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Ordenanza regional para visibilizar a desplazados y afectados por actividad minera y otras actividades extractivas (Cerro de Pasco, Perú)

Experiencia seleccionada en el Concurso de Buenas Prácticas patrocinado por Dubai en 2014, y catalogada como BEST. (Best Practices Database)
País/Estado — Perú
Región según Naciones Unidas — América Latina
Región ecológica — tropical y subtropical
Ámbito de la actuación — provincial/estatal
Agentes — organización de base comunitaria (OBC); instituciones filantrópicas.

Categorías — Vivienda y derechos humanos.


Contacto Principal

Asociación Civil Centro de Cultura Popular Labor - Centro Labor — organización de base comunitaria (OBC)
Wilmar Cosme Calzada [wilcos34@yahoo.es]
Gladys Huamán Gora [ghuaman@laborpascoperu.org.pe]

Jirón Junín 266,
Distrito de Chaupimarca,
Cerro de Pasco (Perú)

Tel: +51 63 422627 / 963998395 / 963998391

E-mail: centrolabor@laborpascoperu.org.pe


Socio

Asociación de Comerciantes e Inquilinos Afectados por la Expansión Minera de Cerro de Pasco (ACICPAEM) — organización de base comunitaria (OBC)


Socio

Instituto de Defensa Legal (IDL) — instituciones filantrópicas


Resumen

Viviendas sin ventanas y puertas, con paredes destruidas y deshabitadas, con niños y niñas con problemas de salud por los metales pesados, producto de la expansión minera en la ciudad de Cerro de Pasco, motivaron cuestionamientos como: ¿cuántas familias han dejado sus casas y hacia donde se fueron? y ¿cuántas personas con metales pesados en la sangre hay? Ninguna institución pública o privada tenían datos, menos un registro.

Las organizaciones realizaron un inventario empírico y en un barrio en específico, datos que fueron difundidos conjuntamente con las propuestas de atención prioritaria a estas familias, pero las autoridades no pueden asumir mientras ello no está dentro de sus competencias. Además, establecer una política de largo plazo sin saber a cuantas personas beneficiará no es muy sostenido y viable.

La población de esta zona no sólo enfrenta los problemas económicos y sociales como en otras localidades, sino que, además, tienen está particularidad viviendas destruidas y exceso de metales en la sangre. Plantear una política específica requiere sustento y no solo afirmaciones, motivaciones para la formulación participativa de una ordenanza regional. Establecer alianzas es una primera estrategia aplicada, primero entre la Asociación de Comerciantes e Inquilinos del Cerro de Pasco Afectados por la Expansión Minera (ACICPAEM) y el Centro Labor, luego con el Instituto de Defensa Legal (IDL) (institución con sede en la capital del Perú).

La formulación de la ordenanza se realizó en talleres, revisando información bibliográfica, analizando los casos y para su presentación se planteó incorporar a la población, para lo cual se recabaron firmas de adhesión. A principio del 2011, con 3.000 firmas, se presentó la propuesta de ordenanza al Gobierno Regional de Pasco, logrando la adhesión y apoyo de la consejera regional. En febrero de 2012, la propuesta fue aprobada, iniciándose la etapa de elaboración participativa del reglamento, esta vez con la participación activa de la Gerencia de Desarrollo Social del Gobierno Regional, siendo está aprobada en octubre de 2013. Se inició la tercera etapa con la conformación del Comité de Calificación. La alianza sigue creciendo ahora en esta etapa donde se cuenta, además, con la participación de la Municipalidad Provincial de Pasco

Fechas Clave

Descripción

Situación previa a la iniciativa

La ciudad de Cerro de Pasco ha mantenido a lo largo de toda su historia una gran riqueza mineral así como una limitada presencia del Gobierno central. Esta postergación se ha hecho tangible en las últimas décadas a través del deterioro de la salud de sus pobladores, el paulatino desalojo de sus viviendas y el incremento del daño ambiental causado principalmente por el ejercicio negligente de la actividad minera en la zona.

