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Buenas Prácticas > Latinoamericanas > Concurso Internacional 2014 > http://habitat.aq.upm.es/bpal/onu14/bp0008.html   
Formulación de políticas públicas con enfoque de derechos humanos: el caso de la Política Nacional de Vivienda y Hábitat (San Salvador, El Salvador)

Experiencia seleccionada en el Concurso de Buenas Prácticas patrocinado por Dubai en 2014, y catalogada como BEST y finalista para alcanzar la categoría de AWARD. (Best Practices Database)
País/Estado — El Salvador
Región según Naciones Unidas — América Latina
Región ecológica — tropical y subtropical
Ámbito de la actuación — provincial/estatal
Agentes — organización no gubernamental (ONG); asociación de profesionales; gobierno local; fundación; institución académica o de investigación; gobierno central; gobierno regional; paraestatal; sector privado.

Categorías — Vivienda. Buena gestión urbana. Vivienda y derechos humanos.


Contacto Principal

Grupo Gestor PNVH, Hábitat para la Humanidad (HPH) — organización no gubernamental (ONG)
Jorge Molina [jmolina@habitatelsalvador.org.sv], director ejecutivo

Colonia General Arce,
Jorge Domínguez, casa H4,
San Salvador (El Salvador)

Tel: +503 2510 6400
Fax: +503 2510 6402


Socio

Asociación Salvadoreña de Ingenieros y Arquitectos (ASIA) — asociación de profesionales


Socio

Cámara Salvadoreña de la Industria de la Construcción (CASALCO) — asociación de profesionales


Socio

Oficina de Planificación del Área Metropolitana de San Salvador (OPAMSS) — gobierno local


Socio

Colegio de Arquitectos de El Salvador (CADES) — asociación de profesionales


Socio

Fundación Salvadoreña de Desarrollo y Vivienda Mínima (FUNDASAL) — fundación


Socio

Universidad Centroamericana José Simeón Cañas (UCA) — institución académica o de investigación


Socio

Secretaría Técnica de la Presidencia (STP) — gobierno central


Socio

Viceministerio de Vivienda y Desarrollo Urbano (VMVDU) — gobierno central


Socio

ONU-Hábitat — paraestatal


Socio

Afán Centroamérica, S.A. — sector privado


Resumen

El proceso de formulación de la propuesta de Política Nacional de Vivienda y Hábitat (PNVH) constituye un hecho sin precedentes en El Salvador, considerando que es la primera política que se construye con un enfoque de participación y apropiación activa de los principales actores involucrados en el tema de vivienda. Se pretende que la política sea instrumento de gestión pública de alto nivel, con una visión a largo plazo que trascienda los períodos de administración pública del Órgano Ejecutivo (quinquenios), que sea capaz de dar coherencia a los programas y proyectos estatales para dar respuesta estructural a los problemas de vivienda y hábitat en El Salvador, en el corto y mediano plazo, bajo el enfoque de la vivienda como derecho humano en condiciones de hábitat adecuado.

Presenta una perspectiva sistémica y de Estado que requiere la participación proactiva, concertada y articulada de todos los actores vinculados a la vivienda y el hábitat. Su formulación ha sido impulsada por un Grupo Gestor cuyos representantes del sector público y privado fueron elegidos de forma consensuada con la participación de los principales sectores que deben estar involucrados, como el Órgano Ejecutivo, gobiernos locales, el Órgano Legislativo, la empresa privada, la sociedad civil y la academia. Este grupo lideró y dinamizó el proceso de consulta ciudadana, analizó las propuestas que de éste surgieron y coordinó el proceso de formulación del documento final de la propuesta.

Todo ello contó con el involucramiento de un abanico amplio, diverso y plural de entidades de diferente naturaleza, que convergen hacia la problemática como parte de la solución, logrando así llevar a cabo un proceso completamente abierto, participativo e integral de formulación de política pública/estatal, que aporta una garantía y credibilidad para su posterior aprobación y aplicación.

Fechas Clave

Descripción

Situación previa a la iniciativa

El déficit habitacional de El Salvador afecta al 60% de los hogares (BID, 2012) —un 78% de estos gana menos de 325 dólares estadounidenses al mes[2]—. Las políticas públicas formuladas desde visiones poco integrales, que excluyen a los actores clave del proceso, dan una atención limitada a la expansión de asentamientos precarios en áreas vulnerables, careciendo de servicios básicos y viviendo en hacinamiento.

