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Buenas Prácticas > Latinoamericanas > Concurso Internacional 2008 > http://habitat.aq.upm.es/bpal/onu08/bp1918.html   
Mejorando las favelas (São Paulo, Brasil)

Experiencia seleccionada en el Concurso de Buenas Prácticas patrocinado por Dubai en 2008, y catalogada como GOOD. (Best Practices Database)
País/Estado — Brasil
Región según Naciones Unidas — América Latina
Región ecológica — ribera (cuenca hidrográfica)
Ámbito de la actuación — ciudad
Agentes — gobierno local;agencia internacional.

Categorías — Buena gestión urbana: legislación; descentralización; movilización de recursos; reforma institucional; seguimiento, evaluación y auditoría. Uso de la información en la toma de decisiones: indicadores; sistemas de información geográfica (SIG), técnicas de cartografía; sistemas de gestión de la información; uso de tecnologías de la comunicación; mejora de la participación; empleo de los medios de comunicación y fomento de la concienciación.


Contacto Principal

Secretaria Municipal de Habitação (SEHAB), Município de São Paulo — gobierno local
Elisabete França [betefranca@prefeitura.sp.gov.br]
Rua São Bento, 405, 11º ,sala 114, Postal Code, 01011-100, São Paulo, Brazil


Socio

Cities Alliance — agencia internacional
William Cobbett [wcobbett@citiesalliance.org]
1818 H Street, N.W. Mailstop: MC 8-804 
Washington, D.C. 20433 U.S.A. 
Telephone: (+1 202) 473-9233 
Fax: (+1 202) 522-3224 

Colaboración técnica.

Resumen

Este proyecto parte de la siguiente premisa: para que cualquier tipo de política de vivienda sea útil es necesario contar con información precisa y fiable sobre la realidad de los ciudadanos en las zonas urbanas. Por otra parte las tecnologías de la información actual son capaces de producir sistemas de datos muy potentes, en el caso que nos ocupa sobre correspondencia de referencias y datos geográficos. Esta información servirá de apoyo para la toma de decisiones de planificación y mejora basados en un análisis de la situación mejorado gracias al nuevo sistema. También hay que tener en cuenta que el uso de estas herramientas supone nuevos retos, en concreto es muy importante mantener actualizada la base de datos con la información necesaria para la toma de decisiones.

Basándose en estos principios el Departamento de Vivienda Popular (HABI) ideó en 2005 el Sistema de información de vivienda social, que se implantó al año siguiente bajo el nombre de HABISP. Este sistema ha pasado por varias fases de desarrollo y mejora y actualmente se sigue usando como una herramienta fundamental de apoyo para la política de vivienda.

Como el problema urbano de São Paulo es muy complejo, existen varios programas e iniciativas que lo tratan. Así, el sistema HABISP, que cuenta con información sobre los niveles de precariedad de cada zona, asigna prioridades a cada programa según una serie de reglas, permitiendo así unificar y mantener actualizada toda la información de las áreas de intervención, tanto de los trabajos que se llevan a cabo como de la situación de las familias afectadas y sus viviendas. Este mecanismo a su vez se va enriqueciendo con análisis geográficos que aumentan las posibilidades de interpretación y mejoran el proceso de toma de decisiones.

El mapa es la herramienta principal, siendo capaz de buscar por toda la ciudad, desde sus macrorregiones, pasando por las áreas de actuación de cada programa de vivienda hasta identificar cada familia y el lugar donde vive. Además de las fotos aéreas e imágenes de alta resolución tomadas por satélite cuenta con un modelo tridimensional del terreno, divisiones administrativas, zonificación, estructura social y urbana, favelas, subdivisiones, casas de vecindad, urbanizaciones, mapas temáticos de la situación socioeconómica de las familias y programas e indicadores de vulnerabilidad y riesgo, entre otros.

Fechas Clave

Descripción

Situación previa a la iniciativa

De acuerdo con el último censo Brasil tiene 189.490.465 habitantes, de los cuales 38,7 millones viven en el estado de São Paulo. Su capital, São Paulo, es la ciudad más poblada con 10.434.252 habitantes, aproximadamente el 36% de la población total del estado. En esta ciudad los asentamientos irregulares como favelas, casas de vecindad, o parcelaciones ilegales de la propiedad, son y han sido parte del paisaje urbano.

Privados del acceso al mercado formal de viviendas, los pobres no encuentran más alternativa que ocupar zonas de escaso o nulo interés comercial o bien de uso restringido debido a la legislación urbanística. Se trata, por lo general, de zonas que el sector inmobiliario ha ignorado o desechado. El último censo que se hizo en este tipo de barrios fue en 1987 y desde entonces no se han actualizado esos datos, y mucho menos existe un mecanismo de actualización sistemática, que sería necesario para conocer la demanda real de vivienda pública. Sí ha habido recogidas de información puntuales en algunas zonas que son o han sido objeto de planificación, de intervenciones o de investigación para el desarrollo de estudios y proyectos que tratan de responder a esta necesidad, utilizando en la mayoría de los casos métodos desarrollados por el gobierno que arrojan resultados diferentes. Ante esta situación de incertidumbre con respecto a las características y la cuantificación de la demanda, la administración actual decidió invertir esfuerzos y recursos en un proyecto cuyo objetivo fuera la elaboración de un Plan Estratégico de Vivienda Social, que se está preparando con la colaboración y el apoyo financiero de Cities Alliance.

