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Buenas Prácticas > Latinoamericanas > Concurso Internacional 2006 > http://habitat.aq.upm.es/bpal/onu06/bp1310.html   
Seguridad Pública: Medidas de Transformación (Diadema, Brasil)

Experiencia seleccionada en el Concurso de Buenas Prácticas patrocinado por Dubai en 2006, y catalogada como BEST. (Best Practices Database)
País/Estado — Brasil
Región según Naciones Unidas — América Latina
Región ecológica — alta meseta
Ámbito de la actuación — ciudad
Agentes — gobierno local; organización no gubernamental (ONG); agencia internacional;institución académica o de investigación.

Categorías — Servicios sociales: educación; ocio; salud y bienestar; seguridad ciudadana; reducción y prevención del delito; acceso igualitario a los servicios sociales (especialmente para las mujeres); grupos vulnerables (incluyendo a las mujeres). Buena gestión urbana: gestión y administración públicas; fomento de la colaboración pública y privada; legislación; políticas públicas; recursos humanos y formación de dirigentes; descentralización; reforma institucional; sistemas de informacion administrativa; colaboración con la sociedad civil; presupuestos y toma de decisiones participativas; transparencia y responsabilidad; seguimiento, evaluación y auditoría; mujeres en puestos de responsabilidad. Equidad de género e inclusión social: funciones y cometidos por razón del género; necesidades por razón del género; acceso a los recursos; control de los recursos; fomento del auto-liderazgo de las mujeres.


Contacto Principal

Prefeitura de Diadema — gobierno local
 [José de Filippi Júnior]
Almirante Barroso street,111 
Vila Santa Dirce 
Diadema 
São Paulo 
09912- 900
Brasil 
 
Tel: +55 (11) 4057-7712 o 4057-771

E-mail: gabinete@diadema.sp.gov.br
denise.g@diadema.sp.gov.br


Organización Nominadora

Prefeitura de Diadema — gobierno local
 [José de Filippi Júnior]
Almirante Barroso street,111 
Vila Santa Dirce 
Diadema 
São Paulo 
09912- 900
Brasil 
 
Tel: +55 (11) 4057-7712 o 4057-771

E-mail: gabinete@diadema.sp.gov.br
denise.g@diadema.sp.gov.br


Socio

Asociación Nacional para la Prevención del Uso y Abuso del Alcohol y las Drogas — organización no gubernamental (ONG)
Coronel Marco Antonio Geraldini [geraldini@anpuad.org.br]
Rua Gal. Nestor Passos 
645 - Jd Paraíso 
São Paulo 
02417-140
Brasil 
 
Tel : +55 11 6996-3424 

E-mail: geraldini@anpuad.org.br
Colaboración técnica.


Socio

UN Latin American Institute for Prevention of Violence and Crime — agencia internacional
Guaracy Mingardi
Rua Augusta, 435 
4º andar 
São Paulo 
01305-000 
Brasil 


Tel. +55 11 3259-8484 

E-mail: comunica@ilanud.org.br
Colaboración técnica.


Socio

Pacific Institute for Research and Evaluation (PIRE) — institución académica o de investigación
Bob Reynolds [reynolds@pire.org]
Calverton Office Park 
11710-Beltsville Drive. Suite 125 
Calverton 
MD 20705-3102

Tel : + 1(301)7552700 
E-mail: reynolds@pire.org
Web: http://pire.org
Colaboración técnica.

Resumen

El objetivo permanente del Plan de Seguridad Municipal es reducir las tasas de delincuencia, especialmente de homicidios, a través de políticas de inclusión social y prevención que promuevan una mayor calidad de vida y contribuyan a una nueva cultura entre la población: una cultura de paz.

Las mujeres, los jóvenes y los niños se sitúan a la cabeza de esta nueva cultura. Como parte de la Campaña de Desarme de la Infancia, unos 15.000 jóvenes cambiaron sus armas de juguete por revistas para niños. La Campaña de Desarme de Adultos recolectó cerca de 1.600 armas; más del 50% de los que empuñaban estas armas eran mujeres. Y, finalmente, como parte del Proyecto de Aprendizaje Adolescente, cerca de 6.300 jóvenes que vivían en áreas de riesgo social fueron capaces de aprender sobre los derechos civiles, de reconstruir sus lazos familiares y de hacerse visibles en la sociedad.

