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Buenas Prácticas > Latinoamericanas > Concurso Internacional 2008 > http://habitat.aq.upm.es/bpal/onu08/bp2099.html   
La regularización sostenible de la tenencia de tierras, un instrumento de transformación social (Curitiba, Brasil)

Experiencia seleccionada en el Concurso de Buenas Prácticas patrocinado por Dubai en 2008, y catalogada como GOOD. (Best Practices Database)
País/Estado — Brasil
Región según Naciones Unidas — América Latina
Región ecológica — continental
Ámbito de la actuación — nacional
Agentes — sector privado

Categorías — Vivienda: vivienda asequible; acceso a la financiación de la vivienda; industria de la construcción; mejora y modernización de asentamientos precarios; acceso igualitario a la vivienda y su propiedad. Ordenación territorial: planeamiento y calificación del suelo; incentivos al desarrollo; conservación de espacios libres; urbanización y desarrollo de suelo; remodelación urbana y suburbana; gestión inmobiliaria; igualdad de derechos de propiedad y herencia (especialmente para las mujeres). Buena gestión urbana: fomento de la colaboración pública y privada; recursos humanos y formación de dirigentes; descentralización; movilización de recursos; reforma institucional; sistemas de informacion administrativa; evaluación; gobernabilidad urbana y metropolitana; presupuestos y toma de decisiones participativas; transparencia y responsabilidad; mujeres en puestos de responsabilidad.


Contacto Principal

Terra Nova Regularizações Fundiárias — sector privado
Hidalgo, Silvana [silvana.hidalgo@grupoterranova.com.br]
Rua Angelo Stival, 57
Santa Felicidade
82400-080 Curitiba
Paraná
Brasil

TEL: 5541-3026-6992
FAX: 5541-3026-6992
Web: http://www.grupoterranova.com.br


Socio

Cena Brasileira — sector privado
Pessoa, Gilda
Rua Visconde de Alburquerque 999
Leblon
Rio de Janeiro
Brasil
TEL: 5521-3204-0081
Colaboración administrativa.
Colaboración técnica.
Colaboración financiera.


Socio

Nova Terra Geoprocessamento — sector privado
Jamel, Carlos Eduardo
Rua da Assambleia, 10
41 andar, sala 4110 centro
20011-901
Rio de Janeiro
Brasil
TEL: 5521-3167-3006 
Colaboración técnica.
Colaboración financiera.


Socio

Fides Desenvolvimento Sustentável — sector privado
Frondizi, Izaura
Rua Ataulfo de Paiva, 1175
9 andar
22440-031 Leblon
Rio de Janeiro
Brasil
TEL: 5521-2259-3198
Colaboración financiera.


Resumen

Brasil presenta un grave problema en la regularización del suelo. Históricamente, el poder popular no ha tenido capacidad para resolver la irregularidad de la ocupación de las tierras, sobre todo en los grandes latifundios privados que han sido ocupado por familias de escasos recursos. En este contexto, Terra Nova, como empresa privada, ha desarrollado un modelo original de intervención a gran escala, especializado en la regularización de la propiedad de esas tierras. El programa presta especial atención a las directrices urbanas, la reducción del impacto ambiental, la resolución de los conflictos y la creación de un modelo de intervención basado en los acuerdos entre propietarios y ocupantes con los instrumentos necesarios para garantizar el acceso a la propiedad para aquellos que inicialmente ocuparon la parcela y han adquirido el derecho de permanencia. Esta actividad ha resultado ser una manera viable de solucionar este complejo problema urbano, social y ambiental. Por otro lado, ha permitido recuperar áreas degradadas, reordenar el crecimiento de las ciudades y capacitar a la población con escasos recursos para acceder a la propiedad de las parcelas donde viven. Este modelo beneficia principalmente a la población pobre, a quien ayuda a recuperar su dignidad y su autoestima sin la mediación paternalista de las fuerzas políticas.

Este modelo creado por Terra Nova, ha creado también para las compañías privadas y la sociedad en general un lugar en un campo tradicionalmente gestionado por el sector público. De esta manera, ha redefinido el papel del Estado en el proceso, quien se ha convertido en un socio más del proyecto que aporta mejoras de habitabilidad.

