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Buenas Prácticas > América Latina y el Caribe > Programa de Gestión Urbana > http://habitat.aq.upm.es/bpal/pgu-lac/a002.html

El Programa de Gestión Urbana como experiencia innovadora de asistencia técnica.


Pablo Trivelli

Coordinador Regional de la Oficina para América Latina y El Caribe

PGU-LAC

Fax (593) 2 462134

Quito, Ecuador

Con ocasión de la edición de este página dedicada a experiencias innovadoras en gestión urbana, parece positivo informar acerca del Programa de Gestión Urbana de Naciones Unidas (PGU), tanto porque en sí mismo constituye una iniciativa innovadora, como por el estímulo al cambio que define su estrategia de acción. En este sentido interesa informar acerca de los principales resultados alcanzados por la Oficina Regional para América Latina y el Caribe, cuya segunda fase está llegando a su término, ya que hay una contribución efectiva a algunas de las tendencias de innovación y cambio que se registran en la región.

La asociación de colaboración estable que se ha producido en torno al PGU por parte del PNUD, el Banco Mundial y Hábitat, a la que se suma el apoyo de las agencias de cooperación de Alemania, Holanda, Suecia y Suiza y en menor grado, la de otros países, constituye una experiencia sin precedentes, al menos en el ámbito de la cooperación en materias urbanas. La implementación de la tercera fase a partir de octubre 1996 permitirá concretar un esfuerzo continuo de quince años.

Es justo y necesario hacer mención especial de la substantiva contribución que durante esta segunda fase ha hecho el Gobierno Alemán, a través de la Sociedad Alemana de Cooperación Técnica GTZ, al PGU-LAC. Contribución que en primer lugar abarca la presencia del Asesor Regional Ing. Arq. Jorg Werner Haas y su invaluable calidad técnica y humana, y que incluye la vasta red de contactos con proyectos GTZ en América Latina y el mundo. Por otra parte, un aporte al desarrollo de actividades propias del PGU, principalmente en materia de mercado de suelo y gestión ambiental. También un apoyo en materias administrativas. La flexibilidad y plena integración hicieron de esta contribución un aporte insustituible.

También debe destacarse el aporte de la Cooperación Técnica Suiza al PGU-LAC especialmente destinada a profundizar el trabajo en materias de gestión ambiental urbana.

El objetivo de la segunda fase (1993-1996), de realzar la contribución que hacen las ciudades al desarrollo humano, particularmente al crecimiento económico, la sustentabilidad ambiental y la erradicación de la pobreza, se canalizó a través de tres grandes líneas de acción:

a) el fomento de diálogo sobre políticas urbanas;

b) el apoyo a la formación y perfeccionamiento para una mejor gestión urbana; y

c) el fomento al intercambio y la cooperación horizontal.

Hay innovación en la medida en que se supera la crítica negativa respecto a las ciudades y se reconoce el rol fundamental que pueden jugar en el desarrollo de las naciones. También la hay en la medida en que se enfatiza el fomento al diálogo sobre políticas urbanas, por ser un tema que tiene una ineludible connotación política, al definir responsabilidades de gobierno que afectan el bienestar de la población, las formas de convivencia, la concreción del concepto de ciudadanía, etc. Pero mas aún, porque el principal instrumento de trabajo ha sido el de las consultas, es decir, amplios procesos de diálogo político-técnico que involucran a múltiples actores en torno al debate de ideas y propuestas en la búsqueda de consensos. Ha habido innovación en algunos de los temas tratados, como es el caso de la violencia urbana y la seguridad ciudadana, la política social urbana/municipal, el manejo de espacios públicos y áreas verdes, etc. También es innovativo el estilo de gestión del Programa, que ha operado con un núcleo de cuatro profesionales y una amplia movilización de especialistas en función de una generosa cooperación interinstitucional; en la estrategia editorial, cuyo eje es la versión en castellano del boletín Era Urbana y la publicación de los resultados de las actividades del mismo Programa.