La tasa de homicidios bajó en un 60%, particularmente dentro del grupo más joven, y la violencia de género disminuyó en un 55%. Las iniciativas de lucha contra la delincuencia encabezadas por el gobierno municipal, trabajando conjuntamente con la policía, entidades privadas y sectores organizados de la sociedad civil, fueron capaces de liberar a la ciudad del estigma de ser una ciudad violenta. Hoy en día, Diadema es un modelo de seguridad y en 2004 fue la primera del estado en niveles de empleo industrial.

En 2001, la violencia estaba asfixiando social, psicológica y económicamente a la población y la ciudad. El desempleo afectaba a 45.000 personas, mientras las empresas abandonaban Diadema en busca de lugares más seguros para sus negocios y empleados. Los residentes se sentían avergonzados, asustados y desilusionados con la ciudad.

Las políticas de seguridad e inclusión social tuvieron como efectos principales la recuperación de la autoestima y de la imagen nacional e internacional de Diadema; el aumento de la confianza en la actuación de la policía; la apropiación de espacios públicos por la comunidad; el refuerzo de los valores de la vida y el desarrollo. Hoy, Diadema está poniendo en marcha un Plan de Seguridad Municipal, desarrollado con la población a través de audiencias públicas, que apunta a nuevos caminos para los derechos humanos y la seguridad ciudadana.

Fechas Clave

Descripción

Situación previa a la iniciativa

Diadema se hizo internacionalmente conocida por la violencia policial en 1997. En 1999 fue la ciudad más violenta de Brasil (374 homicidios por cada 100.000 residentes.) La mayoría de los participantes en estos homicidios eran hombres entre 16 y 30 años. Hasta el año 2000 los residentes se avergonzaban de admitir donde vivían. La mayoría de crímenes tenían motivaciones banales, asociadas al consumo de alcohol.

Establecimiento de prioridades

  1. Seguridad urbana e inclusión social: el gobierno de la ciudad ha definido la seguridad como prioridad fundamental. El alcalde ha establecido que las actividades a ser combatidas y la prevención de la violencia debería estar asociada con políticas de inclusión social.
  2. Mapeado del Crimen: boletines diarios señalan lo más destacado dentro de la delincuencia en la ciudad. Este diagnóstico permite un acercamiento estratégico a la prevención de la delincuencia.
  3. Integración de la Guardia Civil Municipal y de la Policía Civil y Militar: con el objetivo de mejorar la eficacia policial, la reducción de la violencia, el trabajo preventivo y la puesta en marcha de la monitorización y la adecuación a las leyes.
  4. Participación comunitaria: ánimo a la sociedad civil organizada a participar en la toma de decisiones.

Formulación de objetivos y estrategias

Reducir la tasa de homicidios en un 50%. Para ello el gobierno creó el Secretariado de Defensa Social, que coordina las políticas de seguridad públicas con las policías civil y militar y la sociedad. El Mapeado del Crimen fue a su vez una importante estrategia para la diagnosis de los tipos de crímenes cometidos, su localización, el momento y el perfil de las víctimas y sus verdugos. El Mapeado reveló que los bares y el alcohol estaban relacionados con un 60% de los crímenes. Cuando propuso la Ley de Cierre de Bares, el gobierno municipal estableció un amplio debate con la sociedad civil organizada, que apoyó su puesta en marcha. Todo el proceso fue acompañado de una investigación, tanto en lo cualitativo como en lo cuantitativo. Hoy en día el 93% de la población aprueba esta ley, incluyendo al 100% de las mujeres.

Movilización de recursos

Los acuerdos con el Secretariado Nacional para la Seguridad Pública (SENASP) financiaron con 986.555,90 dólares estadounidenses entre 2001 y 2003 y 3.925.745,80 dólares estadounidenses para el periodo entre 2003 y 2005. Adicionalmente, el municipio contribuyó a estas aportaciones con 152.950,00 y 681.720,00 dólares respectivamente. Estos recursos fueron empleados para estructurar el Secretariado de Defensa Social, instalar sistemas informáticos y poner en marcha en tres fases el Sistema de Seguridad de Monitorización Electrónica, con 30 videocámaras instaladas en la ciudad. Esta primera fase de la puesta en marcha fue patrocinada por las empresas locales.