Terra Nova ha promovido los acuerdos de propiedad de tierras en 14 áreas de 5 estados brasileños, implicando a un total de 22.000 familias pobres.

Hechos clave

La Fédération Internationale des Administrateurs de Biens Conseils et Agents Immobiliers (FIABCI) [Federación Internacional de Profesionales Inmobiliarios] reconoce en 2005 la labor de Terra Nova y le otorga el Premio al Desarrollo Inmobiliario René Frank, destinado a proyectos de promoción de la calidad de habitación de la población. Otro momento importante del proyecto es el comienzo de la relación con el Banco Real ABN AMRO, que anticipa los beneficios generados por la cosecha y se convierte en un importante socio financiero del proyecto. El gran proyecto en Porto Velho para las familias desplazadas por la construcción de una gran hidroeléctrica, marcó también un hito en la experiencia de Terra Nova, con la gestión de su realojo.

Descripción

Situación previa a la iniciativa

Históricamente en Brasil, el sector público no ha tenido la capacidad de resolver las irregularidades de la ocupación de las tierras, especialmente en los latifundios de propiedad privada ocupados por familias de escasos recursos. La discontinuidad de los planes urbanísticos gubernamentales, el conflicto de intereses políticos y el volumen de recursos necesarios para la reimplantación de los límites de esas propiedades ha hecho imposible la intervención del Estado en la gestión de tierras a escala local, regional e incluso nacional.

Establecimiento de prioridades

Se han establecido siete líneas básicas de actuación para el desarrollo del proyecto. Por un lado, la creación de una cartografía adaptada a la situación real de división irregular de las tierras. En segundo lugar, se prevé un estudio de viabilidad de cada área que incluya una visita de campo a cargo de un técnico, el análisis mediante encuestas y documentación notarial, la evaluación de los resultados obtenidos y las posibles carencias, la discusión y previsión de actividades con los socios y la adecuación a los términos técnicos de cooperación con instrumentos que den apoyo legal al proceso.

En términos legislativos, se firman acuerdos con las partes que dan como resultado un acuerdo judicial homologado por el Poder Judicial, apoyando así la mediación de Terra Nova entre los intereses de los propietarios y los habitantes de las tierras de la comunidad, explicando los beneficios de la propiedad de las tierras que ocupan estos últimos.

Además, se plantea un proyecto global, que abarque proyectos urbanos, ambientales y sociales. El proyecto urbano se centra en el respeto de la división actual de las tierras según han sido ocupadas, haciendo los cambios necesarios para el cambio de propiedad. El estudio ambiental incluye el análisis de la legislación federal, estatal, y municipal aplicable así como la caracterización de los recursos bióticos y abióticos. El proyecto social reúne la identificación y contacto con los líderes locales, el registro socio-económico de las familias, la creación de una Cámara de Asesoría Técnica, la organización, negociación y realojo de las familias, y la creación de una red de trabajo social integrada en el proyecto urbano y ambiental.

Finalmente, cabe destacar la importancia otorgada a la administración y la gestión del proyecto.

Formulación de objetivos y estrategias

El proyecto pretende:

Movilización de recursos

Los actores en el proceso son tres: Terra Nova, la comunidad beneficiaria y el sector público.

El regulador social: Terra Nova. Como empresa privada tiene el propósito específico de regularizar los asentamientos irregulares en tierras de propiedad privada, aunque además está autorizada por el poder judicial a actuar también en zonas públicas, según el reglamento en vigor, como institución reguladora responsable del proceso de regularización de la propiedad. Terra Nova, por otro lado, es responsable de la organización, mediación, gestión y desarrollo de todas las actividades necesarias para la regularización y la urbanización de los terrenos hasta la transferencia de la propiedad a todos los ocupantes que cumplan con las obligaciones contractuales. El pago por sus servicios se realiza mediante el cobro de un porcentaje de la indemnización percibida por el propietario.

