promoción de los modos de transporte menos insostenibles como la recuperación del espacio público.

Hasta el momento, se han implantado tramos importantes de la red de itinerarios peatonales, definida en el planeamiento urbanístico con el mismo nivel de importancia que la red viaria; se ha construido también una parte importante de la red básica de vías ciclistas; y se ha implantado una red de vías reservadas para el transporte público. Las actuaciones no se han limitado a las zonas más céntricas de la ciudad sino que se han repartido por todos los barrios con el objetivo de lograr la mejora de la calidad urbana en el conjunto del municipio.

Como consecuencia de esa nueva orientación favorable a los modos de transporte con menor impacto ambiental, la bicicleta ha iniciado su recuperación como medio de locomoción, y se ha incrementado el número de viajeros en el transporte público. La accesibilidad ha sido en todo el proceso un objetivo fundamental de la política de movilidad, por ello se ha fomentado el transporte público vertical a barrios altos mediante ascensores y escaleras mecánicas.

El proceso ha sido impulsado en un clima de amplio debate ciudadano, en el que destaca la creación de canales permanentes de participación pública, como el Consejo Asesor de Movilidad y el Observatorio de la Bicicleta de San Sebastián.

Fechas Clave

Descripción

Contexto y problemática de partida

San Sebastián está situada en la costa del golfo de Vizcaya y en la proximidad de la frontera con Francia. Capital de la provincia de Guipúzcoa en la Comunidad Autónoma del País Vasco, su población es de 184.248 habitantes (2008), y su área metropolitana, que incluye una serie de municipios cercanos, tiene una extensión de 372,86 kilómetros cuadrados.

Buena parte de la ciudad, por sus características topográficas, es muy apta para el caminar y para el uso de la bicicleta, e igualmente ofrece un clima idóneo para estas actividades. Sin embargo, en los años setenta la bicicleta había desaparecido como modo de transporte. A finales de los años ochenta, la ciudad comenzaba la revisión de su planeamiento urbano. La reactivación económica había provocado un incremento significativo de la movilidad motorizada privada y un deterioro de las condiciones ambientales y de la situación de la marcha a pie, la bicicleta y el transporte público.

Si bien San Sebastián cuenta, en general, con una elevada calidad de urbanización, todavía se aprecian las huellas del proceso de ampliación de calzadas y cruces llevado a cabo con el objeto de destinar un mayor espacio a la circulación motorizada. Fruto del mismo es la existencia en muchos puntos de aceras de reducidas dimensiones con una apreciable dificultad para el tránsito peatonal.

Objetivos, estrategias e instrumentos

Las medidas adoptadas en San Sebastián tienen en común los siguientes objetivos:

La revisión del Plan General de Ordenación Urbana (PGOU) a finales de los años ochenta supone el comienzo de una nueva etapa en la movilidad urbana. La marcha a pie es tomada en consideración como un medio de transporte, además de una manera de estar y hacer ciudad, mientras que la bicicleta recupera un papel importante en los desplazamientos cotidianos.

La consideración del peatón como medio de transporte y clave de la habitabilidad urbana resultaba entonces poco corriente para los mecanismos convencionales de elaboración técnica del planeamiento de las ciudades españolas. No es de extrañar, por tanto, que después de la aprobación del Plan General, San Sebastián se convirtiera en una de las ciudades de su tamaño pioneras en este campo, con un proyecto en el que no sólo se trazaban redes viarias para el transporte motorizado, sino también un conjunto de itinerarios peatonales, es decir, de vías capaces de facilitar el tránsito cómodo y seguro de los peatones. Con los mismos criterios de cambio en el modelo de movilidad, el Plan General planteaba también una red de itinerarios ciclistas.

