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Buenas Prácticas > Latinoamericanas > Concurso Internacional 2008 > http://habitat.aq.upm.es/bpal/onu08/bp2183.html   
La salud es responsabilidad de todos. (Fram, Paraguay)

Experiencia seleccionada en el Concurso de Buenas Prácticas patrocinado por Dubai en 2008, y catalogada como GOOD. (Best Practices Database)
País/Estado — Paraguay
Región según Naciones Unidas — América Latina
Región ecológica — tropical y subtropical
Ámbito de la actuación — ciudad
Agentes — organización de base comunitaria (OBC); organización no gubernamental (ONG); gobierno local; fundación.

Categorías — Servicios sociales: educación; acceso igualitario a los servicios sociales (especialmente para las mujeres); grupos vulnerables (incluyendo a las mujeres). Buena gestión urbana: gestión y administración públicas; fomento de la colaboración pública y privada; legislación; políticas públicas; recursos humanos y formación de dirigentes; descentralización; movilización de recursos; reforma institucional; colaboración con la sociedad civil; presupuestos y toma de decisiones participativas; transparencia y responsabilidad; seguimiento, evaluación y auditoría.


Contacto Principal

Consejo Local de Salud de Fram — organización de base comunitaria (OBC)
Dr. José Antonio Rolon Pòse

C/ Colombia entre Cordillera y Trociuk 
Fram 
Paraguay 

Tel: 595 761 265 451
E-mail: centrosa@itacom.com.py


Organización Nominadora

Comisión Económica para América Latina y el Caribe. [Economic Commission for Latin America and the Caribbean. (ECLAC)] — agencia internacional
María Elisa Bernal [mariaelisa.bernal@cepal.org]
 

Av. Dag Hammarskjöld 
3477 Vitacura
Santiago de Chile

Tel:+(562) 2102263- 2102297- 2102451
Fax:+(562) 210 2523


Socio

Centro de Salud de Fram, representante local del Ministerio de Salud y Bienestar Social. — organización no gubernamental (ONG)
Dr. José Antonio Rolón Pose

C/ Colombia entre Cordillera y Trociuk 
Fram 
Paraguay 

Tel: 595 761 265 451
E-mail: centrosa@itacom.com.py
Colaboración financiera.
Colaboración técnica.


Socio

Ayuntamiento de Fram — gobierno local
Mrs. Tatiana Trociuk de Parzajuk

C/ Itapúa esquina Paraguay 
Fram 
Paraguay 

Tel: 595 761 265 235
E-mail: centrosa@itacom.com.py
Colaboración financiera.
Colaboración política.


Socio

Secretaría de Salud del Gobierno de Itapúa — gobierno local
Dr. Horacio Orue

Avda. Irazábal e/Sgto. Reverchón y Captan. P.J. Caballero. 
Encarnación 
Paraguay  
Colaboración política.


Socio

Centro de Información y Recursos para el Desarrollo (CIRD) — fundación
Lic. Rubén Gaete [rgaete@cird.org.py]

C/ Mcal. López 2029 e/ Acá Carayá 
Asunción 
Paraguay 

Tel: 595 21 212 540
Colaboración técnica.

Resumen

En el distrito de Fram, del departamento de Itapúa se está llevando a cabo un Programa de Salud Comunitaria cuyo objetivo es mejorar el estado de salud de la población a través de la descentralización de la gestión de la salud del distrito haciendo que ésta sea participativa. Para conseguirlo se ha reforzado la participación ciudadana en todos los niveles de toma de decisiones, se ha dado formación a la población para que sea capaz de identificar y resolver los problemas que sufre, sin excluir a la administración regional y nacional a la hora de tomar decisiones y en la co-gestión y control del proyecto. Este proyecto es una herramienta clave en la consecución de dos de los ocho objetivos de desarrollo del Milenio: reducir la mortalidad infantil y mejorar la salud materna. En 2006 la iniciativa ha logrado reducir la mortalidad infantil a ocho por cada mil recién nacidos vivos (este índice es similar al de los países con desarrollo humano alto), además se ha conseguido cubrir el coste de un 98% de las vacunas y se ha logrado que toda la población infantil tenga la posibilidad de recibir atención pediátrica. En los últimos seis años, la mortalidad materna se ha mantenido cerca de cero por cada cien mil niños recién nacidos vivos como resultado de una mejor oferta y calidad en los servicios de atención prenatal, al parto y postnatal. Estas cifras se deben al modelo de gestión sanitaria que se ha llevado a cabo en Fram, el cual ha resultado eficiente, sostenible financieramente y capaz de atender las necesidades reales de la población. El proceso se ha desarrollado en colaboración constante con los miembros de la comunidad, con la población del distrito y con las autoridades departamentales y nacionales. Actualmente, la práctica se considera un ejemplo de gestión pública participativa a nivel local y ha sido reconocida por diversos organismos nacionales e internacionales, tales como el Ministerio de Salud Pública y Bienestar Social, la OPS y UNICEF. Esta experiencia ha permitido la participación ciudadana y que la población pueda influir en la elaboración de leyes nacionales y presupuestos municipales que deben fortalecerse, además de en el liderazgo local a través de los Consejos de Salud de cada barrio.