Establecimiento de prioridades

En junio de 2006, la minera Volcán expresa su intención de expandir su proyecto hacia la zona histórica de la ciudad de Cerro de Pasco. Las distintas comisiones que se establecieron para abordar las problemáticas que generaba la actividad minera fallaron en recoger las propuestas de las diversas organizaciones que, al sentirse ignoradas, conformaron ACICPAEM.

El inicio de los desalojos, el hostigamiento para la compra de viviendas por parte de la empresa y la firma del Convenio de Concertación para el Desarrollo Urbano Ambiental y Minero de la ciudad de Cerro de Pasco entre la minera y la Municipalidad Provincial de Pasco, que relajaba el deber de la corporación con la población desplazada y con los intoxicados con metales pesados, hicieron que la organización entendiera que sus líneas de acción principales serían la protección de la vivienda y la salud.

Formulación de objetivos y estrategias

Los principales objetivos que se planteó la organización fueron:

  1. Hacer pública la cantidad de familias que estaban siendo desplazadas por la actividad extractiva.
  2. Investigar el número de intoxicados por acción de la minería con exceso de metales pesados en la sangre.

Tres fueron las principales estrategias. Primero, apuntar a generar una política regional de visibilización de las personas afectadas para poder abarcar un espectro territorial más amplio sin contradecir las funciones del gobierno central. Segundo, promover una alianza entre actores locales y nacionales con el fin de elaborar la propuesta de ordenanza regional. Tercero, involucrar a las autoridades regionales para poder elaborar participativamente la propuesta de reglamento de la ordenanza y propiciar su implementación.

Movilización de recursos

Los recursos financieros fueron asumidos por el Centro Labor, que incorporó esta iniciativa a su proyecto de Participación de las Organizaciones de Pasco en el Proceso de Reubicación, Atención a Problemas Ambientales y Formulación de Políticas, financiado por Desarrollo y Paz de Canadá.

Los recursos técnicos fueron obtenidos al establecer la alianza con el IDL, quien se encargó de proveerlos sin ningún costo para las organizaciones impulsoras.

Para obtener los recursos humanos, se involucraron a los profesionales del Centro Labor, IDL, a los dirigentes de ACICPAEM y del Frente Cívico. Todas estas organizaciones fueron claves en el desarrollo de la iniciativa. Las dos últimas asociaciones realizaron la recogida de firmas y la presentación de la ordenanza ante el Gobierno regional. En la etapa de aprobación de la ordenanza y elaboración del reglamento se involucró a la consejera regional Soledad Córdova y a la funcionaria Bertha Robles de la Gerencia de Desarrollo Social.

Definitivamente, en el proceso se contó con la participación y liderazgo de las mujeres, ya que en ACICPAEM contamos con Lita Falcón, en el Centro Labor estuvieron a cargo Mary Chávez y Gladys Huamán y en el IDL la responsabilidad fue asumida por Sandra Gonzáles y Mariana Málaga.

Perfil Financiero

Socio 2010 2011 2012 2013 Total
Asociación Civil Centro de Cultura Popular Labor (Fondo de Desarrollo y Paz, Canadá) 6.200 5.600 6.400 5.400 23.600
Asociación de Comerciantes e Inquilinos del Cerro de Pasco Afectados por la Expansión Minera (ACICPAEM) (Fondo aporte propio) 360 440 560 320 1.680
Instituto de Defensa Legal (IDL) (Fondo de Christian Aid, Inglaterra) 3.690 1.200 3.400 - 8.290
Presupuesto total 10.250 7.240 10.360 5.720 33.570

Datos expresados en dólares estadounidenses.