En América Latina y el Caribe, el Programa de Gestión Urbana (PGU-LAC) ha sido particularmente necesario y bienvenido. Se trata de la región más urbanizada del mundo y, sin embargo, en la mayoría de los países no hay políticas urbanas, no en términos explícitos, cualquiera sea la acepción que se le dé a dicho concepto. Además, el marco institucional en lo relativo a la cuestión urbana es frágil, tanto en los gobiernos centrales como en los niveles locales, y las responsabilidades suelen estar dispersas.

En estas condiciones, y contando con un limitado presupuesto de operaciones, se optó por trabajar exclusivamente con aquellos países y ciudades que solicitaran explícitamente el apoyo del PGU para movilizar la asistencia técnica a través de procesos de consulta. A nivel nacional, se trabajó en temas y prioridades muy variados, definidos por las autoridades de cada país: Bolivia, sobre la descentralización en el contexto de la ley de participación popular y la reforma a la ley de descentralización; Brasil, sobre políticas de medio ambiente e infraestructura urbana; Chile, en la reformulación de la política nacional urbana; Colombia, en la formulación de una política nacional de desarrollo urbano; Cuba, en Infraestructura y Medio Ambiente; Ecuador, tanto en la estructuración del Ministerio de Desarrollo Urbano, Vivienda y Saneamiento Ambiental, como en la formulación de un proyecto de ley marco sobre descentralización; El Salvador, sobre vivienda y desarrollo urbano; México, en donde se contribuyó al Programa de 100 Ciudades. También se ha otorgado apoyo a una gran cantidad de ciudades y gobiernos locales en temas muy variados según las necesidades y prioridades de cada caso, siempre sobre la base de un esfuerzo compartido y en una modalidad de diálogo abierto. La contribución del PGU se centró en el apoyo a la organización de los procesos de consulta, el aporte de documentos técnicos elaborados tanto en ésta como en la primera fase, y la movilización de la cooperación latinoamericana.

Los procesos de consulta se fueron perfeccionando con la práctica, abarcando la elaboración de documentos base de propuesta y debate, trabajos de grupos (en temas generales, aspectos sectoriales o de subregiones específicas), talleres, seminarios, cursos y otras actividades, tanto en las ciudades capitales como en otras de provincia, a fin de movilizar a actores relevantes, para avanzar en la formación de consensos y la formulación de políticas de Estado.

Los tiempos de la cooperación internacional no son, por lo general, los tiempos de las autoridades políticas. Con frecuencia, los temas de la cooperación internacional suelen definirse a nivel de una oferta más o menos rígida. El diseño descentralizado del PGU fue establecido precisamente para ser muy flexible, tanto en el seguimiento temporal de los procesos de consulta como en la capacidad de respuesta a las demandas de asistencia en temas muy variados.

Si bien el PGU define un número limitado de materias como temas prioritarios, no ha habido una exclusión a priori de temas cuando responden a necesidades reales de la población. Por ejemplo, el de la violencia urbana y la inseguridad ciudadana, sobre el que se organizó el primer seminario latinoamericano y se ha activado un programa de cooperación horizontal entre ciudades, a pesar de que el tema no fue explícitamente parte del PGU en su programa oficial original. Por otra parte, el PGU no ofrece recetas para resolver los problemas urbanos. Sin desconocer la riquísima herencia de documentos de política urbana elaborados durante la primera fase del PGU (1987-92) y aquellos que se han producido más recientemente, el Programa ha buscado las respuestas a partir del diálogo de los actores relevantes de la ciudad o la nación, con el aporte de la cooperación regional, y no sobre la base de la oferta de soluciones preconcebidas.

La mayoría de los procesos nacionales de consulta se dio en períodos de elecciones presidenciales o de autoridades regionales o locales. Más que un inconveniente, estas circunstancias fueron muy positivas para posicionar la problemática urbana en el debate nacional a un mayor nivel y provocar la atención de las dirigencias políticas nacionales sobre la materia. El carácter neutral que ofrece un programa de Naciones Unidas para el diálogo político sobre materias urbanas constituye un aporte, ya que ha facilitado un debate pluralista sobre temas de trascendencia, que pueden ser conflictivos.

