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Plan Municipal de Regularización de Terrenos en Áreas de Preservación Permanente (Curitiba, Brasil)

Experiencia seleccionada en el Concurso de Buenas Prácticas patrocinado por Dubai en 2008, y catalogada como GOOD. (Best Practices Database)
País/Estado — Brasil
Región según Naciones Unidas — América Latina
Región ecológica — tropical y subtropical
Ámbito de la actuación — ciudad
Agentes — gobierno local

Categorías — Gestión ambiental: reducción de la contaminación; creación de zonas verdes en la ciudad; introducción de criterios ecológicos en el entorno urbano; restauración ambiental; higiene ambiental. Vivienda: vivienda asequible; mejora y modernización de asentamientos precarios; acceso igualitario a la vivienda y su propiedad. Ordenación territorial: planeamiento y calificación del suelo; conservación de espacios libres; urbanización y desarrollo de suelo; remodelación urbana y suburbana.


Contacto Principal

Instituto de Pesquisa e Planejamento Urbano de Curitiba — gobierno local
Maria Cristina Trovão Santana [mariacristina@ippuc.org.br]

Rua Bom Jesus, 669, Cabral 
Curitiba, PARANÁ
BRASIL 
CEP: 80035-010 
Tel: (+55) 41 3250-1387 
Fax: (+55) 41 3254-8661 

Web: http://www.ippuc.org.br


Socio

Secretaría Municipal de Vivienda Social de Curitiba (COHAB) — gobierno local
Teresa Elvira Gomes de Oliveira [gomes@cohab.curitiba.pr.gov.br]

Rua Capitão Souza Franco, 13, Batel 
Curitiba, PARANÁ
BRASIL 
CEP: 80730-420 
Tel: (+55) 41 3221-8155 
Fax: (+55) 41 3223-9464 

Web: http://www.curitiba.pr.gov.br/conteudo/equipe-cohab-companhia-de-habitacao-popular-de-curitiba/39/20
Colaboración técnica.


Socio

Secretaria Municipal de Medio Ambiente — gobierno local
Alfredo Vicente de Castro Trindade [alfredo@smma.curitiba.pr.gov.br]

Avenida Manoel Ribas, 2727, Mercês 
Curitiba, PARANÁ
BRASIL 
CEP: 80810-000 
Tel: (+55) 41 3350-9228 
Fax: (+55) 41 3335-5141 


Web: http://www.curitiba.pr.gov.br/secretarias/secretaria-municipal-do-meio-ambiente-meio-ambiente/211/26
Colaboración técnica.


Resumen

Curitiba es la capital del Estado de Paraná, situado en la región sur de Brasil. La población del centro de su área metropolitana, compuesta por 26 municipios, va en aumento desde los años setenta. En el 2007 se registró una población en el centro de 1.797.408 habitantes, y otros 1.368.865 habitantes en el área metropolitana.

La intensidad del proceso de asentamiento ha generado impactos ambientales, habitacionales, infraestructurales y en los servicios sociales, en las áreas de expansión planificadas de la ciudad, y, más severos, en los asentamientos irregulares.

De los 470.000 hogares de Curitiba, 62.267 se localizan en asentamientos irregulares, de los cuales 13.136 ocupan Áreas de Preservación Permanente, que son áreas protegidas establecidas por la Normativa Forestal Brasileña sobre la Preservación Vegetal en las márgenes de los ríos. Las áreas protegidas en torno a los ríos de Curitiba comprenden una anchura entre 30 y 50 metros. Con el objetivo de mejorar las condiciones ambientales, promover un acesso adecuado a vivienda social y optimizar las inversiones realizadas por el sector público y por las comunidades, la Municipalidad comenzó a desarrollar proyectos con la perspectiva de reducir la anchura de las áreas protegidas, dotando a estos terrenos de la categoría de urbanizables para regularizar los asentamientos ya existentes, mediante estrategias de integración.