La Guardia Civil Municipal fue también reestructurada y recibe desde entonces una inversión permanente en educación. Hoy el 80% de esta fuerza tiene educación universitaria. Más adelante, se emplearon recursos técnicos para fortalecer la integración de la policía con la Guardia Municipal, intensificándose las operaciones. Las inversiones ayudaron a educar a la comunidad y a incrementar su colaboración en el desarrollo de las políticas de seguridad.

Los recursos humanos vinieron de los profesionales que trabajaban en la administración local, apoyados por la implicación de movimientos sociales, organizaciones no gubernamentales, entidades religiosas y distintos consejos de seguridad.

Así, ahora se tiene en la ciudad más servicios sin un incremento de gastos. Un ejemplo es Acción Compartida, que trabaja como enlace entre el gobierno, las organizaciones y la comunidad. El gobierno de la ciudad ha sido coadministrador y ha dado espacio público y apoyo a las acciones comunitarias, en las que la población ha tomado las decisiones y las ha ejecutado.

Proceso

Hasta 2001, la comunidad tenía miedo de denunciar la violencia y no tenía confianza en la policía militar, que gozaba de gran desprestigio. Las investigaciones policiales tenían una tasa muy baja de resolución, lo que incrementaba la sensación de impunidad. El tráfico de estupefacientes se adueñó de las zonas más pobres de la ciudad, atrayendo a la juventud al mundo de la delincuencia. La alta tasa de desempleo destruyó miles de familias, que cayeron bajo los límites de pobreza. La población se exasperaba por esta situación y lo expresaba negando que viviera en Diadema.

El Ayuntamiento priorizó una política permanente de prevención y combate de la violencia. Esto, por ejemplo, mejoró la efectividad de las investigaciones policiales y la policía pronto ganó credibilidad. La tarea de los Guardias Municipales fue ampliamente reconocida tras la aplicación de un modelo de seguridad ciudadana, el programa de Ángeles del Barrio, donde patrullaban los barrios y recibían denuncias telefónicamente.

Las políticas públicas para la inclusión social están asociadas con este proceso. El Programa de Subvenciones Familiares, en colaboración con el Gobierno Federal, entregó a las mujeres de 11.000 familias de bajos ingresos con cantidades de hasta 207,50 dólares estadounidenses Los jóvenes recibían también hasta 142 dólares estadounidenses al mes, como establecía el Programa de Aprendizaje Adolescente.

La organización del espacio urbano era otra prioridad. Con el programa Favela Zero, cientos de familias de los suburbios fueron realojadas en apartamentos. Áreas sin urbanizar fueron transformadas en barrios con alcantarillado, iluminación y pavimentado público. y a su vez, la revitalización de los centros comerciales de la ciudad trajo un incremento significativo en el número de nuevos establecimientos comerciales.

Estos cambios en la ciudad, incluyendo aquellos estos en su imagen, reforzaron la base industrial con la aparición de nuevas empresas. En 2005, las exportaciones de Diadema alcanzaron la cifra record de 287.500.000 de dólares estadounidenses con un 28,3% de crecimiento respecto a 2004.

Los presupuestos participativos han abierto un diálogo constante entre gobierno y comunidades y ayudan a intensificar y expandir las aportaciones de la población a las discusiones sobre las arcas municipales.

La participación comunitaria, una tradición con dos décadas a sus espaldas en Diadema, ha sido también un elemento importante en el Segundo Plan de Seguridad Municipal, que ha asumido 17 compromisos, 46 retos y 114 actividades. En este proceso la ONG Estoy con la paz ha sido un importante colaborador.

Las encuestas cualitativa y cuantitativas han demostrado la aceptación de estas políticas y sus resultados. El Mapeado del Crimen es un camino hacia la garantizar las respuestas que la comunidad demanda en temas de detección de las áreas más críticas y de propuesta de soluciones.

Resultados obtenidos

Los datos del Secretariado de Seguridad del Estado revelan una reducción del 60% en la tasa de homicidios después del primer Plan de Seguridad Municipal. El plan también ha traído una reducción del 80% de tratamientos sanitarios de emergencia, una reducción del 30% en los accidentes de tráfico y una reducción del 55% en los incidentes de violencia de género.