Aunque la aprobación del PGOU no tuvo lugar hasta 1995 de manera definitiva, las ideas con las que fue redactado empezaron a aplicarse antes. Durante los años 1990 y 1991 el Ayuntamiento, a través de la Oficina del Plan General y la Dirección de Movilidad, elaboró varios planes de circulación y transporte que pretendían introducir modificaciones sustanciales en los barrios centrales de la ciudad: Centro (Área Romántica), Gros y Amara.

Los objetivos comunes a estos planes eran los siguientes:

La estrategia comienza a implantarse a finales de 1992 con la introducción de un nuevo esquema de circulación viaria; paso previo necesario a la transformación de algunas calles en ejes prioritarios para el tránsito peatonal y ciclista, y a la implantación de carriles reservados para el transporte público. Este primer paso se reveló especialmente conflictivo, al originarse serios problemas de circulación durante las distintas fases de su puesta en marcha. Como consecuencia, se adoptaron medidas correctoras intensificando la información a la ciudadanía y creando un Consejo Asesor de Movilidad con la participación de todos los grupos políticos y los colectivos más relacionados con la movilidad: empresas de transporte, repartidores, taxistas, comerciantes, ciclistas, etc. Así, a medida que se ha avanzado en la ejecución de la estrategia, se ha incrementado el apoyo de la población. La apertura de los primeros ejes de prioridad peatonal y ciclista fueron mayoritariamente aceptados y las posturas contrarias remitieron o desaparecieron.

En el proceso llevado a cabo por el Ayuntamiento, la participación en proyectos europeos ha tenido un papel importante. Se destacan los siguientes programas y proyectos:

Recientemente el Ayuntamiento aprobó el Plan de Movilidad Urbana Sostenible 2008-2024 (PMUS). Como marco de referencia de todas las iniciativas de movilidad sostenible en la ciudad, está articulado en torno a una jerarquía de metas, áreas de intervención y políticas, articuladas en 56 programas de actuación. Establece objetivos claramente evaluables y cuantificables, incorporando ámbitos tradicionalmente olvidados en los planes de movilidad: la integración social, la formación, la educación, la comunicación y el marketing. Y todo ello otorgando un peso importante a la participación a través de foros y procesos de reflexión y debate sobre los programas y acciones específicas.

Se aspira a que el peso del transporte público en la ciudad, que actualmente es de un 30%, llegue al 50% en 2024. También se prevé que el cumplimiento del PMUS reduzca las emisiones de CO2 un 25%.

Cabe mencionar que el nuevo PGOU presenta como uno de sus objetivos relevantes el incentivo de los desplazamientos no motorizados, mediante estrategias urbanísticas como es el fomento de desarrollos urbanos compactos y diversos, con mezcla de usos y dotados de los necesarios servicios urbanos de proximidad (espacios libres, equipamientos, comercio...), y ordenados a modo de continuo urbano debidamente interconectado. Para todas la medidas en materia de movilidad, el PGOU apunta como referente las propuestas resultantes del PMUS y otros planes sectoriales como el Plan Estratégico de la Bicicleta 2008-2011.

Alternativas para la movilidad sostenible

Movilidad peatonal

Desde la apertura del primer eje peatonal en 1994, la creación de zonas peatonales está llegando a su límite en el Centro y la peatonalización clásica sólo puede extenderse hacia las áreas centrales de los barrios periféricos, en donde todavía hay un gran déficit de espacios libres de comunicación y convivencia vecinal.

La red de itinerarios peatonales prevista en el PGOU de 1995 y en el documento estratégico Donostia Camina se implanta teniendo claro que las zonas peatonales son una respuesta muy limitada a los problemas de los viandantes, pues suponen una concepción estática de las necesidades de los mismos.