Proceso

Se enfrentaron distintos problemas durante la iniciativa. En primer lugar, el desinterés de las autoridades municipales. En el diálogo y negociaciones entre la empresa minera y la municipalidad no se planteaban los problemas de las viviendas afectadas, el desplazamiento y menos sobre la afectación a la salud de las personas. Se enfrentó este problema proponiendo la visibilización de la cantidad de personas afectadas para establecer mecanismos de atención, teniendo en cuenta esta particularidad, el exceso de metales pesados en la sangre y el desplazamiento forzado por actividad económica.

En segundo lugar, la política empresarial ambiental no considera efectos en el desplazamiento y la afectación a la salud de la población. Para ello, se revisó y analizó participativamente los estudios de impacto ambiental de los proyectos mineros y se elaboraron observaciones que fueron presentadas al Ministerio de Energía y Minas. Aún no se ha logrado que se incorporen estos dos temas.

En tercer lugar, la empresa amenazaba con el cierre de sus operaciones cada vez que las autoridades y población le exigían respeto y responsabilidad por sus acciones. Se ha venido demostrando y difundiendo que la empresa tiene programado la ejecución de proyectos mineros hasta el 2028 con posibilidades de continuar.

En cuarto lugar, las políticas de vivienda y salud no consideran las viviendas y a las personas afectadas por la minería. Ante esto, se realizó el mapeo de viviendas, se planteó que los servicios de salud incorporen la atención a la población de zonas mineras teniendo en cuenta esta particularidad y se hizo incidencia a nivel nacional para que en la Convención de los Derechos de los Niños se incorpore esta situación particular.

En quinto lugar, hubo poca participación de la población no afectada. Ante ello, se vienen difundiendo y presentando propuestas que permitan visibilizar y sobre todo atención, hacer que los no afectados se consideren afectados.

En cuanto a los actores, ACICPAEM contribuyó promoviendo y buscando alianzas para que su problemática fuera conocida y atendida. Además de hacer incidencia para que sus propuestas sean aprobadas y ejecutadas, el Centro Labor realizó estudios, fortaleció capacidades, elaboró sustento técnico y coimpulsó la ordenanza con la organización social. El IDL apoyó la elaboración de la ordenanza y del reglamento. Finalmente, la consejera regional y la Gerencia de Desarrollo Social del Gobierno Regional de Pasco se sumaron a la propuesta de las organizaciones, realizando acciones conjuntas y coordinando para su implementación.

Lecciones aprendidas

A lo largo de todo el proceso hemos tenido diversas lecciones aprendidas. En primer lugar, aprendimos que no basta con conocer y denunciar una problemática, sino que estamos en un país donde lo no regulado, lo que no está en una norma legal, no se realiza. Esto fue un reto que pasó por aprender colectivamente (ACICPAEM y Centro Labor) a elaborar la propuesta de ordenanza. Pero tampoco resulta suficiente elaborar propuestas prácticas, participativas y sustentadas para lograr que se cumpla una demanda; en nuestro caso particular fue esencial el entender que debíamos exigir a nuestras autoridades la aprobación de la normativa. Exigencia sin violencia fue el reto, reto que se hizo recabando firmas de adhesión. Con 3.000 firmas se presentó la propuesta de ordenanza al Gobierno Regional de Pasco, considerándola como una segunda lección aprendida.

En tercer lugar, ha resultado fundamental el constatar que, en nuestro medio actual, asistimos a un debilitamiento paulatino de la fuerza de las organizaciones sociales como actores políticos relevantes. Ante esto, fue fundamental contar con, además de nuestros recursos propios, el impulso que nos generaban las diversas alianzas con otros actores como ONG, instituciones del gobierno, etc.

En cuarto lugar, una lección que estuvo también latente en toda nuestra propuesta fue la de apostar por desarrollar propuestas que apunten al mantenimiento de la institucionalidad. Más allá de nuestro inicio como organización, que tenía un fin claramente reivindicativo, nosotros comprendimos tempranamente que la solución a nuestros problemas se podía resolver a través de las leyes. Es por eso que buscamos desarrollar un marco normativo que funcionara como un mecanismo para atender el problema que nos afectaba y que no era asumido por las autoridades. Asimismo, queríamos que esta norma gozara de legitimidad popular; es por eso que apostamos por la participación y propuestas de las diversas organizaciones.

