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El Presupuesto Participativo de Porto Alegre (Brasil)


Fecha de referencia: 05/07/00

Experiencia seleccionada en el Concurso de Buenas Prácticas patrocinado por Dubai en 2000, y catalogada como BEST. ( Best Practices Database.)
País/Country: Brasil
Región según Naciones Unidas: América Latina
Región ecológica: ribera (cuenca hidrográfica)
Ámbito de la actuación: ciudad
Instituciones: Gobierno local; organizaciones no gubernamentales, asociaciones de profesionales.

Categorías = Procesos de planificación urbana y regional: elaboración de presupuesto; planificación comunitaria; proceso consultivo. Buena gestión urbana: fomento de la colaboración pública y privada; gestión y administración públicas; políticas públicas. Participación ciudadana y riqueza cultural: educación cívica; participación comunitaria; riqueza social y cultural.

Contacto principal:
José Henrique Paim Fernandes (gobierno local)
50, André Puente Street
Independénça
Porto Alegre
Rio Grande do Sul
Brasil 90.035-150
Tel: + (55) (51) 311 1417
Fax: + (55) (51) 311 8366
Henrique@secar.prefpoa.com.br

Socio:
Regina Pozzobon
Urban Studies and Assistance Center - City (ONG)
141, Vieira de Castro Street
Porto Alegre
Rio Grande do Sul
Brasil 90.040-320
Tel/fax: (55) (51) 330 6756
cidadepa@portoweb.com.br
Colaboración técnica

Socio:
Unión de Asociaciones del Municipio de Porto Alegre (UAMPA)
(Asociación de profesionales)
Mercado P???o Central - Ground Floor
Porto Alegre
Rio Grande do Sul
Brasil 90.020-070
Tel: (55) (51) 211 5800
Fax: (55) (51) 228 7766
uampa@cpovo.net
Colaboración política

Socio:
Partido de los Trabajadores (asociación de profesionales)
366, José do Patrocínio Street
Porto Alegre
Rio Grande do Sul
Brasil 90.050-000
Tel: (55) (51) 221 3355
Fax: (55) (51) 224 2125
cut.rs@zaz.com.br
Colaboración política


R E S U M E N

El Presupuesto Participativo de Porto Alegre es una innovadora experiencia de gestión, cuyo objetivo es incluir a la ciudadanía en la toma de decisiones referentes a la asignación de los recursos públicos municipales, consiguiendo así que la elaboración del presupuesto sea más democrática, y que el proceso de toma de decisiones acerca de las obras y servicios responsabilidad del ayuntamiento sea más transparente. Al mismo tiempo, esta práctica ha demostrado ser un instrumento bastante eficaz para conseguir la racionalización de los impuestos, consiguiendo una administración fiscal más eficaz y un mayor rendimiento de las inversiones municipales. Mediante la formación de comisiones ciudadanas de seguimiento de obras, el Presupuesto Participativo constituye un eficaz mecanismo de inspección y ejecución de estas obras, que contribuye a hacer el proceso más transparente y a eliminar la posibilidad de prácticas ilegales.

En sus 11 años de funcionamiento, el Presupuesto Participativo ha conseguido mejoras para la toda ciudad en su conjunto, favoreciendo especialmente a las comunidades más necesitadas.
Los beneficios de la participación popular pueden dividirse en aspectos subjetivos y objetivos.
Subjetivamente, se puede detectar un aumento en la autoestima de los ciudadanos más desfavorecidos, una vez que empiezan a darse cuenta de la importancia que tiene su aportación personal en los logros de la comunidad en la que viven. Objetivamente, el Presupuesto Participativo ha contribuido decisivamente al saneamiento de las finanzas municipales, además de haber impulsado un reparto más justo de las infraestructuras urbanas y los servicios públicos.
Debido a su eficacia como práctica de gestión municipal, el Presupuesto Participativo se ha convertido en los últimos años en una referencia que guía todas las políticas públicas del ayuntamiento, desde las ordenanzas del planeamiento, organizadas según los sectores establecidos por el Presupuesto, hasta las políticas descentralizadoras seguidas en las áreas social y cultural.
Esta práctica está relacionada con el documento "Atlas Ambiental de Porto Alegre", disponible en la Base de Datos sobre Buenas Prácticas (2000/731).




Fechas clave

Septiembre de 1989: Primera reunión del Presupuesto Participativo, con la participación de casi 200 personas.
Enero 1990: Creación de la Coordinadora de Relaciones con la Comunidad (CRC) y de la Oficina de Planeamiento (GAPLAN). Estos órganos dependen de la Alcaldía y son los responsables de coordinar el proceso del Presupuesto Participativo.
Primer semestre de 1991: Se inician las primeras obras correspondientes al Presupuesto Participativo.
Marzo de 1994: Inicio de las Asambleas Plenarias Temáticas del Presupuesto Participativo.
Mayo 1996: El Presupuesto Participativo es seleccionado como una de las mejores 40 prácticas presentadas al Comité del Jurado en la Conferencia Habitat 96, en Estambul (Turquía).