El objetivo principal del Plan Municipal de Regularización de Áreas de Preservación Permanente, estructurado alrededor de las cuencas fluviales, es promover la regularización de tierras, la recuperación ambiental y la reurbanización de los asentamientos irregulares dentro de estas áreas, proponiendo los principios, directrices, jerarquía y criterios de intervención, así como el sistema de información y seguimiento.

En definitiva, el Plan de Regularización se basa en la posibilidad de desarrollar proyectos en parte de las áreas no urbanizables, y su propuesta es promover la recuperación urbana y ambiental, proporcionar acceso a vivienda social y a servicios públicos, tramitar los derechos de propiedad de los habitantes, promover la participación y el compromiso de la comununidad, aumentar la superficie de espacios verdes urbanos, generar un uso efectivo y adecuado del espacio público y llevar a cabo las actividades de seguimiento, información y control.

Fechas Clave

Descripción

Situación previa a la iniciativa

En 2006, en Curitiba había 397 asentamientos irregulares con un total de 62.267 hogares. De ellos, 13.136 se encontraban en Áreas de Preservación Permanente, comprometiendo la calidad del agua y del medio ambiente, así como la conservación de los bosques a lo largo de las riberas de los ríos. La población característica de estos asentamientos era familias de baja renta, de las cuales un 20% se sustentaba con una renta inferior a 230 dólares americanos, y un 38% vivía con una renta mensual entre 231 y 670 dólares. Las familias estaban constituidas por 3,8 individuos de media, la mayoría adultos jóvenes con niños.

Establecimiento de prioridades

El Plan de Regularización de Áreas de Preservación Permanente se elaboró a partir de un Diagnóstico realizado a partir de datos de la municipalidad referidos a medio ambiente y asuntos sociales. Más tarde se presentó públicamente de forma que la comunidad pudiera participar de manera integrada en la definición de los principios, las directrices, los objetivos y las líneas de acción. Las principales prioridades eran:

Formulación de objetivos y estrategias

El factor determinante para la elaboración del Plan Municipal de Regularización de Terrenos en Áreas de Preservación Permanente fue la Resolución nº 369 del Consejo Federal de Medio Ambiente (CONAMA), en 2006, en la que se establecía la competencia de los Organismos Públicos Ambientales para autorizar intervenciones en las Áreas de Preservación Permanente, por motivos especiales, a favor de la utilidad pública, el interés social y la reducción del impacto ambiental, permitiendo el uso parcial de estas zonas.

El proceso de regularización en Curitiba, tiene como base mantener a la población en el lugar donde viven o lo más cerca posible. Sin embargo, la escasez de tierras y de recursos del gobierno para ofrecer vivienda a la población de menor renta no siempre permiten seguir estas directrices. El uso parcial de las áreas de preservación permite regularizar las viviendas en el mismo lugar en que están construidas, optimizando las estructuras existentes, mejorando las condiciones urbanas y socio-ambientales, proporcionando el derecho de propiedad a las familias, integrándoles en la legalidad urbana con un lote mínimo por familia y un coste de ejecución bajo.

Movilización de recursos

El Plan Municipal de Regularización de Tierra en Áreas de Preservación Permanente fue elaborado por la Municipalidad de Curitiba, por un equipo de profesionales multidisciplinares, entre los que hay arquitectos, ingenieros y trabajadores sociales, todos empleados públicos de las diferentes secretarías: el Instituto de Investigación y Planificación Urbana de Curitiba, la Secretaría de Vivienda Social, la Secretaría de Medio Ambiente, la Secretaría de Infraestructura y la Compañía de Vivienda Popular (COHAB) (un órgano que reúne representantes de la municipalidad, el estado, las universidades y las asociaciones de base). La comunidad participó también durante 9 encuentros públicos en los que se registraron 1.091 participantes con 257 contribuciones. Se realizó una Audiencia Pública en la que participaron aproximadamente 800 personas con 43 contribuciones.

