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Buenas Prácticas > Latinoamericanas > Concurso Internacional 2008 > http://habitat.aq.upm.es/bpal/onu08/bp2229.html   
Creación de políticas que promuevan la inclusión social en el uso y la ocupación del suelo (Niteroi, Brasil)

Experiencia seleccionada en el Concurso de Buenas Prácticas patrocinado por Dubai en 2008, y catalogada como GOOD. (Best Practices Database)
País/Estado — Brasil
Región según Naciones Unidas — América Latina
Región ecológica — tropical y subtropical
Ámbito de la actuación — ciudad
Agentes — gobierno local; gobierno central; institución académica o de investigación; sector privado

Categorías — Vivienda: vivienda asequible; mejora y modernización de asentamientos precarios; ordenanzas y estándares; acceso igualitario a la vivienda y su propiedad. Ordenación territorial: planeamiento y calificación del suelo; sistemas de información geográfica (SIG); incentivos al desarrollo; conservación de espacios libres; urbanización y desarrollo de suelo; remodelación urbana y suburbana; igualdad de derechos de propiedad y herencia (especialmente para las mujeres). Buena gestión urbana: gestión y administración públicas; fomento de la colaboración pública y privada; legislación; políticas públicas; descentralización; movilización de recursos; movilización de recursos; sistemas de informacion administrativa; gobernabilidad urbana y metropolitana; transparencia y responsabilidad.


Contacto Principal

Conselho Municipal de Urbanismo e Meio Ambiente do Niteroi — gobierno local
Adyr Motta Filho
Rua Visconde de Sepetiba, 987, 12º floor 
Niterói, 24.020.206 
E-mail: sub.urbanismo@niteroi.rj.gov.br


Socio

Secretária Nacional de Programas Urbano do Ministério das Cidades — gobierno central
Raquel Rolnik
Benny Schasberg
Esplanada dos Ministérios, Brasília DF
Tel: (61) 2108-1944 
Colaboración administrativa.


Socio

Lincoln Institute of Land Policy [Instituto Licoln de Estudios Urbanos y Territoriales] — institución académica o de investigación
Martin Smolka
Fernanda Furtado
113 Brattle Street, Cambridge,
MA, 02138-3400, Estados Unidos 
Colaboración técnica.


Socio

Caixa Econômica Federal — sector privado
Maria Cristina Gonçalves Bruno
113 Avenida Amaral Peixoto 335 - 5º floor
Tel:(21) 2202-4500 
Colaboración financiera.

Resumen

Con el objetivo de promover la gestión eficaz del uso y de la ocupación del suelo y de poner en práctica la gestión social de las plusvalías del proceso de urbanización, la ciudad de Niteroi ha incorporado varios nuevos instrumentos urbanísticos, legales y fiscales a su Plan General, mediante los que llevar a cabo una distribución justa tanto de las cargas como de los beneficios del proceso urbanístico.

El gobierno municipal ha puesto en marcha un conjunto de estrategias de planeamiento basadas en la ley federal 10.257 del Estatuto de la Ciudad, que controla la gestión urbanística de las municipalidades, entre las que se encuentran la elaboración de un Plan General y la promoción del desarrollo institucional a través de la celebración de la Conferencia de las Ciudades y de la creación tanto del Consejo Municipal de Urbanismo [Conselho Municipal de Política Urbana (COMPUR)] como de un Fondo Municipal de Vivienda, Urbanismo y Regulación de la propiedad del suelo [Fundo Municipal de Habitação, Urbanização e Regularização Fundiária (FUHAB)].

FUHAB obtiene sus recursos económicos mediante la aplicación del impuesto sobre las construcciones, aprobado en la ley 2121/04, y es su consejo administrativo el que decide e destino del fondo. Normalmente, se invierte en las zonas de especial interés social, con el fin de proporcionar apoyo económico a la política de vivienda y de desarrollo urbano en poblaciones con rentas bajas, es decir, aquellas que viven en condiciones precarias, en áreas de riesgo, en favelas e infraviviendas.