D E S C R I P C I Ó N

En 1989, Brasil empezaba a consolidar sus instituciones democráticas. En varias ciudades, los indicadores sociales eran desfavorables y las autoridades estaban en contra de la participación popular. En la administración municipal existía cierta propensión al clientelismo y a la tecnocracia, con una absoluta falta de transparencia en la asignación de los recursos públicos, y una situación crónica de profunda crisis financiera a todos los niveles de gobierno.
Cuando el partido de la Administración Popular asumió el gobierno municipal de Porto Alegre, se encontró con la situación habitual de las ciudades brasileñas: unos fondos mínimos para las inversiones sociales y un bajo nivel de colaboración entre el gobierno local y la comunidad para solucionar los problemas. A la vista de esta situación, se determinó como prioridad la necesidad de establecer una relación de transparencia y confianza con la comunidad, y una firme política de recuperación financiera mediante una importante reforma fiscal y la definición de criterios fijos, además del compromiso de que el destino del superhábit los decidirían los propios ciudadanos.
El Presupuesto Participativo se ideó como un instrumento para alcanzar estos tres objetivos:
  1. descentralizar y distribuir las inversiones públicas, situando a las comunidades más necesitadas en el primer puesto de las prioridades municipales;
  2. institucionalizar un mecanismo de participación popular en la toma de decisiones referentes a la gestión de los recursos públicos; y
  3. crear una cultura de la participación que contribuyera a superar las prácticas clientelistas.
En la definición de estos objetivos han participado diversos agentes políticos y sociales, tales como partidos políticos, sindicatos y asociaciones de vecinos. Los objetivos se definieron durante el período pre- y postelectoral en 1989, pero se fueron consolidando bajo el mandato de la Administración Popular, que ha gobernado la ciudad durante tres legislaturas y que completó un mandato de 12 años a finales del año 2000.
Los recursos movilizados para organizar el Presupuesto Participativo han salido del Ayuntamiento. Además, otros socios han aportado sus esfuerzos para llevar a cabo esta afortunada experiencia. Muchos de los dirigentes sindicales y comunitarios que apoyaban políticamente la experiencia se han implicado de forma constante, participando en su realización. Actualmente, alrededor de 600 entidades, entre ONGs, sindicatos, asociaciones y grupos comunitarios, están involucrados en las asambleas plenarias y en las reuniones en las que se debate el presupuesto municipal.
También es necesario hacer referencia al hecho de que un importante número de expertos en teoría democrática están cooperando en la mejora de ciertos aspectos políticos y administrativos de la práctica.
La experiencia cuenta con el apoyo financiero del Ayuntamiento de Porto Alegre, que cuenta con funcionarios dedicados a las tareas de coordinación del proceso de consultas populares y a la elaboración de los aspectos técnicos del presupuesto. Estos funcionarios se distribuyen entre la Coordinadora de Relaciones Comunitarias (CRC) y la Oficina de Planeamiento (GAPLAN), dos organismos directamente relacionados con la Alcaldía, de la que dependen presupuestariamente. Además, el Ayuntamiento financia también la publicación de los folletos y carteles informativos, así como de la documentación y legislación resultado de las reuniones.
El Presupuesto Participativo es el resultado de la creatividad de un grupo de agentes políticos y sociales que han luchado por la democratización del ámbito público de Brasil, y que en un momento determinado asumieron la responsabilidad de gestionar una de las principales ciudades del país. Por tratarse de una práctica original y contracultural, el Presupuesto Participativo ha tenido que enfrentarse, desde sus inicios, a ciertas dificultades a la hora de hacerse realidad.
La primera dificultad consistió en conseguir que el Presupuesto Participativo fuese un instrumento práctico de democratización para las autoridades municipales.
En el momento de asumir el gobierno municipal, tanto los partidos que lo formaban, como las organizaciones sociales que los apoyaban, apenas tenían una idea aproximada de qué significaba y qué implicaba democratizar las instituciones y garantizar la participación popular en la toma de decisiones estratégicas de gobierno. Lo que ocurrió es que, al asumir el poder, se dieron cuenta de que la política por sí sola no iba a poder solucionar los problemas fundamentales de la población. Hacía falta salir de una grave situación financiera, ya que casi el 98% del presupuesto municipal se iba en nóminas. A la vista de este problema, se hacía necesario establecer una corresponsabilidad entre el gobierno y la comunidad para superar la crisis.