El plan se ajustó al número de unidades familiares localizadas en las áreas de preservación. Para cuantificarlos, se utilizó el Plano de los Asentamientos Irregulares, el Plano Hidrográfico y fotos aéreas donde se remarcaron las áreas de protección a lo largo de las riberas con anchuras entre los treinta y los cincuenta metros y se contabilizaron un total de 13.136 familias. A su vez estos asentamientos se clasificaron dentro de una de las seis subcuencas comprendidas dentro del municipio. Se incluyeron informes sobre las condiciones de cada uno de los asentamientos así como estimaciones de los costes de realojo. La base de datos utilizada se obtuvo en su mayoría de la información disponible en los organismos municipales.

Los recursos financieros provinieron de los presupuestos municipales. En lo que se refiere a los gastos de personal, no hubo gastos extras ya que los encargados de elaborar el plan eran empleados municipales. Sin embargo, se destinó una provisión de fondos para la elaboración de estudios e investiagaciones que complementaran a la información municipal cuando no fuese suficiente, así como para la organización de encuentros y audiencias. Los que participaron sin pertenecer a ningún organismo municipal lo hicieron voluntariamente y no recibieron ninguna retribución por ello.

Proceso

Los principales problemas generados por los asentamientos irregulares en las Áreas de Preservación Permanente aluden a los diversos ámbitos de intervención, tales como medio ambiente, recursos y disponibilidad de tierras. Considerando los criterios establecidos por el Plan Municipal de Regularización de Tierras en Áreas de Preservación Permanente, se están superando las siguientes cuestiones:

Pese a los criterios propuestos por el Plan Municipal, los principales problemas a superar son:

Las intervenciones en las Áreas de Preservación Permanente anteriores a la resolución nº 369/2006 del CONAMA, se desarrollaban analizando caso por caso realizado por el Consejo Municipal de Medio Ambiente, en las que se resolvía la posibilidad de permanencia parcial de las familias, pero sin aplicar los criterios de prioridad y jerarquía definidos en el Plan Municipal de Regularización de Tierras en Áreas de Preservación Permanente.

El uso del Plan Municipal, además de cumplir con uno de los requerimientos de la legislación federal, que dictaba el establecimiento de un plan, permite intervenir de manera sistemática en las áreas de preservación, democratizando y agilizando los procesos de regularización de la tierra, además de la urbanización y de la recuperación ambiental de las restantes áreas protegidas.

Aunque el proceso urbanizador en sí no es complicado de ejecutar, las principales dificultades derivan del desalojo de familias de las áreas en las que vivían originariamente y de la elección de nuevos lugares teniendo en cuenta recursos, disponibilidad de áreas y dificultades respecto a la documentación de dichas áreas, ya que la situación es distinta para cada asentamiento. Por esas razones, la participación de la comunidad es de vital importancia para el éxito de las intervenciones. Así, dicha participación se produce desde la fase de elaboración del proyecto mediante reuniones, presentaciones, discusión de las acciones propuestas, formación de grupos para el seguimiento de las construcciones civiles e inclusión de las familias en programas sociales desarrollados por la municipalidad.

Para la evaluación de los resultados, el plan propone la organización de la información recopilada en base a una matriz de evaluación estructurada en tres aspectos: 1. Vivienda e inserción urbana; 2. Inclusión social; 3. Satisfacción de los habitantes. Para cada una de estas dimensiones, se establecieron indicadores que permitieran la evaluación y seguimiento de las intervenciones. Por ejemplo, indicadores de medición de la infraestructura básica, la movilidad urbana, el acceso a los servicios públicos sociales, la calidad ambiental, la vida comunitaria y social, la inserción en el mercado laboral, la regularización de la tierra y la permanencia de la población en la zona.