Las mujeres víctimas de la violencia pidieron a las instituciones públicas denunciar su situación y participar en programas de género. Esto creó las condiciones para crear una nueva norma en la igualdad entre hombres y mujeres. El Programa de Aprendizaje Adolescente es un aspecto importante, dado que redujo en un 85.71% los asesinatos de jóvenes de entre 16 y 20 años y bajó en un 44% el número de adolescentes que eran enviados a alguna de las instalaciones de detención juvenil, de acuerdo con datos del Mapeado del Crimen del Secretariado de Defensa Social del 2001 al 2005.

La participación de la policía estatal en los planes municipales de seguridad mejoró la imagen de estas instituciones, ocupando ahora la policía el segundo puesto en confianza por parte de la población.

Estos números hacen de Diadema un modelo de seguridad. El reconocimiento nacional de estos logros ayudó a replicar estas políticas en otras ciudades y capitales brasileñas. La ONU invitó al alcalde de Diadema a dialogar acerca de este exitoso modelo en la Decimoprimera Conferencia sobre Prevención de la Delincuencia y Justicia Penal en Tailandia.

La recuperación de la imagen de la ciudad y de la autoestima en la población se hizo visible en un estudio publicado por el periódico Diário do Grande ABC en 2005. En el mismo, el 89,9% de los residentes declaró que no quería irse de Diadema, siendo ésta la única ciudad del Estado con más de 100.000 residentes donde la mayoría votó ‘sí’ en el referéndum nacional para prohibir la venta de armas en el país.

Sostenibilidad

La puesta en marcha del primer Plan de Seguridad tomó fondos del SENASP y del Ayuntamiento. La sostenibilidad del plan se deriva en parte del acercamiento intersectorial e integral dado al proyecto por el gobierno local. Paralelamente a las dotaciones presupuestarias del Secretariado de Defensa Social, otras secretarías con programas conectados con el Plan de Seguridad fortalecieron su puesta en marcha. Los recursos del Ayuntamiento para las secretarías sociales equivale al 60% del presupuesto municipal total. Otros socios externos, como las distintas organizaciones o la policía civil o militar, aportaron indirectamente parte de sus propios recursos a sus actividades.

Para prevenir y combatir la violencia es crucial enfrentarse a la exclusión social, que es el modo de crear las condiciones para la igualdad y el acceso de los sectores más vulnerables a las nuevas oportunidades socio-económicas y culturales. Los programas de transferencia de ingresos han beneficiado mayoritariamente a mujeres y jóvenes, los grupos donde la violencia ha tenido un impacto mayor y, consecuentemente, prioritarios en las actividades del Plan.

El programa de Acción Compartida se incorporó al Plan con el apoyo del Ayuntamiento y la disponibilidad de 2.500 voluntarios, que desarrollan talleres y actividades deportivas, culturales y de ocio. En un año participaron unas 70.000 personas.

La Ley de Cierre de Bares fue un hito en la reducción de tasas de violencia y en el establecimiento de diálogos entre la comunidad y la policía. El programa legal que regula esta ley, el Programa Diadema, incorpora agentes fiscales del Ayuntamiento, policía militar y guardia municipal.

El Ayuntamiento creó el Secretariado de Defensa Social, el Consejo de Seguridad Municipal, el Fondo de Seguridad Municipal y otras iniciativas que han contribuido a reducir la violencia. Estas esferas de control participativo y cogestión promueven la transparencia en las actividades y en el uso de los recursos.

Lecciones aprendidas

El enfoque intersectorial y multidimensional:

Se usaron múltiples interfaces para crear acciones y programas para maximizar los resultados. Al mismo tiempo, a través del proceso se fue conformando como meta la optimización de los recursos financieros, técnicos y humanos. El diálogo constante y la cooperación entre los distintos actores implicados en el programa ayudaron a desarrollar diferentes maneras de entender y enfrentarse a los problemas. Los ejemplos incluyen operaciones con actuaciones conjuntas de la policía y la guardia municipal así como programas sociales y de transferencia de ingresos. La suma de estas experiencias y recursos ayudó a crear efectivos mecanismos para prevenir y combatir la violencia a largo plazo y crear una nueva cultura de la paz en la comunidad.