La convocatoria y movilización de más de 400 personas y su participación activa y directa en las actividades promovidas y/o respaldadas por el PGU-LAC (sin considerar un número mayor de personas que han participado en roles menos activos), ha permitido estimular la formación de grupos de trabajo a nivel nacional, así como la configuración de paneles o redes de expertos a nivel regional. Como resultado de estas iniciativas, se ha contribuido eficazmente al perfeccionamiento y la formación de personas para la formulación de políticas y una mejor gestión urbana, y también al fomento de la cooperación horizontal a nivel regional.

Consecuente con los planteamientos ya esbozados y con la estrategia general de acción, el PGU-LAC ha buscado siempre vincularse con instituciones y redes nacionales y regionales existentes que tratan materias relacionadas con la vasta temática de la gestión urbana. De esta manera no sólo se accede a un amplio cuerpo de conocimientos, experiencias y contactos, sino que además se potencian los recursos existentes al conformar equipos de trabajo que conjugan personas de diferentes redes. También se obtiene un mayor peso político y técnico al unir fuerzas de diferentes instituciones, muchas de las cuales tienen una trayectoria conocida y un merecido prestigio en la región.

De entre las múltiples instituciones con las que el PGU-LAC ha desarrollado actividades, podría mencionarse la Organización Regional de Ministros de Vivienda y Desarrollo Urbano, la Red de Asociaciones Nacionales de Municipalidades, la Federación Interamericana de Industrias de la Construcción (FIIC), la Unión Panamericana para la Vivienda (UNIAPRAVI), redes de ONGs como REDES, Red de Ciudades, FICONG, el capítulo latinoamericano del Global Urban Research Initiative (GURI), ICLEI, IULA, Ciudades Unidas y Desarrollo, USAID-RHUDO, la Unión de Ciudades Capitales Iberoamericanas UCCI, BID, CEPAL, ILPES, CELADE, OPS, CEPIS, el ISS y el IHS de Holanda, ONGs de envergadura y centros académicos/universitarios en casi todos los países de la región. Por cierto, el Banco Mundial, el Centro del Hábitat y las Oficinas Nacionales del PNUD fueron importantes colaboradores e instituciones de apoyo en muchas actividades.

El beneficio ha sido recíproco, pues al movilizar a destacados especialistas y conformar equipos profesionales con personas de diferentes instituciones y redes se han ido ampliando los contactos y generando un efecto de suma positiva, que ha sido funcional a los objetivos del PGU y simultáneamente beneficioso para la obtención de resultados más particulares de las instituciones y personas involucradas. Es un juego en que todos aportan y todos ganan. Se cumple claramente aquel planteamiento del actual alcalde de Curitiba, Brasil: "lo que no se comparte, se pierde".

Como resultado de las actividades implementadas y las personas movilizadas, se han ido configurando paneles o redes de especialistas en diez áreas temáticas. A saber:

Estas nóminas surgen a partir de la práctica del PGU, y se trata de registros abiertos sujetos a modificación. Es decir, no son ni exclusivos ni excluyentes.

Una de las lecciones que deja esta experiencia, es que existe en América Latina y el Caribe una notable dotación de recursos humanos de alto nivel, en la que se conjuga formación académica, experiencia práctica y en algunos casos, liderazgo político/técnico o dirigencia gremial. Uno de los desafíos que surge de esta constatación es el de ampliar el radio de acción e incorporar a tantas personas e instituciones que, teniendo mucho que aportar o que aprender, operan desvinculadas de las redes y circuitos de experiencias y conocimientos.