La comunidad activa. Un gran promotor de la legalización, la urbanización y la transformación del espacio donde viven, no sólo en la zona ocupada sino también las zonas colindantes. Esto implica la organización de la comunidad en la búsqueda de medios de regularización de la propiedad, tanto en términos técnicos, como económicos y ambientales. Todos los ocupantes, limitados por sus posibilidades económicas y evaluados cuidadosamente por la Cámara Técnica 16, participan en la financiación de la regularización de las tierras que ocuparon asumiendo el riesgo de su ocupación. Aquellos que no pueden afrontar el gasto formalmente reciben condiciones especiales para cumplir con su obligación económica.

El poder ejecutivo como facilitador. Las instituciones públicas han de facilitar los procesos de regularización administrativa, especialmente cuando están relacionados con la aprobación de planes urbanísticos, siguiendo y colaborando con su obligación de regulador social. Su mediación, sin embargo, debe permanecer controlada, para garantizar que los procesos avancen de forma natural, continua e independiente. El sector público debe permitir que el sector privado y la sociedad en general encuentren sus mecanismos de resolución de conflictos y desarrollo de proyectos.

El poder judicial como certificador. Terra Nova, basándose en las garantías recibidas del poder judicial, consigue la homologación de los acuerdos y las sentencias por las cuales el ocupante de la tierra indemniza económicamente al propietario recibiendo así en propiedad el terreno.

Proceso

El proyecto nace de un análisis de la situación presente en Brasil. La complejidad de la burocracia y la falta de entendimiento por parte del público, el Estado y las instituciones municipales ante la necesidad de regularizar la propiedad de las tierras. Han surgido numerosos inconvenientes en la aprobación de proyectos y en la obtención de licencias ambientales. Además, se manifiesta la discontinuidad de la administración.

La dejadez de la población en cuanto a la legitimidad y credibilidad del proceso, es otra realidad inconveniente. Se han presentado diversas complicaciones en lugares donde los abogados locales han desarrollado procesos de regularización al margen de las condiciones legales exigidas para los mismos o donde determinados políticos sin escrúpulos han hecho promesas inalcanzables. Se ha realizado un trabajo intenso para dar información precisa, concreta y argumentada, y con el respaldo del poder público, para recuperar la confianza de la población.

Por otro lado, la opinión del sector público. Este se considera el único capacitado para resolver los conflictos de propiedad del suelo, y entiende la empresa privada como una entidad sólo interesada en la obtención de beneficios. Sin embargo, históricamente se demuestra que el sector público no ha sido capaz de resolver la ocupación de las tierras hasta la actualidad.

Analizando la situación en su conjunto, se ha considerado la necesidad de colaboración entre los diferentes sectores para la resolución de los problemas. Esto ha motivado a algunas instituciones del sector público a reformular su modo de ver y gestionar los proyectos de urbanización y regularización territorial. Se ha discutido la creación de un equipo gubernamental intersectorial que reuna a todas las instituciones implicadas, para realizar un análisis conjunto que permita aprobar fácilmente los proyectos.

El estudio ha demostrado que para resolver la situación de informalidad de la ocupación de las tierras, es necesario intentar comprender la lógica de sus ocupantes y sus necesidades. Con ello, se ha llegado a concluir que es necesario y urgente modificar el aparato burocrático existente para reintengrar la ciudad informal en la ciudad formal, y, más allá, en la sociedad, entendida en su sentido más amplio. Es evidente que este es un proceso constante y dinámico cuyo termómetro es la economía y la sociedad.

En todo caso, el principio de este proyecto viene motivado por varios de los agentes que lo integran. Por un lado, los propietarios, que no podían beneficiarse de la ocupación de sus tierras y querían recibir una indemnización por dicha invasión; por otro lado, los ocupantes, que no siempre son los primeros invasores de la propiedad, y aspiran a la tenencia de los terrenos; el gobierno local, que necesita resolver el problema de la ciudad, la presión de la Administración y la recaudación de impuestos locales. Y finalmente el Estado, quien también está interesado en solucionar la propiedad de las tierras, pero que carece de medios suficientes para ello, y ha encontrado en Terra Nova la alternativa ideal para resolver el problema.