Planeamiento, monitorización y evaluación:

Desde la génesis del Plan, estas tres técnicas de trabajo han sido incorporadas como herramientas para elaborar y evaluar sistemáticamente actividades y resultados. Un análisis constante de las actividades llevadas a cabo en las diferentes esferas de cooperación ha hecho posible medir los logros y hacer los ajustes necesarios. El Mapeado del Crimen es un ejemplo de esto: usando los datos tomados se hizo posible mejorar la eficiencia del Plan así como la monitorización de sus actividades, que eran constantemente evaluadas. La Ley de Cierre de Bares y la caída de las tasas de violencia que la siguió, son resultados de este mapeado.

Diálogo y participación:

El Plan promueve el diálogo y la participación entre la población y los agentes sociales y públicos. Los resultados de esta práctica han facilitado el desarrollo y ejecución del programa. Compartir experiencias ha ayudado a construir una referencia conceptual y una metodología que optimiza los resultados esperados. El respeto por las instituciones y por los diferentes actores trajo una integración que ha impulsado todo el proceso. De nuevo, podemos usar el ejemplo de la cooperación entre la policía y los guardias municipales para ilustrar esta afirmación. Se ve otro ejemplo en el rol de las organizaciones sociales y la población, que han participado en la discusión y el desarrollo de estas políticas preventivas.

Transferibilidad

La participación de Diadema en el Foro de Seguridad Pública Metropolitana, en eventos nacionales e internacionales y visitas a otros municipios ha fomentado el intercambio de prácticas de éxito para prevenir y combatir la violencia. La Ley de Cierre de Bares ha sido un importante modelo, recomendado por el Foro, y previamente puesto en marcha en las ciudades de Barueri y Osasco. La puesta en marcha en Diadema de esta ley, acompañada por la monitorización diaria, complementó las otras iniciativas del Plan de Seguridad para asegurar una reducción de las tasas de violencia.

Más adelante, el programa Mediador de Conflictos, originalmente aplicado en Colombia y ahora en Diadema a partir del segundo Plan de Seguridad.Se adaptó software de procesado de datos geográficos para el mapeado de delitos. También se recicló sin coste alguno el programa Angels of the Block [Ángeles del Barrio] basado en los principios de políticas comunitarias preventivas la policía de Montreuil, en Francia.

Experiencias de otros contextos, junto con las del gobierno local de Diadema, se volvieron modelos útiles para su imitación en cualquier lugar. Diadema se convirtió en un laboratorio de políticas públicas de éxito.

Los costos relativamente bajos y la posibilidad de adaptar estas prácticas a diferentes realidades son otros componentes atractivos. El Plan de Seguridad interesó a ciudades, estados, cuerpos públicos, ONG y policía en Brasil y en otros países, que han mandado representantes para aprender del Plan de Seguridad de Diadema.

Las visitas de campo siguieron un orden preestablecido: los representantes presentaban el Primer Plan y discutían la viabilidad de su aplicación en el contexto particular. Las visitas se volvieron más intensas después de la aplicación de la Ley de Cierre de Bares. Esta ley se adoptó también en ciudades de la costa con perfiles bien distintos del de Diadema, como Santos, Fortaleza, Recife y San Luis. Una prioridad fundamental replicando y compartiendo experiencias es que las actividades se han de adaptar con éxito a las realidades locales.

Las visitas a Diadema no han generado gasto público y la participación de la ciudad en los eventos externos fue costeada por los organizadores. El alcalde y el Secretariado de Defensa Social son los principales actores institucionales propagando la experiencia de la reducción de la delincuencia en Diadema.

Hoy en día, Diadema coordina el grupo de Seguridad Urbana en el XII Encuentro Mercocidades. A partir de éste será posible replicar la experiencia en 158 ciudades de la región MERCOSUR. Independientemente de las 13 ciudades del estado de São Paulo, otras 25 ciudades brasileñas visitaron Diadema para aprender sobre el Plan. Las organizaciones visitantes incluyen al Instituto Pacífico de Investigación y Evaluación, el Instituto Latinoamericano para Prevención del Crimen y Tratamiento de la Delincuencia de las Naciones Unidas, la Universidad Federal de São Paulo, el Centro Internacional para la Prevención del Crimen y especialistas en seguridad pública de Johannesburgo, Sudáfrica.