Sostenibilidad

La sostenibilidad social se logró, al inicio, gracias al interés y la persistencia de las organizaciones que fueron parte del proceso y que, además, venían motivadas a cambiar la realidad injusta a la que se enfrentaban. El proyecto se sostuvo económicamente gracias al aporte económico y técnico de los organismos no gubernamentales y, en el plano institucional, la sostenibilidad se reflejó en la alianza establecida con instancias gubernamentales como el Gobierno Regional de Pasco. Ahora, en la etapa de implementación, también es importante mencionar la incorporación de la Municipalidad Provincial de Pasco a la iniciativa como una entidad que puede dar mayor continuidad a nuestra iniciativa.

Un elemento de sostenibilidad importante es, sin lugar a dudas, el hecho de que nuestro objetivo inicial se haya convertido en una norma aprobada que permanecerá vigente gracias al compromiso y reconocimiento que hemos logrado de la población que la considera como un legado para nuestros hijos. Eso nos permite considerar con humildad que nuestra empresa es sostenible en el tiempo y en nuestro particular espacio geográfico.

Otro aspecto que nos permite darle continuidad a nuestro proyecto es la conformación del Comité de Calificación, espacio multisectorial y participativo que se encargará de la implementación de nuestras demandas. Asimismo, hemos logrado incidencia y acuerdos permanentes con organismos específicos dentro de la Municipalidad Provincial y el Gobierno Regional de Pasco, en específico con la Gerencia de Desarrollo Social del Gobierno Regional de ambas instituciones.

Finalmente, pobladores organizados de otros departamentos con problemas similares pueden impulsar una norma similar. La ordenanza aprobada y el inicio de su implementación de manera coordinada entre la sociedad civil y las autoridades regionales y locales es otro elemento fundamental de esta experiencia a ser replicada en otros ámbitos.

Transferibilidad

La experiencia del IDL en la defensa de los derechos de las personas, así como en el análisis y elaboración de propuestas de normativa legal fue fundamental. Se tuvo en cuenta el impulso de las Defensorías Comunitarias, que trataba de crear un nuevo servicio al interior de las comunidades andinas, que permitiera a la vez brindar orientación y soporte a mujeres y niñas víctimas de violencia, promover los derechos de la mujer y la infancia y favorecer procesos de empoderamiento de lideresas comunales como actores de la justicia. Otra experiencia que se ha tenido en cuenta es el empadronamiento de personas indocumenta das en Huancavelica, zona más afectada por el conflicto armado interno, realizado en alianza con el Registro Nacional de Identidad y Estado Civil (RENIEC). La experiencia más cercana impulsada por el IDL y el Consejo Regional de la Mujer de la región de Junín fue la elaboración y aprobación del Protocolo Regional para la Atención de casos de Violencia Familiar y Sexual, aprobado por Resolución Ejecutiva Regional 599-2011.

Por otro lado, es destacable la experiencia del Centro Labor, ACICPAEM y otras organizaciones locales en la elaboración de la propuesta de Reglamento de la Ley 29.293, Ley que Declara de Necesidad Pública e Interés Nacional la Implementación de Medidas para Lograr el Desarrollo Urbano Sostenible Concertado y la Reubicación de la ciudad de Cerro de Pasco, elaborada en talleres, en reuniones de revisión de información, socializando los borradores de la propuesta con profesionales de los diferentes sectores, solicitando opinión de los sectores y, sobre todo, recogiendo aspectos importantes de otras normativas que tienen el mismo fin. El documento fue presentado a la Comisión Interinstitucional encargada de la reubicación, donde se tomaron en cuenta varios aspectos importantes de la propuesta.