Establecimiento de prioridades

Con el propósito de formar un grupo de actores que pudiera liderar e impulsar el proceso de formulación de la PNVH, fue constituido el Grupo Gestor (GG) por nueve de las más renombradas instituciones en el tema de vivienda y hábitat. Éste luego identificó un espectro más amplio de actores involucrados para la consulta: Gobierno central, gobiernos locales, sector privado, sociedad civil, academia y un organismo internacional. Estudios previos contribuyeron al establecimiento de consensos entre intereses dispares, haciendo posible la definición de prioridades comunes dentro del contenido de la PNVH: la reducción integral del déficit habitacional desde un enfoque de derechos humanos, con acceso al suelo, participación ciudadana y fortalecimiento institucional.[3]

Formulación de objetivos y estrategias

El proceso de formulación de la PNVH tuvo como principal objetivo generar una propuesta de política que dé lineamientos para «hacer efectivo el derecho a la vivienda y a un hábitat adecuado» para las mayorías en El Salvador. La propuesta final de la PNVH contiene una gran diversidad de propuestas, incluidas por consenso del GG sobre los resultados de las consultas. Por medio de espacios plurales de participación y socialización, donde se aplicaron mecanismos de discusión abierta, se llegó al cumplimiento de otro objetivo estratégico: la apropiación generalizada de la propuesta de la PNVH por parte de los tomadores de decisión y población, legitimándose así su contenido y los resultados obtenidos hasta hoy.

Movilización de recursos

Entre diciembre de 2009 y 2013, el VMVDU, en coordinación con ONU-Hábitat, la Organización de las Naciones Unidas para el Desarrollo Industrial (ONUDI) y el PNUD, se realizaron cuatro importantes estudios[4], base para formular la PNVH[5]. En el año 2013 se contrató la consultoría técnica de Afán Centroamérica. El involucramiento político y financiero del VMVDU ha sido clave, especialmente en la formulación de la PNVH. El aporte inicial de ONU-Hábitat fue clave para poder realizar los estudios previos (el 64% del total de la inversión). A partir del año 2014, el VMVDU retoma el compromiso de formulación de la LNVH, correspondiendo el 98,43% del total de recursos financieros invertidos en el 2014 al VMVDU y el 35% del total del proceso desde 2010.

El invaluable aporte del GG es fundamental para la calidad de la propuesta. El GG canaliza sus propios recursos humanos, técnicos y políticos desde la experticia en diferentes áreas; cada institución aporta diferentes visiones e intereses y se establecen consensos. Esto tiene una importancia fundamental en un contexto político y cultural marcadamente polarizado en el país. Las instituciones miembro del GG han facilitado apoyos institucionales (propuestas, estudios y apoyo logístico) para la formulación, la ejecución de estrategias de incidencia y la organización de múltiples actividades.

Perfil Financiero

Socio 2010 2011 2012 2013 2014 Total
ASIA - - - - 178,00 178,00
CASALCO - - - 217,30 75,00 292,30
OPAMSS - - - - 92,08 92,08
CADES - - - - 178,00 178,00
FUNDASAL - - - - 178,00 178,00
HPH - - - 337,00 437,00 774,00
UCA - - - - 178,00 178,00
STP - - - - 640,00 640,00
VMVDU - - - - 122.948,00 122.948,00
ONU-HÁBITAT 44.390,00 25.000,00 140.000,00 18.000,00 - 227.390,00
Total 44.390,00 25.000,00 140.000,00 18.337,00 89.015,00 352.848,38

Datos expresados en dólares estadounidenses.

Proceso

Después de concluir la primera fase de revisión literaria, se relizaron dos talleres de consulta: el primero desató debate e intercambios de aportes y propuestas entre 98 representantes de 30 diferentes entidades, mientras que el último, donde se validaron los resultados, contó con la participación de 96 representantes de 25 entidades. Éstos fueron exitosos en capturar las inquietudes, observaciones y propuestas de cada actor participante, a través de su intervención en 6 mesas temáticas de discusión.

Los consultores de Afán Centroamérica, en calidad de secretaría técnica del GG, se hicieron responsables del diseño metodológico, la facilitación, la sistematización y la elaboración de la propuesta de la PNVH. La metodología empleada canalizó recursos profesionales en diversas disciplinas y desde diferentes enfoques, enriqueciendo el debate. Fue relevante la participación de la población más afectada por el déficit habitacional a través de la Comisión Nacional de Pobladores (CONAPO)[6], participando en cada una de las mesas de consulta, proceso en el que se evaluó su incorporación al GG, siendo finalmente incorporado como integrante en junio de 2014.