Aunque no existe un método científico de evaluación de esta situación y Terra Nova tiene como prioridad la regularización de las tierras, este proyecto permite también la transformación de parcelas olvidadas por el capital. El proyecto tiene, por tanto, un gran valor ejemplificador, sin apartarse de los valores capitalistas presentes en la división de la propiedad. Más allá, puede considerarse una nueva oportunidad de negocio en la base de la pirámide social. Un nuevo negocio basado en la prestación de servicios que mejoran la calidad de vida de la población más humilde.

Resultados obtenidos

Se ha creado un nuevo sistema sostenible de regularización de la tierra mediante la negociación directa entre los propietarios y los ocupantes, disminuyendo el gasto público para la expropiación, y aumentando su capacidad de actuación. Este proyecto ha permitido al poder público ahorrar más de 10 millones de dólares EE.UU. en Paraná. 9.900.00 dólares en São Paulo y 62.600.000 dólares en el distrito federal.

Este proceso ha fomentado el liderazgo social, con la participación de la sociedad de una manera consciente en la solución de sus problemas, y mejorando así su capacidad de organización y gestión. Por otro lado, ha reducido los índices locales de violencia y marginalidad; ha producido notables cambios en los conceptos de impunidad, ocupación e ilegalidad de las tierras. Además, ha desarrollado un proceso de transformación de áreas degradadas, convirtiéndolas en barrios legales urbanizados, con la consecuente mejora y reducción del coste de la propiedad.

La regularización de las tierras ofrece mejores condiciones que las zonas informales y permite convertir espacios abandonados en nuevos enclaves con un potencial de desarrollo local interesante. Como otros muchos procesos de regularización y urbanización en Brasil y en otros países de América Latina, este método de intervención está en proceso de construcción, intentando crear un nuevo marco legal que dé mayor apoyo a iniciativas similares. Cabe destacar que actualmente el proyecto de Terra Nova es único en el país.

La participación del sector privado en el proceso, y su intensa colaboración, apoya el método, dándole agilidad y ampliando su campo de actuación, diferenciándolo de otras intervenciones del sector público en las que tiene el papel principal. Gracias al sector público se consigue:

Sostenibilidad

Una ciudad sólo es viable cuando la población es consciente de su capacidad para desarrollar su economía sin degradar el medio ambiente. Esto implica procesos de reforestación, control de la contaminación y racionalización del consumo de los recursos naturales. También incluye actividades de redistribución de la riqueza, ocupación y uso de las tierras. Para la población más pobre, estas capacidades incluyen también el acceso a la educación, la vivienda y las infraestructuras urbanas.

Por todo ello, se considera que este proyecto es sostenible, ya que su concepción y su desarrollo incluye diferentes aspectos y sectores complementarios. Por otro lado, redefine el papel del estado y los demás sectores de la sociedad. La participación del sector privado garantiza la continuidad de los proyectos, incluso si existe una discontinuidad en la actividad gubernamental.

Los esfuerzos conjuntos de los diferentes sectores crean unas nuevas condiciones de vida y de ciudadanía, donde no hay lugar para la demagogia ni el paternalismo político. El proyecto reúne a todos, independientemente de la raza, el género o los recursos económicos, mejorando la movilidad social, horizontal y transversalmente. Las familias consiguen una dirección postal, una propiedad, y así pueden beneficiarse de créditos comerciales y bancarios, y acceder más fácilmente al sector inmobiliario y al sector laboral.

Dado el importante valor natural de las tierras del proyecto, Terra Nova ha desarrollado un programa de educación ambiental para concienciar a la población en la conservación del medio ambiente. Se estimula la recogida selectiva de basuras, la plantación de árboles y la creación de huertos urbanos, y se crean mecanismos adaptados a cada comunidad para que se sientan responsables de su lugar en el mundo.

