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Pablo Trivelli
Coordinador Regional de la Oficina para América Latina y El
Caribe
PGU-LAC
Fax (593) 2 462134
Quito, Ecuador
Con ocasión de la edición de este página dedicada a experiencias
innovadoras en gestión urbana, parece positivo informar acerca
del Programa de Gestión Urbana de Naciones Unidas (PGU), tanto
porque en sí mismo constituye una iniciativa innovadora, como por
el estímulo al cambio que define su estrategia de acción. En este
sentido interesa informar acerca de los principales resultados
alcanzados por la Oficina Regional para América Latina y el
Caribe, cuya segunda fase está llegando a su término, ya que hay
una contribución efectiva a algunas de las tendencias de
innovación y cambio que se registran en la región.
La asociación de colaboración estable que se ha producido en
torno al PGU por parte del PNUD, el Banco Mundial y Hábitat, a
la que se suma el apoyo de las agencias de cooperación de
Alemania, Holanda, Suecia y Suiza y en menor grado, la de otros
países, constituye una experiencia sin precedentes, al menos en
el ámbito de la cooperación en materias urbanas. La
implementación de la tercera fase a partir de octubre 1996
permitirá concretar un esfuerzo continuo de quince años.
Es justo y necesario hacer mención especial de la substantiva
contribución que durante esta segunda fase ha hecho el Gobierno
Alemán, a través de la Sociedad Alemana de Cooperación Técnica
GTZ, al PGU-LAC. Contribución que en primer lugar abarca la
presencia del Asesor Regional Ing. Arq. Jorg Werner Haas y su
invaluable calidad técnica y humana, y que incluye la vasta red
de contactos con proyectos GTZ en América Latina y el mundo. Por
otra parte, un aporte al desarrollo de actividades propias del
PGU, principalmente en materia de mercado de suelo y gestión
ambiental. También un apoyo en materias administrativas. La
flexibilidad y plena integración hicieron de esta contribución
un aporte insustituible.
También debe destacarse el aporte de la Cooperación Técnica Suiza
al PGU-LAC especialmente destinada a profundizar el trabajo en
materias de gestión ambiental urbana.
El objetivo de la segunda fase (1993-1996), de realzar la
contribución que hacen las ciudades al desarrollo humano,
particularmente al crecimiento económico, la sustentabilidad
ambiental y la erradicación de la pobreza, se canalizó a través
de tres grandes líneas de acción:
a) el fomento de diálogo sobre políticas urbanas;
b) el apoyo a la formación y perfeccionamiento para una mejor
gestión urbana; y
c) el fomento al intercambio y la cooperación horizontal.
Hay innovación en la medida en que se supera la crítica negativa
respecto a las ciudades y se reconoce el rol fundamental que
pueden jugar en el desarrollo de las naciones. También la hay
en la medida en que se enfatiza el fomento al diálogo sobre
políticas urbanas, por ser un tema que tiene una ineludible
connotación política, al definir responsabilidades de gobierno
que afectan el bienestar de la población, las formas de
convivencia, la concreción del concepto de ciudadanía, etc. Pero
mas aún, porque el principal instrumento de trabajo ha sido el
de las consultas, es decir, amplios procesos de diálogo
político-técnico que involucran a múltiples actores en torno al
debate de ideas y propuestas en la búsqueda de consensos. Ha
habido innovación en algunos de los temas tratados, como es el
caso de la violencia urbana y la seguridad ciudadana, la política
social urbana/municipal, el manejo de espacios públicos y áreas
verdes, etc. También es innovativo el estilo de gestión del
Programa, que ha operado con un núcleo de cuatro profesionales
y una amplia movilización de especialistas en función de una
generosa cooperación interinstitucional; en la estrategia
editorial, cuyo eje es la versión en castellano del boletín Era
Urbana y la publicación de los resultados de las actividades del
mismo Programa.