La evaluación de los indicadores permitiría que el Diagnóstico del Plan Municipal fuese utilizado para construir una base de datos para los aspectos 1 y 2, y, después de un año de ocupación, se realizaría una encuesta para medir los impactos referentes al aspecto 3, satisfacción de los habitantes.

Resultados obtenidos

El Plan Municipal de Regularización de Tierras en Áreas de Preservación Permanente es un instrumento de política urbana local, para uso continuo, que funciona como guía para las acciones de regularización municipal de tierras vinculadas a los asentamientos situados en estas áreas preservadas. Para el total realojo de los 13.136 hogares situados en las áreas el coste estimado es de aproximadamente 295 millones de dólares estadounidenses, considerando terrenos, infraestructura, procesos de regularización y construcción de nuevos hogares. Esta cantidad, que no incluye los costes de urbanización para la población que no necesita reasentamiento, ni tampoco el coste para subsanar el déficit de hogares sociales de Curitiba, supera el total de inversiones de capital municipal para 2007.

Con la posibilidad de un uso parcial de las Áreas de Preservación Permanente, el número de hogares a realojar se reducirá enormemente respecto de los 13.136 contabilizados, disminuyendo la demanda de recursos, reduciéndose los impactos sociales inherentes a los procesos de realojo y siendo más compatible con la capacidad inversora municipal.

Considerando el corto periodo que se llevan aplicando las propuestas del Plan Municipal, se han obtenido resultado significativos, con la aprobación de intervenciones en 39 asentamientos. Para el periodo comprendido entre abril de 2008 y abril de 2010, la municipalidad y el gobierno federal van a invertir 110,5 millones de dólares estadounidenses. Esta acción beneficiará a 8.833 familias, de las cuales 4.653 serán realojadas en otras áreas, lo que supone un 35,42 por ciento del total de hogares contabilizados en las áreas de preservación.

Los resultados de las actuaciones de urbanización promoverán mejoras en las condiciones de habitabilidad, integración con las áreas circundantes, mejora de las condiciones de movilidad y minimización de situaciones de riesgo. La regularización de parcelas abarca la instalación de sistemas urbanos de drenaje para el agua de lluvia, de alcantarillado, de abastecimiento de agua, de alumbrado público, de electricidad para los hogares, así como la construcción de nuevas unidades de vivienda para la población que necesita ser realojada o para situaciones en las que varias familias viven en la misma casa.

En las áreas que quedarán libres, se llevarán a cabo acciones de recuperación a través del tratamiento de las riberas de los ríos, reforestando los bosques y generando áreas de esparcimiento y recreación.

El principal resultado de la implicación de la población a través de técnicas participativas, mediante la cual cada comunidad expresa sus preocupaciones, necesidades, propuestas y sugerencias, es la valorización de las acciones tomadas, pues al estar integradas en el proceso, se sienten parte de la solución a los problemas.

La propiedad de las parcelas es normalmente uno de los últimos pasos en el proceso de regularización de la tierra, ya que depende de procedimientos legales que requieren más tiempo para ser completados, pero es de extrema importancia, pues hace posible la inclusión de comunidades en la ciudad legal.

Sostenibilidad

En Curitiba, la vivienda social está integrada en la planificación urbana, uniéndose crecimiento y desarrollo con aspectos ambientales, culturales, sociales y de infraestructura. El Plan Municipal de Regularización de Tierras en Áreas de Preservación Permanente refuerza esta línea de acción, representando un paso adelante para las políticas urbanas locales y nacionales, uniendo tales aspectos con otras alternativas como programas de educación ambiental, acciones de seguimiento y control, y la elaboración de legislación específica, minimizando los efectos negativos de las ocupaciones irregulares.