Establecimiento de prioridades

La primera acción que se realizó fue un diagnóstico detallado de la situación, apoyado por estudios auxiliares, que permitieron el establecimiento de prioridades y criterios de elegibilidad para las inversiones en el sector de la vivienda, teniendo en cuenta una serie de indicadores que definen la ausencia o necesidad de infraestructura, las zonas de riesgo geotécnico, la vulnerabilidad social y el estado de salubridad de cada zona.

La herramienta principal para el uso de toda esta información es el Sistema de información de vivienda social (HABISP), una plataforma de información geográfica de alto rendimiento que permite actualizaciones constantes en tiempo real, así como el acceso democrático y transparente a través de Internet de todos los ciudadanos interesados.

Formulación de objetivos y estrategias

Uno de los principios fundamentales en el proceso fue que el desarrollo del proyecto estuviera supervisado por un equipo técnico estable, perteneciente a la administración pública y relacionado con el sector de la construcción, buscando preferentemente incorporar expertos en la materia. Por otra parte se buscó que la estrategia de desarrollo estuviera basada en un sistema de varias etapas; así cada parte que se finalizaba, aunque estuviera en estado preliminar, se ponía a disposición del resto del equipo y de los usuarios para que pudieran contribuir, obteniendo así una versión mejorada de la misma herramienta.

Esta estrategia de trabajo, distinta al modelo tradicional de desarrollo de sistemas, ha hecho posible que el HABISP pase a formar parte de la rutina del equipo técnico de la Secretaria Municipal de Habitação (SEHAB) en un corto espacio de tiempo, además de haber sido el germen de varios debates sobre mejoras del sistema que han contribuido sustancialmente al desarrollo del HABISP.

Movilización de recursos

Los recursos humanos y materiales empleados en este proyecto han sido de dos tipos: logístico (material de oficina, equipo informático, transporte para la supervisión) y técnico (funcionarios públicos, consultores de Cities Alliance, técnicos informáticos contratados por la SEHAB).

Los recursos financieros que han hecho posible la iniciativa tienen dos orígenes: por un lado, parte del presupuesto del municipio se invierte en pagos mensuales de acuerdo a las horas de consultoría de los miembros de los equipos; por otro, Cities Alliance ha donado fondos para el proyecto a través del Banco Mundial, que se ocupa de la gestión administrativa y técnica de dichos bienes. La participación en la iniciativa de funcionarios públicos fue una decisión que se tomó para asegurar la continuidad en el tiempo del proyecto y la transferencia de conocimientos y experiencia, aunque también contribuye al uso racional de los recursos humanos, financieros y materiales al trabajar conjuntamente con organismos públicos. Por ejemplo la compañía de distribución de aguas, Companhia de Saneamento Básico do Estado de São Paulo (SABESP), suministró para la confección del mapa las ortofotos de toda la ciudad de São Paulo y la Secretaria de Estado de Recursos Hídricos, contribuyó con las imágenes del satélite IKONOS de la región metropolitana de São Paulo, que fueron integradas en el HABISP.

Proceso

La iniciativa se ha enfrentado en su desarrollo a varios problemas y desafíos, que se podrían agrupar en dos categorías principales: los de carácter institucional y los técnicos, relativos a las tecnologías de la información, que al ser resueltos han hecho surgir a su vez nuevos retos que hay que seguir estudiando. Por su parte, algunas instituciones estatales han opuesto resistencia al uso de esta nueva tecnología, debido al temor de ciertos grupos a perder el control sobre la información.

Se han llevado a cabo profundas transformaciones para conseguir ampliar y completar la información y hacerla accesible a quien esté interesado, sea o no funcionario público, lo que ha provocado distintas reacciones: hay sectores que lo ven como una herramienta necesaria que responde a necesidades sociales de gran importancia, mientras para otros es una acción tecnocrática que no ayuda para nada a la mejora de la gestión pública.

Para la elaboración de los componentes del sistema informático ha sido necesario analizar con los mismos criterios funcionales las rutinas de trabajo, metodologías y procedimientos de los funcionarios de la SEHAB, lo que ésto ha puesto de manifiesto graves conflictos derivados de un sistema de trabajo poco organizado. Al identificar y resolver estos problemas la iniciativa ha convertido uno de sus grandes retos en su logro más productivo.

Este proceso en algunos casos ha dado pie a avances en las metodologías de trabajo, aunque en otros han surgido dificultades técnicas que han producido un impacto negativo en el desarrollo del trabajo. En el momento actual siguen apareciendo problemas, aunque el hecho de que para resolverlos se movilice todo el equipo es considerado como un logro.