En América Latina y el Caribe, el Programa de Gestión Urbana
(PGU-LAC) ha sido particularmente necesario y bienvenido. Se
trata de la región más urbanizada del mundo y, sin embargo, en
la mayoría de los países no hay políticas urbanas, no en términos
explícitos, cualquiera sea la acepción que se le dé a dicho
concepto. Además, el marco institucional en lo relativo a la
cuestión urbana es frágil, tanto en los gobiernos centrales como
en los niveles locales, y las responsabilidades suelen estar
dispersas.
En estas condiciones, y contando con un limitado presupuesto de
operaciones, se optó por trabajar exclusivamente con aquellos
países y ciudades que solicitaran explícitamente el apoyo del PGU
para movilizar la asistencia técnica a través de procesos de
consulta. A nivel nacional, se trabajó en temas y prioridades muy
variados, definidos por las autoridades de cada país: Bolivia,
sobre la descentralización en el contexto de la ley de
participación popular y la reforma a la ley de descentralización;
Brasil, sobre políticas de medio ambiente e infraestructura
urbana; Chile, en la reformulación de la política nacional
urbana; Colombia, en la formulación de una política nacional de
desarrollo urbano; Cuba, en Infraestructura y Medio Ambiente;
Ecuador, tanto en la estructuración del Ministerio de Desarrollo
Urbano, Vivienda y Saneamiento Ambiental, como en la formulación
de un proyecto de ley marco sobre descentralización; El Salvador,
sobre vivienda y desarrollo urbano; México, en donde se
contribuyó al Programa de 100 Ciudades. También se ha otorgado
apoyo a una gran cantidad de ciudades y gobiernos locales en
temas muy variados según las necesidades y prioridades de cada
caso, siempre sobre la base de un esfuerzo compartido y en una
modalidad de diálogo abierto. La contribución del PGU se centró
en el apoyo a la organización de los procesos de consulta, el
aporte de documentos técnicos elaborados tanto en ésta como en
la primera fase, y la movilización de la cooperación
latinoamericana.
Los procesos de consulta se fueron perfeccionando con la
práctica, abarcando la elaboración de documentos base de
propuesta y debate, trabajos de grupos (en temas generales,
aspectos sectoriales o de subregiones específicas), talleres,
seminarios, cursos y otras actividades, tanto en las ciudades
capitales como en otras de provincia, a fin de movilizar a
actores relevantes, para avanzar en la formación de consensos y
la formulación de políticas de Estado.
Los tiempos de la cooperación internacional no son, por lo
general, los tiempos de las autoridades políticas. Con
frecuencia, los temas de la cooperación internacional suelen
definirse a nivel de una oferta más o menos rígida. El diseño
descentralizado del PGU fue establecido precisamente para ser muy
flexible, tanto en el seguimiento temporal de los procesos de
consulta como en la capacidad de respuesta a las demandas de
asistencia en temas muy variados.
Si bien el PGU define un número limitado de materias como temas
prioritarios, no ha habido una exclusión a priori de temas cuando
responden a necesidades reales de la población. Por ejemplo, el
de la violencia urbana y la inseguridad ciudadana, sobre el que
se organizó el primer seminario latinoamericano y se ha activado
un programa de cooperación horizontal entre ciudades, a pesar de
que el tema no fue explícitamente parte del PGU en su programa
oficial original. Por otra parte, el PGU no ofrece recetas para
resolver los problemas urbanos. Sin desconocer la riquísima
herencia de documentos de política urbana elaborados durante la
primera fase del PGU (1987-92) y aquellos que se han producido
más recientemente, el Programa ha buscado las respuestas a partir
del diálogo de los actores relevantes de la ciudad o la nación,
con el aporte de la cooperación regional, y no sobre la base de
la oferta de soluciones preconcebidas.
La mayoría de los procesos nacionales de consulta se dio en
períodos de elecciones presidenciales o de autoridades regionales
o locales. Más que un inconveniente, estas circunstancias fueron
muy positivas para posicionar la problemática urbana en el debate
nacional a un mayor nivel y provocar la atención de las
dirigencias políticas nacionales sobre la materia. El carácter
neutral que ofrece un programa de Naciones Unidas para el diálogo
político sobre materias urbanas constituye un aporte, ya que ha
facilitado un debate pluralista sobre temas de trascendencia, que
pueden ser conflictivos.