La Secretaría de Vivienda Social de Curitiba es el organismo municipal responsable de la política de vivienda social, y trabaja en congruencia con el Instituto para la Investigación y Planificación Urbanística de Curitiba, el cual define las directrices para la aplicación de los programas de vivienda conjuntamente con las distintas secretarías municipales que son responsables de las infraestructuras y de los servicios públicos. Dentro de este contexto, la planificación integrada es decisiva para utilizar los recursos disponibles, teniendo en cuenta las posibilidades de financiación y los fondos disponibles.

Gracias a la acción integrada, la sostenibilidad de los esfuerzos llevados a cabo por el gobierno municipal está asegurada. Los criterios de eficacia y prioridad contenidos en el plan contribuyen al proceso de toma de decisiones y proporcionan transparencia al proceso de gestión, enfocando en la dirección correcta las inversiones públicas para las áreas más precarias.

En cuanto a la sostenibilidad financiera, el retorno de los costes de intervención se desarrollará a largo plazo a través del pago de las parcelas y de las viviendas por parte de las familias, que se incorporarán al mercado de trabajo formal, así como a través del pago de impuestos y tasas. En cuanto al aspecto ambiental, la aplicación del Plan Municipal supondrá la reducción de la contaminación del agua a través de la aplicación de sistemas de alcantarillado, de la ampliación del porcentaje de zonas verdes por habitante y de la adecuación de los niveles de permeabilidad. Así mismo la recuperación ambiental de las áreas de preservación mejorará las condiciones de salud de la comunidad, de acuerdo con el realojo de la población en riesgo y de la urbanización de asentamientos irregulares. El plan también desarrollará un Sistema de Información y Control para realizar un seguimiento del desarrollo.

En cuanto al aspecto social, la inclusión de la comunidad en el Plan Municipal de Regularización de Tierras en Áreas de Preservación Permanente y en la discusión de los proyectos de intervención es evaluada como extremadamente positiva para la sostenibilidad de ésta y otras prácticas similares. Esta movilización, anterior a la conclusión de la intervención, asegura la cohesión comunitaria así como el fortalecimiento de liderazgos locales.

Lecciones aprendidas

La municipalidad ha estado utilizando diversas alternativas, a través de la implantación de programas innovadores, para minimizar los impactos causados por las ocupaciones irregulares. La oferta pública local de vivienda social, en comparación con los desarrollos de vivienda tradicionales, los cuales muchas veces suponen problemas en lugar de soluciones, se ha caracterizado por la integración de desarrollos de vivienda en la ciudad mediante la oferta de equipamientos y servicios públicos, la diversificación de las tipologías de viviendas y la preservación del entorno natural.

Las dinámicas de vivienda social en Curitiba han sido controladas por la municipalidad, que ha introducido medidas de financiación y creación de fondos dentro de sus posibilidades.

Un enfoque sistemático que abarque la urbanización, la recuperación ambiental y la regularización, dando prioridad a los desarrollos de vivienda social en situaciones de riesgo y a los ubicados en las áreas de preservación, de acuerdo con lo propuesto en el Plan Municipal de Regularización de Tierras, es un nuevo enfoque alternativo. De cualquier manera, paralelamente al plan debe desarrollarse la introducción de un Programa de Prevención de Ocupación Irregular para prevenir esta práctica y fomentar la cohesión social.

La identificación del perfil de población y de sus necesidades han permitido a la ciudad de Curitiba además anticipar la demanda de servicios públicos para mejorar la calidad de vida de la población.

De la oferta municipal de vivienda social ha dependido aproximadamente el 25 por ciento de la oferta total de vivienda, incluyendo el sector privado, pero esto es aún insuficiente para proporcionar vivienda a la totalidad de la población con bajos ingresos económicos. En tal escenario, la financiación y las mayores inversiones en vivienda por parte de los gobiernos local, estatal y federal son esenciales para aumentar la oferta de vivienda y para satisfacer la demanda en plazos más reducidos. Por otra parte, la posibilidad de un uso parcial de las Áreas de Preservación Permanente, lo cual reduciría la necesidad de realojos, es un factor esencial, pues significaría optimizar los recursos de sustento a esta población.