Otra experiencia que se ha tenido en cuenta es la participación del Centro Labor en el grupo nacional El aire y la salud en emergencia, integrado por organizaciones no gubernamentales con sede en la capital del Perú y un parlamentario del Congreso de la República, que impulsaron la ley que regula la declaratoria de emergencia ambiental (Ley 28.804). La propuesta fue elaborada partiendo de la alianza entre las ONGs y un parlamentario, gracias a la sensibilización de los 120 parlamentarios, con información técnica de las zonas contaminadas por la actividad minera, publicando de los diferentes casos con situaciones críticas, elaborando el proyecto de ley en reuniones de trabajo, realizando un foro nacional de presentación del proyecto y dando seguimiento a los dictámenes.

Resultados obtenidos

Consideramos que el resultado más importante de nuestra experiencia es el hecho que del diagnóstico de una problemática local se pudo plantear una propuesta regional. Esto se logró mediante la aprobación por el Gobierno Regional de Pasco de la ordenanza Registro Regional de Desplazados y Afectados por la Minería y otras Actividades Extractivas.

Asimismo, se avanzó en la institucionalización de la norma con la aprobación del reglamento de la ordenanza regional. Otro punto importante a resaltar es el hecho que este documento fue elaborado participativamente entre las organizaciones sociales, diferentes instituciones y el Gobierno Regional de Pasco.

Un segundo resultado importante fue que iniciativas de otras regiones comenzaron a tomar en cuenta la propuesta de registro de afectados a partir de nuestra iniciativa. La Ordenanza Regional 141-2012 del Gobierno Regional de Junín (otra región del Perú con similares condiciones) en su artículo tres dice: «Créase el registro regional de desplazados y afectados por las actividades económicas intensivas a fin de determinar el número de personas, territorio y otros, afectados por la contaminación ambiental (...)».

Un tercer resultado importante fue el afianzamiento de una alianza entre el grupo promotor (ACICPAEM y el Centro Labor) y la Gerencia de Desarrollo Social del Gobierno Regional de Pasco. Además, la misma incorporación de esta gerencia fue fundamental para la elaboración y aprobación del reglamento.

En líneas generales, se ha logrado establecer el mecanismo legal para visibilizar los desplazados por minería. Por lo mismo, el objetivo planteado aún está en proceso de ser cumplido. Ello dependerá de la continuidad en la implementación, para lo cual se mantiene las alianzas y se incorpora a otras como con la municipalidad.

Legislación y políticas relacionadas

Para presentar nuestra iniciativa nos hemos amparado en la Ley de los Derechos de Participación y Control Ciudadano (Ley no 26.300), en cuyo artículo segundo se menciona que son derechos de participación de los ciudadanos presentar iniciativas de reforma constitucional, en la formación de las leyes, en la formación de dispositivos municipales y regionales, entre otros; así mismo hace referencia que las iniciativas legislativas debe ser acompañado por la adhesión del 0,3% de los pobladores.

En nuestra experiencia, teniendo en cuenta este marco normativo, se han tenido dos elementos fundamentales, por un lado la elaboración participativa de la propuesta de ordenanza regional y, por otro, la solicitud de adhesión a los pobladores de las diferentes zonas que presentan problemas de contaminación. La propuesta fue presentada al Gobierno Regional de Pasco en marzo de 2011, con el apoyo de 3.000 firmas, 1,07% de un total de población de 280.449 habitantes, mucho mayor a lo que plantea la ley.

Y, en febrero de 2012, la propuesta fue aprobada mediante la Ordenanza Regional no 296-2012-GR PASCO/CR Registro Regional de Desplazados y Afectados por la Actividad Minera y otras Actividades Extractivas, del ámbito del departamento de Pasco. Seguidamente se inicia con la elaboración participativa de la propuesta de reglamento, esta vez conjuntamente con la Gerencia de Desarrollo Social del Gobierno Regional, siendo aprobada en octubre de 2013.


Edición del 30-10-2016
Revisión: Alejandro Rodríguez Sebastián
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