La política del PGU-LAC en materia de intercambio y cooperación horizontal, además de la movilización de personas, comprende una línea editorial, que abarca un conjunto de iniciativas, como la difusión de la serie de "documentos de política urbana" (hasta hoy 18 números) generados por las oficinas centrales del PGU, en el Banco Mundial y en Hábitat, muchos de los cuales han sido traducidos al castellano en el PGU-LAC; la edición de la versión en castellano del boletín trimestral Era Urbana (12 números a razón de 6.000 copias cada uno), incluyendo la preparación de una sección informativa regional; la serie documentos de trabajo PGU-LAC que alcanza cerca de 60 números, y que recoge textos generados por el PGU-LAC, de interés regional, pero que requieren mayor elaboración; la publicación de libros a través de la serie "Gestión Urbana" (diez libros hasta esta fecha), que recoge resultados del trabajo del PGU-LAC, principalmente de seminarios regionales y consultas, así como también la publicación de otros diez libros editados en otros formatos y series, como consecuencia de acciones conjuntas con otras instituciones.

Esta labor de documentación y difusión editorial ha comprometido la participación de casi trescientas personas en la preparación de informes, artículos y edición de textos para libros y documentos preparados por el PGU-LAC.

Hay en estas cifras una indicación adicional de la capacidad técnico-profesional, de la riqueza y variedad de experiencias que hay en la región y de la generosidad de las personas para compartir sus conocimientos. Implícitamente, también hay un reconocimiento al rol catalítico y difusor de experiencias, contactos y conocimientos que ha jugado el PGU-LAC.

Otro canal de difusión, intercambio y cooperación es la Red Ambiental Urbana (PGU-RAU) [para más información véase, por ejemplo, la sección para Centroamérica]. Inicialmente fue impulsada con el aporte de la Cooperación Técnica Alemana y llegó a operar en ocho países a través de ONGs especializadas en temas ambientales urbanos. Estas organizaciones mantienen contactos activos con el régimen municipal. Se trata de una red de correo electrónico que tiene como propósito hacer un puente entre el conocimiento de personas, experiencias y técnicas de manejo ambiental urbano y las demandas que puedan surgir desde los municipios en estas materias (contacto: Corporacion OIKOS RED AMBIENTAL URBANA PROGRAMA DE GESTION URBANA, e-mail: raupgu@oikos.org.ec).

Posteriormente, con un aporte de la Cooperación Técnica Suiza al PGU-LAC, se pudo ampliar la red PGU-RAU a 11 países, estimular un programa de cooperación Sur-Sur para el intercambio de experiencias, administrar un fondo de apoyo para la implementación de pequeños proyectos de carácter piloto, documentar casos positivos de gestión ambiental urbana y establecer una línea de apoyo para la elaboración y difusión de manuales y guías sobre aspectos concretos de gestión ambiental urbana.

La Conferencia Cumbre de las Ciudades, Hábitat II, ha definido un escenario muy estimulante para el trabajo de fomentar el diálogo sobre políticas urbanas e incentivar la cooperación horizontal, en el cual el PGU se ha hecho parte a través del apoyo a la preparación de reuniones regionales, seminarios, encuentros y documentos de diagnóstico y propuestas relativos a la cuestión urbana y municipal, así como en la movilización de expertos para estos efectos. Es notable como el tema urbano ha ido ganando terreno en las agendas de las reuniones de la Organización de Ministros de Vivienda y Desarrollo Urbano, de la Red de Asociaciones de Municipios y muchas otras instituciones relevantes de la región.

Con el fin de hacer una contribución positiva a la Conferencia Hábitat II, destacando las soluciones concretas que pueden darse a problemas urbanos más o menos universales, el PGU-LAC, con el apoyo de importantes instituciones regionales, organizó una convocatoria para documentar casos positivos de gestión urbana. Se recibieron 322 casos, de los cuales 22 fueron invitados a presentar su experiencia en Estambul.

La experiencia del PGU-LAC en estos años indica que hay en América Latina y el Caribe no sólo una cantidad de problemas urbanos, sino también una gran creatividad, que se manifiesta por doquier en soluciones innovativas en múltiples aspectos de la vida urbana, impulsadas siempre por personas e involucrando por lo general a comunidades de base o a grupos de escala más amplia. Se ha ido identificando así un vasto y valioso patrimonio de casos, experiencias, conocimientos y nombres de personas, que abren camino para la implementación de la tercera fase del PGU en esta región.

Fecha de referencia: 24-03-1998

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