Respecto a los aspectos instituciones y administrativos, las medidas establecidas por la administración local, tales como la simplificación del flujo de trabajo, el análisis periódico de los procedimientos y las propuestas para acelerar la aprobación de proyectos de vivienda social, especialmente en materia de asentamientos irregulares, han contribuido significativamente a hacer viable la regularización de tierras.

Finalmente, cabe destacar que, incluso con la experiencia institucional, profesional y administrativa en resolución de problemas respecto a la ocupación irregular en Curitiba y la evidente necesidad de aumentar la inversión en vivienda social, la elaboración del plan constituye un hito en la ejecución de vivienda social y de políticas ambientales ligadas al desarrollo urbano.

Transferibilidad

El crecimiento en Curitiba, especialmente en las décadas de 1970 y 1980, se caracterizó por la expansión de la ocupación desde los núcleos originales a las áreas periféricas de la ciudad, de acuerdo con el patrón brasileño de desarrollo. Esto sucedió principalmente por la migración desde áreas rurales y el consiguiente empobrecimiento de una población que, sin preparación para el mercado laboral urbano, no ha tenido condiciones para satisfacer sus necesidades básicas, desencadenando así el fenómeno de los asentamientos irregulares.

Este patrón de ocupación ha sido habitual en las ciudades brasileñas, degradando significativamente las Áreas de Preservación Permanante. Esta ocupación desorganizada, conjuntamente con la demanda de vivienda social y con la limitación de recursos para satisfacer la demanda, terminó de empeorar aún más este escenario.

Con la publicación de la Resolución Nº 369/2006 del CONAMA, que autorizó la intervención en las Áreas de Preservación Permanente, surgió una oportunidad para minimizar los impactos de los asentamientos irregulares, reducir sus costes relativos y mejorar las condiciones socio-ambientales. Curitiba es pionera, pues siendo la primera ciudad en Brasil en elaborar un Plan Municipal de Regularización de la Tierra en las Áreas de Preservación Permanente, se ha convertido en un hito excepcional con potencial para ser imitado en otros municipios a lo largo del país con una mínima estructura de planeamiento urbanístico. Debido a esto, el plan fue galardonado con el Sello al Mérito-2007 otorgado por el Compañía Brasileña de Vivienda Social (COHAB), la cual distingue proyectos en todo Brasil que traigan consigo innovación y beneficios sociales.

Perfil Financiero

Colaborador Porcentaje (%) Iversión dólares americanos (Abril de 2008- Abril de 2010)
Municipalidad de Curitiba 62 (Presupuesto municipal y fondos del Gobierno Federal) 68.823.529,41
Gobierno Federal (Transferencia de recursos) 38 (presupuesto excluído de devolución) 41.764.705,88
Total 100 110.588.235,29

Legislación y políticas relacionadas

El factor determinante para la elaboración del Plan Municipal de Regularización de Tierras en Áreas de Preservación Permanente fue la Resolución nº 369/2006 del CONAMA, de 2006, en la que se establecía la competencia de las Instituciones Públicas Ambientales para intervenir en las Áreas de Preservación Permanente, para casos excepcionales, a favor de la utilidad pública, del interés social y del bajo impacto ambiental, posibilitando el uso parcial de estas áreas. Como nuevas políticas y leyes derivadas del plan municipal se encuentra la Resolución Nº. 001, de 2007, redactada por el Consejo Municipal de Medio Ambiente, integrado por representantes municipales, de organismos del estado y de ONGs, entre otros, en la que se recogen las propuestas del plan. El Consejo Municipal aprobó también la Ley Municipal Nº. 12.450, de 2007, por la que se institucionalizan las ZEIS (Zonas Especiales de Interés Social).

Edición del 13-11-2008
Traducción del inglés: Rebeca Fernández Yunquera
Revisión: Carlos Jiménez Romera
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