Lecciones aprendidas

El proyecto ha hecho visible el papel restructurante de las políticas de regularización de la propiedad de las tierras para la ciudad. Ha demostrado que es necesaria la creación de medidas preventivas, que permitan hacer ciudad con la formalización de las propiedades irregulares. Son necesarias normativas y planes urbanos para el uso y la propiedad del suelo, programas de urbanización y parcelación y de creación de vivienda social, así como mecanismos que promuevan la creación de empleo e ingresos, para controlar, al menos, la informalidad.

Se ha descubierto, también, la necesidad de crear un cuerpo gubernamental compuesto por las distintas instituciones implicadas en el proyecto para que coordinen las acciones de su competencia y aceleren el proceso.

La adhesión de la población al proyecto está íntimamente ligada al grado de organización y vinculación de las asociaciones de vecinos. La formación y cualificación de los líderes comunitarios es esencial, así como su papel en el proceso, con vista a la reproducción de estos mecanismos de manera autónoma una vez se concluya el proyecto.

Por último, destacar la creación de una entidad técnica habilitada, como la Cámara Técnica. Su papel de institución accesible a la población para resolver las cuestiones conflictivas de los ciudadanos, frecuentemente relacionadas con casos particulares no contemplados en los criterios generales.

Transferibilidad

Dado el carácter innovador de esta iniciativa, todos los actores están aprendiendo y beneficiándose del programa. De hecho, hay un proceso de maduración en curso donde el gobierno, el sector privado, la población, el poder legislativo y el judicial, así como los equipos técnicos están comprometidos con la transformación social.

Este proyecto se puede desarrollar en cualquier región brasileña, así como en todo país desarrollado, principalmente en América Latina, donde los procesos de urbanización propios del sistema capitalista son similares. Al ver que las estructuras burocráticas son similares se está planteando llevar a todos los países el mismo sistema. Además, se han alcanzado algunas metas en cuestiones legales, técnicas y administrativas que facilitan el desarrollo de la iniciativa, y aplicada a otras ciudades. Este es el caso de Paraná, en São Paulo Distrito Federal en Brasil.

El reconocimiento internacional recibido con el Premio al Desarrollo Inmobiliario René Frank en colaboración con el Gobierno del Estado de Paraná, demuestran que este proyecto puede imitarse en otros lugares en situación similar.

Perfil Financiero

En el año 2007, Cena Brasileira aportó un 40% de los fondos empleados, Nova Terra un 8%, Fides Desenvolvimento Sustentável un 4% y Terra Nova un 48%.

Legislación y políticas relacionadas

En el aspecto institucional, la Constitución Federal Brasileña establece la función social de la ciudad y de la propiedad, incluyendo un capítulo específico para las políticas urbanas, previendo instrumentos que garanticen el derecho a la ciudad. Partiendo de esas normas constitucionales presentes en la ley número 10.257/2001 conocida como el Estatuto de la Ciudad, las ciudades han elaborado un Plan Director reuniendo las posibles áreas necesitadas de un proceso de regularización como Zonas de Especial Interés Social (ZEIS). Esta distinción ha hecho posible establecer diferentes criterios de uso y ocupación de las zonas urbanas, considerando las grandes aglomeraciones de ciudadanos, las diferentes densidades de población y las necesidades de los ocupantes irregulares. Se han realizado grandes avances en la regularización de la propiedad de las tierras en Brasil.

Otros de los instrumentos utilizados en la regularización del suelo han sido el acuerdo judicial que establece los derechos y los deberes entre propietarios y ocupantes, así como el término de compromiso [termo de compromisso], que reúne las responsabilidades de organizaciones gubernamentales y no gubernamentales.

El nuevo Código Civil Brasileño de 2004 instituyó la posibilidad de indemnizar al propietario de todas aquellas tierras en las que según un juez se hayan desarrollado actividades y servicios para la población. Una vez que la multa está satisfecha, la sentencia se vuelve en favor del ocupante. Esta ley recientemente promulgada presenta graves controversias en su aplicación. Sin embargo, el modelo de acuerdo judicial de Terra Nova ha sido un ejemplo de la aplicación de esta ley en casos concretos.


Edición del 13-11-2008
Traducción del inglés: Arrate Arizaga
Revisión: Carlos Jiménez Romera
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