El proceso para conseguir una gestión adecuada de la ocupación y el uso del suelo municipal se está realizando mediante la incorporación de nuevos instrumentos de planeamiento democráticos y participativos que hagan posible el salto de la teoría a la práctica. Las políticas de gestión urbana que se han desarrollado en la ciudad los últimos seis años han tenido como objetivo combatir la exclusión social y territorial causada por el actual tipo de desarrollo urbano y el proceso de crecimiento de la ciudad. El impuesto sobre construcciones permite financiar proyectos de vivienda popular con las cargas aplicadas a las construcciones que se realizan en las zonas más caras de la ciudad. Además, a través de este sistema es posible regular la propiedad del suelo y recaudar fondos para la urbanizar las zonas de especial interés social, contribuyendo al equilibrio del sistema, dando respuesta a una demanda latente en la sociedad generada por la ausencia durante una década de una política firme de gestión urbana, definida conforme a parámetros sociales, culturales y económicos.

Fechas Clave

Descripción

Situación previa a la iniciativa

Los instrumentos de planeamiento provistos en el Plan General de 1992 no se aplicaron hasta que se reguló a nivel federal la política en material urbanística. La situación demográfica y la fluctuación de los precios inmobiliarios en la región provocaron la gentrificación de algunas zonas, mientras que la falta de una política urbanística acorde a los intereses sociales aceleraba el proceso de empobrecimiento de las zonas más desfavorecidas.

Establecimiento de prioridades

Desde la aprobación del Estatuto de la Ciudad, el gobierno y el consejo municipal han trabajado juntos para adaptar el Plan General a los nuevos instrumentos urbanísticos, legales y fiscales.

La iniciativa de celebrar la Primera Conferencia Regional de las Ciudades, así como la propuesta de celebrar la segunda y la tercera, junto con la participación de la ciudad en la Conferencia Nacional han dado lugar a la incorporación a la política municipal de varias resoluciones en materia urbanística . En 2004, mientras se llevaba a cabo la revisión del Plan General, se creó COMPUR, cuyas prioridades son llevar a cabo políticas de interés social y la regulación de la propiedad del suelo y la vivienda. Esto objetivos se recogieron en el Plano Estratégico Municipal para Assentamentos Urbanos Precários (PEMAS).

Formulación de objetivos y estrategias

Junto con la modificación y la aprobación del Plan General, con el propósito de conseguir la distribución justa de las cargas y los beneficios del proceso de urbanización se creó, como parte del plan estratégico para la gestión del suelo, el instrumento de planeamiento Suelo Creado [Solo Criado], que permite recuperar las plusvalías resultantes de la aplicación de los parámetros urbanísticos definidos por la ley. FUHAB es el organismo encargado de administrar los fondos generados mediante esta instrumento urbanístico, así como de llevar a cabo estudios sobre la ordenación del territorio y la reducción de la exclusión social.

Movilización de recursos

El gobierno municipal ha contado con el apoyo del gobierno federal en el proceso para conseguir un reparto justo de los recursos económicos. La puesta en marcha del Plan General se ha realizado gracias a un programa de Aportaciones para la revisión del Plan General [Insumos para Revisão do Plano Diretor] que ha llevado a cabo el Ministerio de Urbanismo con la financiación de la Caixa Econômica Federal. Este programa ha facilitado los instrumentos necesarios para una gestión adecuada de los recursos obtenidos mediante la política de Solo Criado a través de FUHAB. La cuarta parte del consejo administrativo de FUHAB está formado por representantes del ayuntamiento y de varios grupos comunitarios. FUHAB posee su propia cuenta bancaria que está controlada por el Sistema Integral de Gestión Fiscal del Tribunal de Cuentas, que presenta periódicamente sus balances al Consejo Municipal de Urbanismo.

Por otra parte, se ha impulsado el desarrollo institucional a través del programa ‘Habitar Brasil’ desarrollado por el Ministerio de Urbanismo con los recursos del Banco Interamericano de Desarrollo, con el que se ha dotado de mayor eficacia al planeamiento territorial y se ha modernizado el sistema de información. La Conferencia Regional de las Ciudades del Este del área Metropolitana, la Conferencia Municipal de la ciudad de Niteroi y la Conferencia del Estado de Río de Janeiro, organizadas por la Consejería Municipal de Niteroi y patrocinada por la Caixa Econômica Federal han abierto debates sobre políticas urbanísticas basadas en principios más democráticos y se ha hecho hincapié en la importancia del papel de los ayuntamientos en el desarrollo y la gestión de estas políticas públicas.