Fechas Clave

Descripción

Situación previa a la iniciativa

Los habitantes de Fram contaban con un sólo centro de salud, que había construido la propia comunidad. Los indicadores de salud mostraban un cuadro desalentador con alta mortalidad infantil (36 por mil recién nacidos vivos en 1996), la mayoría de las mujeres daban a luz en casa, mientras que existía una baja cobertura del coste de las vacunas y de la prueba de Papanicolaou.

Establecimiento de prioridades

Las prioridades fundamentales de la iniciativa fueron mejorar las condiciones de salud de la población, aumentar la participación de la comunidad e identificar las fuentes de financiación local. La comunidad decidió iniciar una serie de acciones que permitiesen crear las condiciones necesarias para conseguir una participación activa de los diferentes actores en todas las actividades sin excepción (planificación, gestión y control). Como consecuencia se creó el Programa de Salud Comunitaria. Lideraron la iniciativa varias personas; la Presidenta de la Comisión de Salud, Doña Elsa de Scappini, el alcalde Nicolás Trociuk, el Director del Centro de Salud, Dr. José A. Rolón Pose y la Presidenta de la Red de Mujeres Socio Sanitaria, la Dra. Nadia Pleva.

Formulación de objetivos y estrategias

Objetivos

Estrategias

Movilización de recursos

En 1992 la Comisión de Salud recaudó fondos para el mantenimiento de un Centro de Salud. Más adelante, los servicios prestados en este centro se declararon gratuitos. La Comisión de Salud administra la compra de suministros y medicamentos para el centro. En 1997, se creó el Consejo Local de Salud de Fram. El gobierno donó el capital inicial del Fondo Rotatorio para la Farmacia Social. Desde 1999 el Consejo Local de Salud recibe el 5% del presupuesto municipal anual. Además a partir de ese mismo año, Fram recibe asistencia técnica y acompañamiento del Centro de Información y Recursos para el Desarrollo (CIRD). En el año 2000 el Consejo Local de Salud de Fram recibió una donación del gobierno de 56 millones de guaraníes para construir el ala de maternidad e infantil del Centro de Salud. En 2002, el Consejo Local de Salud ganó un concurso llamado Iniciativas Ciudadanas, cuyo objetivo principal era la creación de una Auditoría Pública de Gestión Administrativa. También se creó el Programa de Salud Comunitaria (Seguro Médico), y comenzó la contribución mensual a las familias que pertenecen al Fondo del Programa de Salud de la Comunidad.

Proceso

A nivel local, el proceso estuvo basado desde el principio en la participación y la inclusión. Las mayores dificultades surgieron a raíz del nivel central (Ministerio de Salud Pública y Bienestar Social en la capital del país), que no supo apreciar el valioso e irremplazable apoyo y participación de las autoridades locales y comunitarias. La participación ciudadana ha sido y sigue siendo continua, constante y en todos los niveles tanto de decisión, como de ejecución y de seguimiento. Sus aportaciones van desde elaborar una hoja censal y realizar el propio censo (el cuarto censo está a punto de comenzar), hasta analizar y discutir los resultados, elaborar un plan de salud local, crear un seguro para la comunidad, definir el paquete de servicios básicos, escribir los protocolos y establecer los costes de los diferentes servicios (tanto la ejecución como el posterior seguimiento y asistencia). Se adjunta el Censo Socio Sanitario 1996 del Centro de Salud de Fram en el Apéndice 1 con las herramientas y métodos, que describen las cifras y el alcance de esta iniciativa.