El GG generó consenso sobre temas divergentes y se validó el contenido final. En el proceso de formulación de la LNVH, el GG ha sido sujeto directo de consulta, participando en tres talleres junto al VMVDU. Lo anterior adquiere especial relevancia en un país altamente polarizado y con un desinterés generalizado por discutir y hacer políticas públicas. Establecer prioridades y consensos entre visiones antagónicas ha sido un reto constante que la normativa legal correspondiente y la implementación de políticas públicas tendrán que enfrentar y abordar a consciencia.

Paralelo a la construcción participativa de la PNVH, se ha llevado a cabo diversos eventos de divulgación: entrevistas en medios de comunicación, publicaciones en prensa escrita y cobertura en cada evento organizado por el GG o alguna de las organizaciones miembros. Esto ha permitido que el esfuerzo sea reconocido por la población en general y por los actores políticos con capacidad de decisión. Siendo el déficit habitacional una prioridad reconocida por el Gobierno entrante, la propuesta de la PNVH está siendo retomada para la gestión venidera, contribuyendo a la inclusión de gobiernos locales y la población en la transformación del marco institucional y legal existentes que atienden la problemática de vivienda, como iniciativa estatal.

Lecciones aprendidas

  1. La participación de la población en la formulación de política pública posibilita discusiones y generación de propuestas que fortalecen el respaldo social y la validez empírica del contenido de cualquier política pública; en este caso, de la PNVH. Esto es lo que las políticas desarrolladas exclusivamente desde la visión técnica carecen: convocatorias abiertas para consulta contribuyeron a motivar la participación de una variedad de actores multidisciplinarios en este proceso. Discusión directa entre especializaciones y temas de intervención fortalecieron y validaron la calidad técnica de la propuesta de la PNVH. Relacionar a la sociedad civil con instancias del Estado y expertos técnicos en la temática generó un intercambio favorable de buenas prácticas, experiencias previas y aportes enriquecedores para el contenido de la PNVH.
  2. La amplia participación ha fortalecido la propuesta de la PNVH para la creación e institucionalización de mecanismos de contraloría social y diálogo entre sectores, como el Consejo Consultivo, y ha generado las condiciones más propicias para su implementación. De este modo se enfrenta de manera integral el histórico problema de desacreditación de la experticia de la sociedad civil en el área: captura la vivencia de la población más afectada como insumos valiosos para la construcción de políticas públicas y optimizar recursos. Impactos y sostenibilidad de políticas públicas que ignoren esta experticia tienden a ser limitados.
  3. El diálogo constante con instancias decisorias permitió obtener el consenso y compromiso políticos para apoyar la propuesta de la PNVH en el quinquenio presidencial entrante. Las actividades de difusión y socialización con los sectores participantes en la consulta y con la población en general[7] han sido trascendentales para que la propuesta sea de conocimiento público. De no haberse realizado los esfuerzos necesarios para lograr un cierto nivel de coordinación e incidencia, la propuesta no estaría hoy en manos de las instancias estatales ni contaría con el respaldo de diferentes sectores relacionados.

Sostenibilidad

La mayoría de factores de sostenibilidad atados al proceso de formulación de la PNVH son sociales y culturales. La experiencia obtenida a través de este proceso se traduce en enriquecedores avances hacia un ambiente político de concertación entre actores cuyos intereses usualmente entran en conflicto en lo que respecta a políticas habitacionales. Otro elemento particular de la cultura política en El Salvador es la marginación histórica de la sociedad civil y grupos poblacionales estructuralmente excluidos de procesos de formulación de políticas públicas y otros mecanismos democráticos. Este hecho ha sido confrontado desde el inicio de la formulación de la propuesta de la PNVH y es consecuentemente abordado a través de lineamientos específicos que apuntan a reducir desigualdades de género e incrementar la participación de la gente en la definición de nuevas estrategias contra el déficit habitacional.

Aspectos institucionales de una hipotética implementación de la PNVH implicaría la ejecución de estrategias de consulta, métodos de trabajo conjunto y articulación entre diferentes niveles institucionales, como los desarrollados durante la formulación. El consenso y el compromiso obtenido de diferentes actores decisorios para considerar la propuesta de la PNVH para fines de gestión pública son un factor político de sostenibilidad. Antes de la segunda vuelta para elecciones presidenciales en marzo de 2014, los dos partidos restantes en contienda adquirieron un compromiso formal hacia la propuesta de la PNVH que se tradujo, tras la elección definitiva del candidato, en su socialización con todos los actores involucrados y su presentación oficial ante el Ministerio de Obras Públicas (MOP).