Así el Ayuntamiento ha trabajado con el concepto dinámico de itinerario peatonal, es decir, un conjunto articulado de vías y sistemas de cruce que permite vincular un origen y un destino en aceptables condiciones de rapidez, comodidad y seguridad para la marcha a pie. Al igual que se conciben las vías para el tráfico motorizado, que constituyen una red continua de acceso a toda la ciudad, los itinerarios peatonales son planificados y diseñados como una malla que teje y vincula las distintas actividades y centros de la vida urbana. Una malla que incluye desde aceras cómodas y agradables en calles con calzada para el tráfico motorizado, hasta calles peatonales, articuladas por cruces pensados y diseñados para la seguridad y comodidad de los peatones. En este sentido el desarrollo de las actuaciones previstas en el Plan Director de Accesibilidad ha contribuido también a la generación de itinerarios peatonales libres de barreras, útiles para toda la ciudadanía.

La red peatonal es el reflejo de una concepción de la ciudad en la que el viandante es la medida de referencia, y representa una oportunidad de establecer nuevas perspectivas de la movilidad urbana coherentes con el discurso de la movilidad sostenible.

Movilidad ciclista

De las diversas encuestas realizadas se dedujo que el mayor obstáculo para la utilización de la bicicleta como medio de transporte urbano cotidiano era la peligrosidad de circular en contacto con un tráfico motorizado intenso. Por ello se inició la creación de una red de vías o carriles exclusivos para bicicletas que conectaran los distintos barrios de la ciudad. A partir de 1989 con la revisión del PGOU comienza el proceso de planificación de la bicicleta como modo de transporte urbano. Hasta entonces sólo existía un tramo de carril ciclista de 1,5 kilómetros de longitud que discurría paralelo al río Urumea entre el barrio de Amara y el centro urbano.

La red prevista en el Plan General tiene una longitud total superior a los 45 kilómetros de itinerarios bidireccionales y su proceso de implantación ha sido paulatino. Los primeros tramos se apoyaron en calles peatonales de nueva creación donde se permite el paso de ciclistas. Poco a poco, con operaciones diversas, como la nueva playa de Gros Zurrioal, surgieron tramos que incrementaron la longitud de la red. El primer eje en completarse fue el Norte-Sur, que conecta la parte vieja y el Centro con Amara y la zona deportiva de Anoeta.

Las distintas reordenaciones viarias que se efectuaron han sido aprovechadas para dar un impulso también a la red ciclista. Entre 1999 y 2000, se habilitaron carriles para bicicletas en tres de los cuatro puentes existentes en la parte final del río Urumea. Dos de ellos se realizaron eliminando un carril de circulación motorizada y el otro es un puente nuevo que completa la malla viaria de la ciudad, y donde se incluyó un carril ciclista.

La red y el uso de la bicicleta en la ciudad tuvieron su punto de inflexión en 2002 con la creación de la vía ciclista segregada en la Concha, destinada a conectar las dos subredes que se habían configurado en los barrios centrales y en la zona universitaria del Antiguo (en 2009 se añadió otra conexión a través de un antiguo túnel ferroviario, el bidegorri de Morlans). En general, en los itinerarios urbanos las vías ciclistas se sitúan al nivel de la acera y sirven de separación entre la calzada y el espacio reservado a los peatones. En los paseos, la zona de mayor interés paisajístico se reserva para los peatones, situando los carriles bici en partes más alejadas.

La implantación de aparcamientos para bicicletas también se ha realizado de forma pausada, aumentando el número de plazas a medida que se iban saturando los aparcamientos disponibles. En la actualidad, están ejecutados 32 kilómetros de vías ciclistas y la dotación de aparcamientos para bicicletas alcanza los 613 puntos con una capacidad total superior a las 5.550 plazas.

El tiempo transcurrido desde el inicio de la planificación ciclista establecida en el Plan General, a finales de los años ochenta, ha hecho necesaria su puesta al día. En el año 2000 se elaboró el Plan de Potenciación de la Bicicleta en la Movilidad Urbana un nuevo documento que analizaba el incremento en el uso de la bicicleta y el estado de desarrollo de la red ciclista.