Resultados obtenidos

El modelo de Fram, cuyo núcleo es la participación ciudadana y la administración local de los recursos, de por sí implica un cambio radical en las políticas, estrategias locales, procesos de toma de decisiones y cambios en el uso de recursos humanos y financieros, especialmente a nivel local. La comunidad tiene una actitud claramente definida en lo que a las diferencias de género se refiere. Tanto la Oficina del Alcalde como el Consejo Local de Salud están presididos por mujeres, además el Consejo Local de Salud está formado en su mayoría por mujeres.

Sostenibilidad

Financiera

Fondos recibidos por parte de: El aumento de los servicios ofrecidos a la población debido a la demanda de estos y la alta demanda de asistencia sanitaria por parte de pacientes que no pertenecen al Distrito de Fram, ha tenido como consecuencia el aumento de los ingresos y la cobertura de gastos. Todo esto hizo posible hablar no sólo de sostenibilidad, sino también pensar en crecimiento.

Cultural

El sistema de trabajo basado en la participación está profundamente arraigado en la comunidad, y se refuerza con la creación del grupo de control y verificación además de con la formación y la continuación de las obras de los Consejos de Salud de cada barrio.

Institucional

La sanción de la Ley 3007/06 crea un marco jurídico que permite administrar los recursos generados a nivel local a través de donaciones.

Lecciones aprendidas

  1. La participación de la comunidad es muy importante ya que cuanto mayor sea, mayor será el compromiso y la contribución a la solución de problemas y prioridades. En muchos casos no constituyen dificultades para las instituciones o autoridades, además el intercambio de experiencias favorece enormemente los asuntos públicos. Los responsables de una actividad aprenden más de la comunidad de lo que esta aprende de ellos.
  2. La formación de todos los actores en un proceso es fundamental. La voluntad no es suficiente. Es esencial la aportación de conocimientos, la formación de la comunidad para calificar su participación y promover el compromiso personal de los distintos actores responsables, más allá del compromiso institucional.
  3. La participación de actores regionales, nacionales e internacionales debe producirse desde el principio de tal manera que se sientan parte del proceso y sobre todo que no se sientan excluidos o que estén perdiendo el papel rector que les corresponde.
  4. La coordinación intersectorial es una buena estrategia para mejorar la financiación local.

Transferibilidad

El impacto que tiene el proceso sobre los indicadores de salud hace que sea muy viable y atractivo tanto para las comunidades como para las instituciones internacionales, gubernamentales y las organizaciones no gubernamentales. Hemos tenido en cuenta todos estos aspectos para la proyección del trabajo y sobre todo para la elaboración del nuevo plan de salud local 2007-2010.

Los aspectos de gestión y modelo de financiación se pueden replicar con efectividad. De hecho, el modelo ya se está aplicando en 32 municipios de Paraguay, beneficiando a más de un millón de habitantes. La diferencia se alcanzó a través de la construcción de capital social permanente. Los procesos dan a la población la capacidad de dirigir sus propias vidas. Por ejemplo, la creación de la red de mujeres asociadas para la salud es una experiencia valiosa, replicable y clara para apoyar el desarrollo de la conciencia de la responsabilidad en lo que refiere a la salud de cada uno y de su familia. La creación del Consejo Local de Salud a través de reuniones y procesos democráticos y de reuniones y su uso como un ámbito de participación es el núcleo que permite la inclusión de los diversos actores en los procesos de toma de decisiones. La implantación y uso de un paquete electrónico de gestión financiera, que registra todos los ingresos y gastos, elabora distintos tipos de informes contables y permite conocer los servicios prestados a cada beneficiario. Gracias a esto es posible y fácil mantener registros de mortalidad por causa de una enfermedad, en base a esto siempre que sea necesario será posible presentar esta información a la comunidad y tomar decisiones sobre lo que debería ser incluido en cada paquete de servicios. Para establecer el paquete de servicios de forma explícita, es indispensable definir el sistema de salud teniendo en cuenta las realidades locales y la situación epidemiológica. En este sentido, es importante destacar el papel desempeñado por los micro-consejos de Salud Rural, ya que son los que elaboraron los planes de salud a nivel local basándose en la realidad de su zona. Lo más necesario para replicar este modelo es contar con un fuerte apoyo por parte de las autoridades, tanto políticas como sanitarias, y que estén abiertas al debate con la comunidad y a promover el cambio de acuerdo a las realidades locales.