Proceso

En Brasil se han producido dos hechos legislativos históricos en un intervalo de trece años: la promulgación de la Constitución Brasileña y la aprobación del Estatuto de las Ciudades, que ha permitido el uso de nuevos instrumentos urbanísticos. La aprobación del Plan General de la ciudad de Niteroi en 1992 tenía el objetivo de establecer una gestión eficaz de la ordenación del territorio. La primera experiencia sobre la recuperación de plusvalías del proceso de urbanización tuvo lugar en 1998 con la regulación de la Ley de Operaciones Interligadas, que introdujo unos parámetros de regulación urbanística más flexibles. Sin embargo, esta ley no tuvo en cuenta la aplicación de ningún instrumento de compensación ni de regulación del crecimiento urbano, y tampoco llevó a cabo iniciativas de interés social, lo que dio lugar a un proceso de verticalización y de incremento de la densidad de población en unos cuantos distritos, mientras que el resto permanecían en las mismas condiciones. Por todo ello, desde el punto de vista político fue una experiencia muy negativa para el gobierno municipal, que perdió su credibilidad ante los agentes sociales.

La discusión sobre el planeamiento urbano se retomó en 2002, cuando entró en vigor el Estatuto de las Ciudades. Con el propósito de realizar una gestión social de las plusvalías producidas por el proceso de urbanización, en 2004 el gobierno municipal inició una campaña informativa para evitar que todas las posibilidades que ofrecía el nuevo estatuto quedaran en el papel, así como para promover la aceptación de conceptos tales como la función social de la propiedad, la gestión social de la recuperación de las plusvalías y la gestión democrática de la ciudad. Las autoridades públicas y las organizaciones no gubernamentales tomaron parte en este proceso promoviendo el uso racional de los recursos, el desarrollo institucional, la organización de foros y conferencias y la creación de órganos consultivos, instituciones fundamentales para la creación de fondos y la aplicación de los principios de Solo Criado. Los principios de Solo Criado están definidos en el Plan General, y su uso queda establecido en el Plan Urbano Regional, que define los parámetros y coeficientes para el uso y la ocupación del suelo urbano. La sociedad civil ha participado en el desarrollo de estos planes, por lo que la población sabe que desde ahora al valor inmobiliario se le aplicará un concepto social y ambiental que no existía anteriormente. Con la creación del instrumento Solo Criado se han sentado las bases para la gestión social de las plusvalías y se ha consolidado el concepto de urbanismo social en la ciudad, hasta el punto de que el uso de los fondos se ha sometido a debate público. El impuesto sobre construcciones aplicado mediante Solo Criado está regulado en la actualidad por ley en la mayor parte de la municipalidades. Sin embargo, otros instrumentos como la parcelación informal y el sistema de ejecución forzosa, así como los impuestos sobre la construcción y el suelo urbano, aún dependen de leyes específicas, cuyo desarrollo se ha señalado como una de las prioridades de la 3º Conferencia de las Ciudades.

Resultados obtenidos

La creación de FUHAB en 2004 ha hecho posible obtener y emplear de forma inmediata los recursos económicos generados por la aplicación del impuesto sobre las construcciones. En 2006, se modifico la composición del consejo administrativo del Fondo para aumentar la representación de los grupos comunitarios, a la vez que disminuía la del gobierno. Este cambio permitió que FUHAB pasara a formar parte de los miembros del Fondo Nacional de Vivienda e Interés Social [Fundo Nacional de Habitação e Interesse Social], lo que aumentó su participación en el ámbito institucional. A pesar de que no se encuentra recogido en la ley federal, la ley municipal obliga a que al menos el 30% de los recursos de FUHAB se destinen a zonas de interés social. No obstante, el 100% de los recursos se han destinado a estas zonas y se han obtenido unos resultados muy positivos en la gestión del desarrollo urbanístico. Estas estrategias de crecimiento urbano están recogidas en el Plan Urbano Regional, que establece la exención fiscal del suelo donde es necesario promover el uso residencial. El balance de 2004 a 2007 muestra el siguiente resultado:

Inversión de recursos de FUHAB exclusivamente

Inversión de recursos de FUHAB con la colaboración de entidades homólogas

La aplicación de los recursos de FUHAB con la colaboración de otras entidades homólogas cumple con los requisitos técnicos establecidos por la Caixa Econômica Federal a través de Gerência de Desenvolvimento Urbano-engenharia (GIDUR) que es la entidad responsable de aprobar y realizar el seguimiento de los proyectos. Cabe señalar que en el proceso de regulación del suelo el título de propiedad se le concede a la mujer, como forma de garantizar la seguridad de la familia.