La convocatoria y movilización de más de 400 personas y su
participación activa y directa en las actividades promovidas y/o
respaldadas por el PGU-LAC (sin considerar un número mayor de
personas que han participado en roles menos activos), ha
permitido estimular la formación de grupos de trabajo a nivel
nacional, así como la configuración de paneles o redes de
expertos a nivel regional. Como resultado de estas iniciativas,
se ha contribuido eficazmente al perfeccionamiento y la formación
de personas para la formulación de políticas y una mejor gestión
urbana, y también al fomento de la cooperación horizontal a nivel
regional.
Consecuente con los planteamientos ya esbozados y con la
estrategia general de acción, el PGU-LAC ha buscado siempre
vincularse con instituciones y redes nacionales y regionales
existentes que tratan materias relacionadas con la vasta temática
de la gestión urbana. De esta manera no sólo se accede a un
amplio cuerpo de conocimientos, experiencias y contactos, sino
que además se potencian los recursos existentes al conformar
equipos de trabajo que conjugan personas de diferentes redes.
También se obtiene un mayor peso político y técnico al unir
fuerzas de diferentes instituciones, muchas de las cuales tienen
una trayectoria conocida y un merecido prestigio en la región.
De entre las múltiples instituciones con las que el PGU-LAC ha
desarrollado actividades, podría mencionarse la Organización
Regional de Ministros de Vivienda y Desarrollo Urbano, la Red de
Asociaciones Nacionales de Municipalidades, la Federación
Interamericana de Industrias de la Construcción (FIIC), la Unión
Panamericana para la Vivienda (UNIAPRAVI), redes de ONGs como
REDES, Red de Ciudades, FICONG, el capítulo latinoamericano del
Global Urban Research Initiative (GURI), ICLEI, IULA, Ciudades
Unidas y Desarrollo, USAID-RHUDO, la Unión de Ciudades Capitales
Iberoamericanas UCCI, BID, CEPAL, ILPES, CELADE, OPS, CEPIS, el
ISS y el IHS de Holanda, ONGs de envergadura y centros
académicos/universitarios en casi todos los países de la región.
Por cierto, el Banco Mundial, el Centro del Hábitat y las
Oficinas Nacionales del PNUD fueron importantes colaboradores e
instituciones de apoyo en muchas actividades.
El beneficio ha sido recíproco, pues al movilizar a destacados
especialistas y conformar equipos profesionales con personas de
diferentes instituciones y redes se han ido ampliando los
contactos y generando un efecto de suma positiva, que ha sido
funcional a los objetivos del PGU y simultáneamente beneficioso
para la obtención de resultados más particulares de las
instituciones y personas involucradas. Es un juego en que todos
aportan y todos ganan. Se cumple claramente aquel planteamiento
del actual alcalde de Curitiba, Brasil: "lo que no se comparte,
se pierde".
Como resultado de las actividades implementadas y las personas
movilizadas, se han ido configurando paneles o redes de
especialistas en diez áreas temáticas. A saber:
Una de las lecciones que deja esta experiencia, es que existe en
América Latina y el Caribe una notable dotación de recursos
humanos de alto nivel, en la que se conjuga formación académica,
experiencia práctica y en algunos casos, liderazgo
político/técnico o dirigencia gremial. Uno de los desafíos que
surge de esta constatación es el de ampliar el radio de acción
e incorporar a tantas personas e instituciones que, teniendo
mucho que aportar o que aprender, operan desvinculadas de las
redes y circuitos de experiencias y conocimientos.
La política del PGU-LAC en materia de intercambio y cooperación
horizontal, además de la movilización de personas, comprende una
línea editorial, que abarca un conjunto de iniciativas, como la
difusión de la serie de "documentos de política urbana" (hasta
hoy 18 números) generados por las oficinas centrales del PGU, en
el Banco Mundial y en Hábitat, muchos de los cuales han sido
traducidos al castellano en el PGU-LAC; la edición de la versión
en castellano del boletín trimestral Era Urbana (12 números a
razón de 6.000 copias cada uno), incluyendo la preparación de una
sección informativa regional; la serie documentos de trabajo
PGU-LAC que alcanza cerca de 60 números, y que recoge textos
generados por el PGU-LAC, de interés regional, pero que requieren
mayor elaboración; la publicación de libros a través de la serie
"Gestión Urbana" (diez libros hasta esta fecha), que recoge
resultados del trabajo del PGU-LAC, principalmente de seminarios
regionales y consultas, así como también la publicación de otros
diez libros editados en otros formatos y series, como
consecuencia de acciones conjuntas con otras instituciones.