Este nuevo plan estudia en profundidad los aspectos que rodean a la movilidad en bicicleta, al ser un trabajo específico sobre este medio y al analizar la movilidad de un número significativo de usuarios. Así, el nuevo plan además de reconsiderar la red de vías ciclistas y efectuar una programación y un presupuesto más ajustados, plantea una serie de líneas de actuación más allá de la pura consideración de las infraestructuras, centradas en la promoción del uso de la bicicleta, en la educación vial y en la introducción de normas urbanísticas que favorezcan la inclusión de la bicicleta en la planificación urbana.

El gobierno donostiarra puso en marcha, en enero de 2008, el Servicio Público de Préstamo de Bicicletas, DBizi, que se inició con un total de 100 bicicletas distribuidas en cinco puntos estratégicos de la ciudad: Boulevard, estación del Norte, Pío XII, Universidades (Aulario) y Plaza Secundino Esnaola. Actualmente el servicio es utilizado por una media de 200 personas cada día.

Fomento del transporte público

En los últimos años se ha desarrollado una línea de mejora del servicio de transporte público con las siguientes pautas:

Destacan tres actuaciones concretas: el sistema de ayuda a la explotación, el sistema de información a los viajeros y la implantación de carriles para autobús.

El Sistema de Ayuda a la Explotación (SAE) constituye una herramienta para la gestión integral del servicio de transporte regular de viajeros, basada en tecnologías de localización (GPS), sistema de información geográfica (GIS), y comunicaciones móviles (GPRS). Incluye 117 autobuses (27 articulados, 8 microbuses y 82 de doce metros) y 83 paneles informativos repartidos entre las 496 paradas existentes.

El sistema de información a los viajeros incluye la información en paradas y la información multimedia a bordo de los vehículos. Los paneles informativos se caracterizan por:

Con la introducción de estas innovaciones tecnológicas se pretendió, entre otras cosas:

Se ha seguido también una potente línea de actuación basada en la ampliación de la red de carriles reservados al transporte público y en la instalación de elementos de protección que eviten el estacionamiento en estos carriles. En la actualidad la ciudad cuenta con 9,3 kilómetros de carriles bus de los cuales 1,6 kilómetros cuentan con protección de bordillos de hormigón encastrados en el pavimento. Esta solución ha mejorado notablemente la circulación de los autobuses.

En este proceso de fomento del transporte público cabe mencionar algunos hitos importantes de diferente orientación:

Las emisiones contaminantes de los 21 nuevos autobuses ecológicos con tecnología EEV son significativamente menores: cada uno de los autobuses más antiguos de la flota emiten lo mismo que 34 del nuevo modelo. A esto hay que añadir la reducción en emisiones de dióxido de carbono: se espera evitar en 2010 la emisión de 200 toneladas.

Los cursos de conducción segura y eficiente que se vienen impartiendo a los conductores de Dbus tienen como uno de sus objetivos la reducción del consumo de combustible, que puede llegar a superar el 10% si se llevan a la práctica los conocimientos adquiridos.

Actualmente la ciudad cuenta con una red metropolitana compuesta por veintitrés líneas normales, cuatro líneas de microbuses, un taxi-bus, nueve líneas de autobuses nocturnos, veinte de autobuses metropolitanos, dos líneas de ferrocarril de vía estrecha de titularidad autonómica y una de ferrocarril estatal.

También merece atención el esfuerzo en dotar la ciudad de una amplia oferta de transporte público vertical, es decir, el conjunto de sistemas públicos mecanizados para salvar desniveles considerables. La existencia de una ciudad llana y otra en ladera penaliza especialmente la realización de desplazamientos no motorizados. Así, los ascensores y las escaleras mecánicas se conciben como elementos de articulación de las redes de itinerarios peatonales y ciclistas.