Transferencia de la buena práctica.

  1. La transferencia se inició a través de un proyecto, que ganó en un concurso de proyectos de iniciativas ciudadanas, basado en la transferencia a otras comunidades de información, experiencias, metodologías, herramientas tecnológicas y de gestión, así como de sensibilización y formación de los actores clave de otras comunidades (alcaldes, miembros de la comunidad, personal de salud, grupos comunitarios) sobre la experiencia en Fram de administrar de forma descentralizada y conjunta la salud de la comunidad.
  2. La transferencia del proyecto se basó en un total de 18 visitas a las comunidades, visitas a los representantes de las comunidades y organismos regionales, locales e internacionales, además fue fundamental la formación del personal de otros distritos para que aprendiesen a trabajar con el sistema de gestión para que así estas personas pudiesen proporcionar el servicio durante periodos de tiempo.
  3. Las consecuencias financieras de la transferencia del proyecto tuvieron un coste en dos años de aproximadamente 40.000 dólares, excluyendo el valor del asesoramiento prestado por el personal del consejo tanto en visitas a los diferentes distritos como en visitas a nuestra institución.
  4. Siempre hemos intentado transmitir el mensaje de que la experiencia en Fram no es una receta médica que se puede copiar íntegramente, sino que es necesario que los actores locales de cada comunidad la analicen para adaptarla a la realidad de su comunidad, y así poder utilizar los elementos de la experiencia en Fram que sean útiles para su situación. Siempre se ha dado mucha importancia a la participación social activa y comprometida, siendo la base de la experiencia desde el principio. De esta forma cada comunidad tiene un modelo similar pero no igual al de Fram, ya que cada distrito tiene su propia realidad o idiosincrasia y este modelo permite adaptaciones decididas cuidadosamente por cada comunidad.
  5. La política de salud del distrito de Fram la desarrollan los habitantes de Fram, basándose en los datos de los censos que hemos elaborado, sin olvidar que pertenecemos a un sistema nacional de salud y que hay objetivos nacionales que cumplir, pero sin ignorar los aspectos locales que la comunidad considera prioritarios. El plan de salud de la comunidad (seguridad social a nivel local) y el Sistema de Información Financiera y Administración (SIAF), cuyo objetivo es mejorar las condiciones de salud locales, han aumentado la disponibilidad de servicios durante los últimos cinco años y mejorado el nivel de atención primaria sanitaria; esto se refleja en los indicadores de salud.
  6. Existen dos factores muy importantes aprendidos de la transferencia de la buena práctica: Por último, no haríamos nada de forma diferente ya que el segundo punto se equilibra por la presión ejercida a través de los actores locales que ven en esta experiencia tal vez la única alternativa para mejorar la salud de sus comunidades y para ejercer presión tanto a nivel local como a nivel nacional para establecer una política de salud a nivel nacional. A pesar de que el Plan Nacional de Salud del Ministerio de Salud Pública y Bienestar Social incluye la participación como un elemento fundamental, la práctica de hecho contradice la teoría.

Perfil Financiero

Esta práctica ha permitido que se cree la Ley 3.007/06, que permite a los Consejos Locales y Regionales administrar sus propios recursos. Esta ley fue sancionada tras una larga lucha por parte de los diferentes municipios y gobiernos que han replicado parte de la experiencia de Fram. A pesar de la oposición del Ministerio de Salud Pública y Bienestar Social, la ley fue sancionada gracias a la presión ejercida sobre los legisladores, y las evidentes mejoras de salud que todas las comunidades habían obtenido gracias a esta forma de trabajar, esto da a todos los Consejos de Salud a nivel local más libertad de acción, sobre todo administrativamente.

Edición del 13-11-2008
Traducción del inglés: Elena Lledó Palomo
Revisión: Carlos Jiménez Romera
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