Hoy, la adjudicación por parte del VMVDU de la formulación del anteproyecto de la LNVH a la Universidad Centroamericana José Simeón Cañas (UCA) constituye uno de los pasos más importantes hacia la implementación de la PNVH. Estos logros crean oportunidades de replicación de la experiencia de la PNVH como una modalidad alternativa de formulación y ejecución de políticas públicas —tradicionalmente dictada desde las esferas técnicas y políticas, donde el poder de decisión se concentra— y, por lo tanto, propulsan cambios positivos en la historia de la construcción de políticas públicas en el país.

Transferibilidad

La dimensión de la problemática del hábitat en la región centroamericana es una prioridad regional, no exclusiva de El Salvador. Los retos que enfrentan las políticas públicas de carácter social a nivel regional también son similares: falta de financiamiento para implementación y desarticulación entre propuestas e intereses del sector público, expertos técnicos y de la sociedad civil. La metodología de formulación empleada por esta iniciativa ha facilitado consensos importantes, transferencia de conocimiento y adquisición de compromisos que han permitido articular múltiples esfuerzos a favor de un fin común, el cual plantea beneficios para todos los involucrados. Esta metodología es la esencia de la práctica presentada, y puede ser replicada en cualquier otro proceso de formulación de política que responda a contextos sociales similares.

Los contenidos de la propuesta de la PNVH han considerado el análisis de otras experiencias latinoamericanas de financiamiento para la implementación de políticas públicas y de acceso al suelo urbano, aspectos fundamentales que deberán ser desarrollados por el anteproyecto de la LNVH, que ya se encuentra en formulación. Modelos de intervención ya aplicados e internacionalmente reconocidos en el tema de mejoramiento de barrios, así como el rescate habitacional de centros históricos bajo la modalidad de cooperativismo de vivienda, también han constituido propuestas referentes extraídas de la Ley Especial de Vivienda de Interés Social, la cual ha sido un insumo importante en la definición de contenidos de la PNVH, dado que estos modelos de intervención parten del enfoque de ciudades inclusivas que superen las condiciones de exclusión. También constituyen referentes la propuesta de implementación de una Ley de Intereses Preferenciales, promovida por el gremio de la construcción.

Resultados obtenidos

El proceso de formulación sin precedentes de la PNVH tiene lugar en un contexto de fragmentación entre instituciones públicas, sector privado y sociedad civil. La aplicación de mecanismos de debate y consenso sociopolítico lograda a través del proceso de formulación de la PNVH constituye un resultado positivo en sí mismo, a favor de la convergencia de intereses, unificados en torno a un propósito común para beneficio de todas las partes. Esto deriva en múltiples actores apoyando la transformación de la PNVH en una política estatal, su subsecuente implementación como tal y la adquisición de un compromiso público por parte del VMVDU para sustentar este proceso necesario.

La PNVH deja una experiencia guía de modalidad inclusiva y participativa para formular políticas públicas integrales y sostenibles, definiendo metodologías innovadoras para su replicación. Consecuentemente, muchos temas traídos por los representantes de la población y las organizaciones sociales, como la participación democrática y la visión de la vivienda como derecho humano, están contempladas en la propuesta final de la PNVH. También enfatiza en que el fortalecimiento de la participación civil y la gobernanza descentralizada deben jugar un rol activo dentro de la plataforma de toma de decisiones que es el Consejo Consultivo, propuesto en la PNVH, para apoyar la aplicación, control, monitoreo y evaluación de la Política[8]. Transversalmente, la equidad de género y la cohesión social deben garantizar la participación de la población en estos espacios, especialmente la de las mujeres.

Legislación y políticas relacionadas

La base legal de la PNVH descansa en el reconocimiento nacional e internacional del derecho humano a la vivienda adecuada (OACDH, 2010), como lo establece la Declaración Universal de los Derechos Humanos[9] y la Convención Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales[10]. En El Salvador, la responsabilidad constitucional del Estado es garantizar que «la mayor parte de familias salvadoreñas se conviertan en propietarios de su casa», a ser provista por el Estado como un servicio de interés social[11]. Sin embargo, El Salvador aún carece del marco legal que regule específicamente la promoción de la vivienda de interés social por parte del Estado.

Las soluciones otorgadas por el Estado salvadoreño estimulan el desarrollo del libre mercado de vivienda a facilitar el acceso a vivienda de interés social para cierta proporción de grupos de bajos ingresos y ejecutando proyectos de vivienda[12] con fondos de cooperación internacional. Las asignaciones presupuestarias insuficientes y la participación limitada de la población en el diseño, la formulación y la aplicación de políticas habitacionales son dos problemas fundamentales directamente abordados por la propuesta de la PNVH.