Desde los primeros estudios de implantación de sistemas de transporte público vertical hasta la actualidad, varios están en funcionamiento y otros en obras: Mundaiz, Larratxo, Egia, San Roque, Aquirium, Aldakoene, Aldunaene, Azkuene-Gomistegi, Lizardi, Martín Santos, Aitzgorri-Avanco y Montpellier.

Gestión del tráfico y el estacionamiento

Se viene realizando una política de gestión del viario, con atención a la seguridad vial, capaz de soportar las ampliaciones del espacio peatonal o ciclista y de integrar las vías con protección para el transporte colectivo. Se han canalizado los flujos de tráfico de forma compatible con la calidad ambiental de las calles, contribuyendo a eliminar gran parte del tráfico de paso que cruzaba por el centro de la ciudad.

La política de aparcamiento, definida ya en el PGOU de 1995, discrimina los usos menos adecuados del automóvil privado y procura favorecer el aparcamiento de residentes frente al de rotación y, el de corta duración respecto al de larga. En este sentido se ha implantado el sistema OTA de aparcamiento regulado, que suma 10.000 plazas en los barrios del Centro, Antiguo, Amara y Gros-Atocha. El sistema presenta una compleja oferta de localizaciones y tarifas que buscan facilitar algunos desplazamientos y penalizar otros. Existen también en la ciudad más de 12.500 plazas en aparcamientos subterráneos de carácter público en el centro y en la periferia, conectados con la red de autobuses. Además de otras 2.500 plazas que se encuentran en construcción o proyecto.

Resultados obtenidos

Reducción del impacto ambiental

Días al año con ‘buena’ calidad de aire
Los parámetros incluidos en el indicador son
las concentraciones SO2, NO2, ozono, partículas en suspensión (PM10)
y monóxido de carbono.

Estación

2005 2006 2007 2008
Easo 144 124 211
Av. Tolosa 222 210 239 303
Ategorrieta 190 268 219 311
Puyo 203 234 246 308

Fuente: Servicio de Agenda 21 Local y Cambio Climático. Departamento de Medio Ambiente municipal.

Calidad del espacio público

El desarrollo de la red de itinerarios peatonales ha permitido que la ciudad mejore las condiciones de los desplazamientos a pie y la recuperación de espacio público para la estancia.

San Sebastián es una referencia nacional e incluso internacional en las políticas de movilidad sostenible. El éxito llamativo de la recuperación del espacio público en la ciudad central atrae las miradas de otras ciudades que también buscan devolver protagonismo a los peatones, reintroducir las bicicletas, promocionar el transporte colectivo y restar presencia y uso al automóvil.

Cambio en el reparto modal

La percepción de un intenso uso peatonal de las calles de San Sebastián se corrobora por los instrumentos convencionales de que dispone la ingeniería de tráfico. Las encuestas de movilidad y los aforos de viandantes y vehículos realizados en septiembre de 2008 ponen de manifiesto que el peatón es el principal medio de transporte en cuanto a número de viajes intramunicipales diarios, con un 43,6% del total de 416.409 desplazamientos realizados.

Sin embargo el incremento de los desplazamientos hacia y desde San Sebastián con destino o procedencia en la comarca o en Guipúzcoa se ha apoyado esencialmente en el automóvil privado, contrapesando así los logros ambientales y sociales de las políticas internas del municipio. Los datos de la movilidad donostiarra reflejan esa dualidad de procesos: moderación del tráfico motorizado en la ciudad y explosión de la movilidad en automóvil en el entorno. Se observan algunas tendencias negativas de la movilidad como el efecto de succión de viajes peatonales por parte de los modos de transporte alternativos. Un mayor uso de la bicicleta suele provenir del viaje a pie y en transporte colectivo, no del automóvil.

La ciudad ha experimentado en los últimos años un proceso de introducción de la bicicleta como un elemento más en la movilidad urbana. Aunque no se dispone de datos con una evolución temporal completa, hay una clara sensación de que en los últimos diez años se ha producido un constante aumento del uso de la bicicleta como modo de desplazamiento urbano en San Sebastián.