Sostenibilidad

En la conferencia municipal de Niteroi se aprobó la propuesta presentada por la Consejería Municipal de Urbanismo de crear una política de Regulación de la Propiedad del Suelo y de la Vivienda Popular con carácter participativo, que tomara forma a través del desarrollo de las intervenciones específicas propuestas por los ciudadanos. La política de Solo Criado en Niteroi representa la primera experiencia realmente transparente de recuperación de las plusvalías urbanísticas, lo que puede contribuir a restablecer la credibilidad del gobierno municipal en lo relativo a la gestión del suelo urbano. La Consejería Municipal de Urbanismo, con la colaboración del gobierno federal, ha invertido sus fondos en iniciativas orientadas a la persecución de este objetivo, así como a la puesta en marcha de diversas políticas sobre seguridad, salud y educación pública, entre otros temas.

La ciudad de Niteroi tiene el tercer mejor índice de desarrollo humano del país. Esto se debe a que en los últimos años las inversiones públicas se han destinado a la dotación de la infraestructura urbana necesaria en las zonas más desfavorecidas. La política de Solo Criado también contribuye al desarrollo del factor social del suelo, que según el criterio de FUHAB debe aplicarse en primer lugar en las zonas de especial interés social. En la actualidad, el consejo administrativo del Fondo cuenta con dos representantes de la sociedad civil organizada: uno perteneciente a la Asociación de Vecinos de Niteroi [Federação da Associação de Moradores de Niteroi (FAMNIT)] y otro a la Federación de Asociaciones de Vecinos del Estado de Río de Janeiro [Fundação das Associações de Moradores do Estado do Río de Janeiro (FAMERJ)]. Así mismo, cabe destacar las políticas ambientales recogidas en el Plan Urbano Regional entre las que se establece la posible cesión de derechos de construcción de vivienda colectiva sujetos a donaciones destinadas a crear y acondicionar parques, promoviendo de esta forma la recuperación y creación de zonas verdes. El proyecto de desarrollo institucional promovido por la Consejería Municipal de Turismo fue creado a través del programa federal Habitar Brasil financiado por el Banco Interamericano de Desarrollo. Esta iniciativa tiene como fin lograr una mejor gestión de los recursos humanos, técnicos y económicos, dotar de mayor eficacia al planeamiento urbano y territorial, ampliar y modernizar el sistema de información, y crear un marco de colaboración con otros organismos para el intercambio de información geográfica.

Lecciones aprendidas

El resultado de las Operaciones Interligadas en Niteroi fue muy negativo para la municipalidad desde puntos de vista tanto urbanísticos como políticos, no sólo por los métodos utilizados para calcular los impuestos sobre las construcciones, sino por su posterior inversión ajena a los intereses sociales y ambientales y que fue duramente criticada. En la actualidad, la fórmula de aplicación de impuestos mediante la política de Solo Criado es acorde a los objetivos de los Planes Urbanos Regionales. Esto significa que la definición de las zonas de exención fiscal y de los coeficientes de aprovechamiento responde a un conjunto de incentivos y de restricciones establecidas con el fin de organizar el crecimiento urbano.

La participación social ha sido un aspecto crucial en el proyecto. Al principio, todos los recursos se destinaron a intervenciones de emergencia originadas por la ocupación inadecuada de zonas ambientales protegidas. Sin embargo, desde hace un tiempo la totalidad de los fondos se está destinando a la construcción de viviendas para las familias cuyos ingresos rondan la tercera parte del salario mínimo y que se encuentran en una situación de exclusión social que les impide acceder a la propiedad legal de suelo o de una vivienda digna.

El gobierno municipal debe promover el desarrollo de las instituciones para mantener su nivel de cualificación en la gestión del desarrollo urbano, así como para asegurar que se realiza una gestión adecuada recursos en todo momento. En este sentido, es interesante aprovechar las oportunidades que brindan los programas del gobierno federal, que desarrollan unas políticas integrales con un marcado interés social.