También se contemplan reformas al marco legal actual en la propuesta de la PNVH: ya comenzó la formulación del anteproyecto de la LNVH, al igual que la revisión y actualización de una serie de instrumentos relacionados[13]. Muchas contribuciones a esta tarea han provenido de entidades participantes en el proceso: el anteproyecto de la Ley Especial de Vivienda de Interés Social, apoyada por la CONAPO, y el anteproyecto de la Ley de Intereses Preferenciales, traído por CASALCO.

Referencias

BID  (2012)   Un espacio para el desarrollo: los mercados de vivienda en América Latina y El Caribe.   Banco Interamericano de Desarrollo, p. 29. Disponible aquí

OACDH  (2010)   El Derecho a la Vivienda Adecuada.   Oficina del Alto Comisionado para los Derechos Humanos, ONU-Hábitat, folleto informativo no 21, pp. 3-6. Disponible aquí

PNUD  (2013)   Informe de Desarrollo Humano para El Salvador.   Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo. 

Notas


[1]: Parte de la implementación del Programa Conjunto F-ODM Vivienda y Asentamientos Precarios Urbanos Productivos y Sostenibles.
[2]: El salario mínimo promedio entre todos los rubros (agrícola, industrial, comercio y servicios) en 2013 equivale a 165.50 dólares estadounidenses, según el PNUD (2013).
[3]: Otras prioridades enumeradas en la propuesta de la PNVH son: vivienda de interés social, densificación del suelo urbano, seguridad de la tenencia, modalidades alternativas de propiedad, reducción de vulnerabilidades, equipamiento comunitario para la cohesión social, fomento de las relaciones de convivencia, enfoques integrales de ordenamiento territorial, dinamización de la economía, reformas al marco legal y una estructura de financiamiento sostenible con alternativas asequibles para los sectores de menores ingresos.
[4]: Línea Base de la Institucionalidad del Sector Habitacional (PNUD, 2010); Diagnóstico de la cadena de valor de la industria de la construcción (ONUDI, 2011); El Perfil de Vivienda en El Salvador (ONU-Hábitat2012), y Propuesta metodológica para la construcción participativa de la Política Nacional de Vivienda de El Salvador (ONU-Hábitat, 2013).
[5]: Esta fase es parte de la implementación del Programa Conjunto F-ODM Vivienda y Asentamientos Precarios Urbanos Productivos y Sostenibles.
[6]: Una en el ámbito rural (la Asociación de Pobladores del Departamento de La Paz (ASODEPAZ)); otra en el ámbito urbano (la Asociación de Asentamientos Precarios Urbanos (MAPUS)), que representa a asentamientos precarios del Área Metropolitana de San Salvador, y otra que aglutina al sector cooperativo de vivienda (la Federación Salvadoreña de Cooperativas de Vivienda por Ayuda Mutua (FESCOVAM)).
[7]: Tuvo lugar una entrevista con dos miembros del GG en el programa radial La Casa de Todos, en la radioemisora YSUCA (91.7 FM), sobre el proceso de formulación de la propuesta de la PNVH.
[8]: El Consejo Consultivo, según la propuesta de la PNVH, está descrito como «una instancia de diálogo y consulta del Gobierno con la sociedad, además de tener un rol contralor en relación a las acciones de las entidades gubernamentales, enmarcadas dentro de la ejecución de la Política».
[9]: Artículo 25, parte 1.
[10]: Artículo 11, párrafo 1.
[11]: Constitución de la República de El Salvador, artículo 106.
[12]: Incluyen: provisión de vivienda, mejoramiento de vivienda, mejoramiento barrial, legalización de la tierra e infraestructura básica.
[13]: La Ley de Urbanismo y Construcción (y sus reglamentos), la Ley de la Propiedad Inmobiliaria, la Ley Especial de Lotificaciones y Parcelaciones para Uso Habitacional (aprobada en 2012), la Ley de Agilización de Trámites para Fomento de Proyectos de Construcción (aprobada en 2013), la Ley de Condominios, la Normativa Técnica de Construcción y también la implementación de la Ley de Protección Social y la Ley de Ordenamiento y Desarrollo Territorial.


Edición del 30-10-2016
Revisión: Alejandro Rodríguez Sebastián
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Escuela Técnica Superior de Arquitectura de Madrid Universidad Politécnica de Madrid
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Departamento de Estructuras y Física de la EdificaciónDepartamento de Urbanística y Ordenación del Territorio