Desde 1997 hay un programa de seguimiento de la movilidad en bicicleta en el que se ha contabilizado el número de ciclistas que circulan por los ejes principales de la ciudad. Se han establecido puntos de aforo en los tres primeros puentes del río Urumea, en cuatro puntos a lo largo del eje Norte-Sur y en otros tres puntos en el eje Este-Oeste. Los controles se realizan un día al mes entre las 7:30 de la mañana y las 20:30 de la tarde. El punto que mayor paso de ciclistas ha registrado es el del paseo de la Concha, en el eje Este-Oeste. La intensidad media registrada supera los mil ciclistas diarios aunque se han registrado cifras que alcanzan 1.700 ciclistas. Entre los puentes, el que alcanza los valores más elevados es el del Kursaal, más próximo al mar, con valores entorno a los 1.000 ciclistas desde el verano de 1999, primer año que se cuenta con un carril-bici que atraviesa el río. En el eje Norte-Sur las cifras más elevadas se alcanzan en el carril situado junto al río que hace las funciones de colector, donde se han registrado valores de más de 900 ciclistas diarios.

La red metropolitana de transporte público lleva diariamente una media de 195.951 viajeros, de los cuales 102.240 corresponden a los autobuses urbanos, 46.175 a los metropolitanos y 47.500 a los ferrocarriles. La mayoría de los viajes son obligados, por motivo de trabajo y estudios. Los autobuses urbanos transportan anualmente más de 28 millones de viajeros. Para una población de 181.000 habitantes se obtiene un ratio de 152,2 viajes por habitante al año, uno de los mayores de Europa en una ciudad de este tamaño.

Reparto modal en los desplazamientos internos

Modo (%)

1999 2003 2007
andando 47,3 48,2 42,5
transporte colectivo19,417,325,5
automóvil26,628,023,4
otros96,86,48,5

Fuente: Encuestas de movilidad origen-destino del Gobierno Vasco

Referencias

Ayuntamiento de San Sebastián: PGOU: Aprobación Inicial  (08.06.2009)

Observatorio de la Bicicleta de San Sebastián: Plan Municipal de la Bicicleta  (08.06.2009)

Pacto cívico sobre la movilidad. Donostia-San Sebastián 1999  (08.06.2009)

Red para peatones y ciclistas y fomento del transporte público en San Sebastián (España)  (17.11.2008)

Estrategia de modos de transporte sostenibles (Donostia-San Sebastián, España)  (17.11.2008)

La evolución de la bicicleta en Donostia-San Sebastián  (08.06.2009)

Siadeco  (2008)   Estudio sobre el ciclismo urbano en Donostia-San Sebastián.   San Sebastián: Observatorio de la Bicicleta de San Sebastián, Ayuntamiento de San Sebastián y Kalapie. (PDF) 

Ayuntamiento de Donostia-San Sebastián  (2001)   Donostia camina: Pasos de una estrategia. Proyectos y propuestas para el peatón en Donostia.   Concejalía de Movilidad y Vías Públicas. Ayuntamiento de Donostia. Gabinete de Prensa, Publicidad y Publicaciones. 

Sanz, Alfonso  (2006)   San Sebastián: la ciudad de las bicicletas.   Ayuntamiento de Donostia-San Sebastián. 

Sanz, Alfonso  (2006)   Transporte público vertical.   Ayuntamiento de Donostia-San Sebastián. 

Edición del 10-10-2009
Revisión: Verónica MartínezMateus PortoMariano VázquezCarlos Verdaguer
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Escuela Técnica Superior de Arquitectura de Madrid Universidad Politécnica de Madrid
Grupo de Investigación en Arquitectura, Urbanismo y Sostenibilidad
Departamento de Estructuras y Física de la EdificaciónDepartamento de Urbanística y Ordenación del Territorio