En el año 2007 se creó un Consejo de gestión con representantes de todos los sectores de la SEHAB, formado por funcionarios, cuyos objetivos eran el desarrollo del sistema, la difusión de las mejoras y propuestas, el seguimiento día a día del trabajo realizado, y la estabilidad y sostenibilidad del proyecto. Los representantes tienen reuniones mensuales en las que se discuten asuntos relacionados con la manera de afrontar el desarrollo del HABISP, se van evaluando los pasos dados y planificando los venideros.

Otro aspecto que ha sido objeto de estudios exhaustivos es el modelo de priorización de intervenciones. Aunque se creó un modelo inicial que fue analizado y discutido hasta que se alcanzó un consenso, aún no ha sido incorporado completamente por el equipo técnico como un elemento capaz de definir las áreas de mayor necesidad. Por lo tanto, todavía se toman estas decisiones siguiendo métodos intuitivos, aunque apoyados por un sistema de datos mejor y más organizado.

Recientemente, tras la primera experiencia en 2008 con el uso de indicadores de prioridad para elegir áreas de intervención, muchas personas se han sorprendido al darse cuenta de que parte de la demanda no será atendida por presentar índices de prioridad bajos. Esto demuestra que la recogida de datos no acaba nunca: es necesario ajustar los índices en función de los cambios que se producen diariamente a causa de las nuevas acciones planteadas; además de ir incorporando gradualmente más datos para conseguir reflejar con la mayor fidelidad posible las condiciones ambientales y sociales de cada zona de asentamientos precarios.

Resultados obtenidos

Muchos de los resultados que se han obtenido en este proceso han sido las soluciones a problemas que iban surgiendo, como las que han sido descritas anteriormente, siendo algunas de ellas difíciles de medir o definir. Como beneficios tangibles, podemos citar los siguientes:

Sostenibilidad

Otro de los grandes logros del proyecto ha sido la gran cantidad de grupos de trabajo que se fueron formando al buscar soluciones a los problemas técnicos, conceptuales o de índole institucional que surgían en el proceso. El establecimiento de estas relaciones entre equipos ayudará en el futuro a garantizar la continuidad de la iniciativa, para que no se vea afectada por cambios en la administración pública o en el propio gobierno.

La construcción simultánea del sistema de priorización y de gestión de la información facilitó que el equipo técnico de la SEHAB mejorara los siguientes aspectos:

También se tuvo en cuenta que la disponibilidad de estos datos a través de Internet es una forma de difundir el conocimiento y transferir las experiencias acumuladas, además de los usos citados anteriormente. Gracias al acceso libre a esos datos, la sociedad podrá ver la situación de los asentamientos informales, cómo evolucionan y cuál es el grado de precariedad de cada uno.

Lecciones aprendidas

La lección principal es que el equipo del proyecto debe ser consciente en todo momento de la situación global. Aunque no es una tarea fácil, existen varias herramientas que pueden ser usadas para conseguirlo. Sobre todo es muy importante integrar los métodos de trabajo de las distintas disciplinas que forman el equipo: que los arquitectos, trabajadores sociales, ingenieros de software, especialistas en bases de datos, geógrafos y diseñadores trabajen en una plataforma común que permita la optimización de resultados.

La especificación de objetivos medibles cuantitativa y cualitativamente ha sido otro factor clave para mejorar la eficiencia general del proyecto, y por eso se ha formado recientemente un equipo especial dedicado a establecer metas y comprobar resultados, para exportar el sistema que mejor funcione a otros grupos de trabajo.

Además de todo lo citado anteriormente, hay que destacar la importancia de reunir y publicar los valores concretos de los indicadores. En el proyecto ha sido igual de importante la fase productiva que el establecimiento de los mismos, ya que han permitido definir el éxito de cada nuevo proceso en términos de satisfacción de los usuarios, precio, tiempo empleado, calidad y predecibilidad del tiempo y la financiación necesarias, entre otros.

Transferibilidad

Las etapas del proyecto han sido sistematizadas y se pueden utilizar sin problema como referencia para ser aplicadas en otras ciudades y países. Tanto el Município de São Paulo como Cities Alliance creen en el potencial de la iniciativa para ser reproducida, por lo que organizaron unas jornadas de Diálogo Internacional sobre Política de Vivienda que se llevaron a cabo del 10 al 14 de marzo de 2008 a las que asistieron delegaciones de El Cairo (Egipto), Ekurhuleni (Sudáfrica), Lagos (Nigeria), Bombay (India) y Manila (Filipinas), además de observadores invitados de Akra (Ghana), Addis Abeba (Etiopía), La Paz (Bolivia) y Santiago (Chile). Estas jornadas han sido uno de los momentos más importantes del proceso, y ya se están dando los primeros pasos para iniciar un proyecto de transferencia de las experiencias y conocimientos adquiridos.

Perfil Financiero

Todas las cantidades están en dólares estadounidenses.
Socio 2005 200620072008Total
SEHAB 200.000 784.285 863.456 206.656 2.54.397
Cities Alliance 130.854 235.624 83.522 450.000
Presupuesto total 200.000 915.139 1.099.080 290.178 2.504.397


Edición del 13-11-2008
Traducción del inglés: Margarita Ruiz de Arcaute
Revisión: Rodrigo Calvo López
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