Esta labor de documentación y difusión editorial ha comprometido
la participación de casi trescientas personas en la preparación
de informes, artículos y edición de textos para libros y
documentos preparados por el PGU-LAC.
Hay en estas cifras una indicación adicional de la capacidad
técnico-profesional, de la riqueza y variedad de experiencias que
hay en la región y de la generosidad de las personas para
compartir sus conocimientos. Implícitamente, también hay un
reconocimiento al rol catalítico y difusor de experiencias,
contactos y conocimientos que ha jugado el PGU-LAC.
Otro canal de difusión, intercambio y cooperación es la Red
Ambiental Urbana (PGU-RAU) [para más información véase, por
ejemplo, la sección para Centroamérica]. Inicialmente fue
impulsada con el aporte de la Cooperación Técnica Alemana y llegó
a operar en ocho países a través de ONGs especializadas en temas
ambientales urbanos. Estas organizaciones mantienen contactos
activos con el régimen municipal. Se trata de una red de correo
electrónico que tiene como propósito hacer un puente entre el
conocimiento de personas, experiencias y técnicas de manejo
ambiental urbano y las demandas que puedan surgir desde los
municipios en estas materias (contacto: Corporacion OIKOS RED
AMBIENTAL URBANA PROGRAMA DE GESTION URBANA, e-mail:
raupgu@oikos.org.ec).
Posteriormente, con un aporte de la Cooperación Técnica Suiza al
PGU-LAC, se pudo ampliar la red PGU-RAU a 11 países, estimular
un programa de cooperación Sur-Sur para el intercambio de
experiencias, administrar un fondo de apoyo para la
implementación de pequeños proyectos de carácter piloto,
documentar casos positivos de gestión ambiental urbana y
establecer una línea de apoyo para la elaboración y difusión de
manuales y guías sobre aspectos concretos de gestión ambiental
urbana.
La Conferencia Cumbre de las Ciudades, Hábitat II, ha definido
un escenario muy estimulante para el trabajo de fomentar el
diálogo sobre políticas urbanas e incentivar la cooperación
horizontal, en el cual el PGU se ha hecho parte a través del
apoyo a la preparación de reuniones regionales, seminarios,
encuentros y documentos de diagnóstico y propuestas relativos a
la cuestión urbana y municipal, así como en la movilización de
expertos para estos efectos. Es notable como el tema urbano ha
ido ganando terreno en las agendas de las reuniones de la
Organización de Ministros de Vivienda y Desarrollo Urbano, de la
Red de Asociaciones de Municipios y muchas otras instituciones
relevantes de la región.
Con el fin de hacer una contribución positiva a la Conferencia
Hábitat II, destacando las soluciones concretas que pueden darse
a problemas urbanos más o menos universales, el PGU-LAC, con el
apoyo de importantes instituciones regionales, organizó una
convocatoria para documentar casos positivos de gestión urbana.
Se recibieron 322 casos, de los cuales 22 fueron invitados a
presentar su experiencia en Estambul.
La experiencia del PGU-LAC en estos años indica que hay en
América Latina y el Caribe no sólo una cantidad de problemas
urbanos, sino también una gran creatividad, que se manifiesta por
doquier en soluciones innovativas en múltiples aspectos de la
vida urbana, impulsadas siempre por personas e involucrando por
lo general a comunidades de base o a grupos de escala más amplia.
Se ha ido identificando así un vasto y valioso patrimonio de
casos, experiencias, conocimientos y nombres de personas, que
abren camino para la implementación de la tercera fase del PGU
en esta región.
Fecha de referencia: 24-03-1998
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