Políticas o legislación relacionadas

La primera política municipal data de enero de 2001, cuando fue creado el Secretariado de Defensa Social, sellando el compromiso del gobierno municipal por luchar y prevenir la violencia. El secretariado comenzó a desarrollar políticas públicas, usando la planificación sistemática y envolviendo a distintos agentes. El diagnóstico inicial detectó la importancia de implementar la Ley de Cierre de Bares. Los debates sobre esta cuestión comenzaron en octubre de ese año. La ley fue aprobada en junio de 2002.

La ley restringió las horas de atención al público de los establecimientos que vendían bebidas alcohólicas de las 11 de la noche a las 6 de la mañana. La monitorización diaria comprobaba que la ley se estaba cumpliendo por completo. La legislación incluía la notificación, la multa y el cierre irrevocable a la cuarta infracción si el establecimiento no aplicaba la ley. Una licencia especial fue concedida para aquellos bares que no estaban en áreas de riesgo social, que tuvieran acceso posible por parte de personas con discapacidades, mantuvieran la seguridad privada, estuvieran aislados acústicamente y tuvieran licencia.

La ley, junto con otras políticas preventivas y de inclusión social, resultó en una reducción del 60% en la tasa de homicidios desde julio de 2002. Los siguientes pasos incluyen la supervisión de la prohibición de venta de bebidas alcohólicas a adolescentes y personas ya ebrias y una creciente llamada de atención sobre los peligros de conducir bajo los efectos del alcohol.

Perfil Financiero

Socio20012002200320042005Total
Gobierno Federal 776.103,93 $210.452,64 $3.477.659,11 $448.086,69 $4.912.302,37
Inversiones Munipales en Seguridad Pública3.720.292,43 $5.344.881,45 $5.115.058,78 $10.022.477,01 $12,863,326.61 $37,066,036.28 $
Negocios- - - 163,875.00$ -163.875,00$
Presupuesto Total (dólares EE.UU.)3.720.292,43$6.110.985,38$5.325.511,42$13.664.011,12$13.311.413,30$42.142.213,65$

Referencias

Luciano Cavenagui  (2006)   «La tasa de homicidios cae en los últimos seis años un 75,63% en Diadema»,   Periódico Diário do Grande ABC sección Setecidades, 1/2 página 
-  (2005)   «La vuelta atrás de Diadema»,   Periódico del Estado de São Paulo, sección Especial, 8 páginas 
Adauri Antunes Barbosa  (2005)   «Diadema reduce el crimen y vota ´Sí´»,   O Globo, sección nacional, página 11, 1/2 página 
Mauricio Ferraz  (2005)   «Referéndum hacia el Desarme»,   Noticias Nacionales de TV Globo, 1´16´´ - Presentadora: Fátima Bernardes 
-  (2005)   «Protegiendo a los ciudadanos de sí mismos»,   The Economist, sección Las Américas (Brasil) 2 páginas; con fotos y gráficos 
Marina Pauliquevis  (2005)   «São Paulo quiere importar el modelo para combatir el crimen de Diadema»,   El Periódico del Estado de São Paulo, sección Ciudades/Metrópolis, 1/2 página 
-  (2005)   «Diadema lleva su ejemplo a Tailandia»,   Periódico Jornal da Tarde, sección ABCD, 1/4 página 
Fabricio Calado Moreira y Luciano Cavenagui  (2005)   «Diadema arranca un nuevo Plan de Seguridad e invita a la participación comunitaria»,   Periódico Diario do Grande ABC, sección Setecidades, 1/2 página con foto 
Karen Cunsolo  (2005)   «Diadema es el campeón del empleo industrial en São Paulo»,   Periódico AGORA São Paulo, sección Empleo, 1/2 página con gráfico 
Bruno Paes Manso  (2004)   «La Ley Seca salva 273 vidas en Diadema»,   Periódico Jornal da Tarde, sección ABCD, 1 página, 3 fotos 

Edición del 24-11-2006
Traducción del inglés: Alejandro Gonzalez Rodriguez
Revisión: María Cifuentes Ochoa
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Escuela Técnica Superior de Arquitectura de Madrid Universidad Politécnica de Madrid Ministerio de Fomento
Grupo de Investigación en Arquitectura, Urbanismo y Sostenibilidad
Departamento de Estructuras de EdificaciónDepartamento de Urbanística y Ordenación del Territorio