Transferibilidad

A pesar de que se encuentran recogidos en el Estatuto de la Ciudad y de que se han incorporado a los Planes Generales de muchas municipalidades, algunos de los instrumentos de gestión urbana existentes aún no se puesto en práctica. Las experiencias que se han llevado a cabo en algunas municipalidades han despertado el interés de varios investigadores tan diversos como los del Instituto Polis de Sao Paulo y del Instituto Lincon de Urbanismo de Cambridge, Massachussets. Los estudios realizados han demostrado que es perfectamente viable promover la recuperación de las plusvalías urbanísticas como una forma de generar fondos para el desarrollo de políticas de inclusión social y territorial. Como parece lógico, los resultados no son inmediatos por lo que se requiere que los controladores urbanísticos realicen un seguimiento constante del proceso con el fin de que participen todos los agentes sociales. El fracaso de la aplicación de los instrumentos de recuperación de las plusvalías podría ser interpretado por los agentes del proceso como una renuncia a la aplicación de las tasas, de modo que los beneficios irían a parar a los promotores inmobiliarios, y por supuesto, a los propietarios del suelo.

Desde 2002 la municipalidad ha aplicado los instrumentos provistos en el Estatuto de la Ciudad e incorporados en el Plan General produciendo un efecto inmediato en la ordenación del crecimiento urbano y la reducción de la exclusión social. El intercambio de experiencias sobre la aplicación de estos instrumentos entre las municipalidades que han decidido pasar de la teoría a la práctica es decisivo para conseguir la eficacia del nuevo sistema de planeamiento urbano. El éxito de este instrumento, que puede actuar como un factor reductor del proceso de gentrificación y de densificación de los centros urbanos, de favelización de las áreas cercanas al centro y de la extensión de suburbios hacia municipalidades cercanas, depende de toda una estrategia para consolidar su uso tanto en la sociedad y como en los órganos de gobierno, basada en su transparencia y en la capacidad de explicar y extender su significado.

A través de la aplicación del impuesto sobre las construcciones con la política de Solo Criado, la municipalidad de Niteroi ha sido la primera de su estado en dar una respuesta eficaz a este reto. El Instituto Polis y el Instituto Lincoln de Urbanismo han desarrollado un estudio de caso sobre esta experiencia. También se ha analizado en seminarios de Colombia y Ecuador, y se ha tomado como referencia en otras municipalidades del Estado de Río de Janeiro, como São Gonçalo e Itaboraí, además de en otros Estados, como el de Fortaleza en Ceará. Una vez que se ha establecido el marco legal es preciso realizar un gran esfuerzo por parte del gobierno y de la sociedad civil para evitar que las posibilidades de este instrumento legal queden en palabras. Es necesario que ciertos conceptos como la función social de la propiedad, la participación social en la recuperación de plusvalías y la gestión democrática de la ciudad sean aceptados por todos.

Legislación y políticas relacionadas

Esta iniciativa está basada en el Estatuto de la Ciudades, que es una ley federal que regula la aplicación de las políticas públicas recogidas en los artículos 182 y 183 de la Constitución Federal. Su objetivo es actuar como una guía para la gestión urbanística de las municipalidades de Brasil, establecer el orden público y unas pautas de interés social para regular el uso de la propiedad urbana, y por último definir unos instrumentos legales potentes que sirvan a las municipalidades para enfrentarse al reto de desarrollar unas políticas urbanas que contribuyan a la inclusión social y al bien colectivo.

El Estatuto de las Ciudades promueve el desarrollo urbano y la política de vivienda pública con un conjunto de leyes entre las que se encuentran la adaptación del Plan General y la Creación de la Consejería de Políticas Urbanas (Ley 2123/2004), la creación y regulación del FUHAB (Ley 2121/2004) y la creación del Consejo de Regulación de la propiedad del suelo (Ley 2372/2006).

Referencias

Valverde Salandía  (2006)   Monograph Da Intenção à Ação: Desafios na Busca por Uma Justa Distribuição dos Ônus e Benefícios do Processo de Urbanização após o Estatuto da Cidade e o Plano Diretor   Escola de Contas e Gestão do Tribunal de Contas do Estado: November 2006  
Valverde Salandía  (2007)   Recuperación De Plusvalías Urbanas A Través De Operaciones Interligadas y Del Cobro De Suelo Creado,   Ed.Cambridge: Lincoln Institute Of Land Policy, 2007Movilización Social De La Valorización De La Tierra 
-  (2006)   «Recuperação de mais-valias urbanas: a experiência da cidade de Niterói»,   revista, Revista de Administração Municipal. , v.258, p.17 - 2 

Edición del 13-11-2008
Traducción del inglés: Cristina Terán Sanjuán
Revisión: Carlos Jiménez Romera
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Escuela Técnica Superior de Arquitectura de Madrid Universidad Politécnica de Madrid
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