Otra dificultad estribaba en la capacidad de movilizar a la ciudadanía. En los debates abiertos realizados para definir las prioridades durante el primer año, en 1989, participaron unas 1.500 personas. Sin embargo, las prioridades definidas se quedaron en el papel, debido a la precaria situación financiera del Ayuntamiento. Como consecuencia, al año siguiente, 1990, apenas llegaron a 900 las personas asistentes al foro del Presupuesto Participativo. Sin embargo, en 1991 y gracias a un cambio notorio en la situación financiera del Ayuntamiento, se iniciaron varias obras públicas y la ciudadanía comprendió la importancia de su participación en la mejora de sus barrios. En dicho año, el número de participantes llegó a 4.000, y ha seguido aumentando desde entonces, alcanzando en 1999 la cifra de 45.000 participantes.
El éxito del proceso de discusión, con la realización de las obras señaladas como prioritarias por las comisiones vecinales, planteó al Ayuntamiento un nuevo problema. Y es que, si la elaboración del presupuesto atendía sólo a las necesidades zonales, se corría el riesgo de una excesiva fragmentación de las iniciativas del poder ejecutivo, con el consiguiente perjuicio para el desarrollo de una acción planificada. Para salvar esta posible limitación se crearon las Asambleas Plenarias Temáticas, que añadían al proceso democrático el debate sobre demandas presupuestarias no localizadas en determinados barrios, y que, por su carácter general, eran de interés para toda la comunidad.
Actualmente, estas Asambleas Plenaria Temáticas (seis en total) también dan cabida a los sectores de clase media de la población, que generalmente apenas participan en las asambleas plenarias zonales, ya que estos sectores viven en zonas que ya cuentan con unas buenas infraestructuras urbanas.
Otra dificultad ha sido la legitimación del proceso participativo dentro del pleno municipal. Obviamente, una iniciativa de este tipo, que se implica en una experiencia de participación democrática, se arroga atribuciones que anteriormente lo eran exclusivamente del pleno municipal. El Presupuesto Participativo también contribuye a la eliminación de las relaciones de clientelismo, muchas de ellas establecidas entre los concejales y los líderes comunitarios. Con el tiempo, la tensión existente debido a este tema va disminuyendo. Incluso estando en minoría en el pleno, el gobierno municipal ha conseguido durante estos 11 años la aprobación, con pequeñas modificaciones, de la propuesta presupuestaria definida por el Presupuesto Participativo. Este logro se debe principalmente a la legitimidad alcanzada entre la ciudadanía por esta práctica de gestión, y a la capacidad de movilización de los líderes comunitarios implicados en ella. Además, cabe destacar el carácter democrático y descentralizado de este tipo de gestión, que anima a los ciudadanos a participar en el proceso de toma de decisiones. Igualmente importante es el control externo por parte de las instituciones civiles sobre el uso de los fondos y los recursos públicos.
Desde 1989 el Ayuntamiento ha invertido en obras y servicios más de 1.000 millones de dólares EEUU de los fondos municipales. Estas inversiones proceden de un superávit fiscal resultado de una gestión rigurosa, orientada por la aplicación objetiva de los criterios de gastos definidos por el Presupuesto Participativo. De entre las 11 ciudades brasileñas de más de un millón de habitantes, sólo Porto Alegre y otra ciudad tiene superávit, lo que le permite aumentar su capacidad de endeudamiento con entidades financieras para afrontar obras de gran escala. Un ejemplo de esto es la construcción de la III Avenida Perimetral, una obra que va a revolucionar el sistema viario y el transporte público de la ciudad. Esta vía fue propuesta por el gobierno local y aprobada por el presupuesto. Otro ejemplo son las llamadas obras comunitarias de pavimentación, que están siendo financiadas por el Inter-American Development Bank (IADB) Banco Interamericano de Desarrollo, y que el Presupuesto Participativo selecciona anualmente siguiendo los parámetros de viabilidad económica establecidos por el Banco.
Para hacerse una idea del éxito del Presupuesto Participativo se puede destacar que el abastecimiento de agua aumentó del 78%, en 1990, al 99% de las viviendas en 1999; que el sistema de alcantarillado ha crecido del 46% en 1989 a casi el 83% en la actualidad, y que la depuración de agua ha aumentado hasta alcanzar el 44% de las viviendas. El servicio de recogida de basuras, que era uno de los mayores problemas de la ciudad en 1989, llega ahora al 100% de las viviendas. En diez años el número de matrículas en los colegios públicos se ha duplicado, y las obras de pavimentación cubrieron más de 400 km, principalmente en los distritos periféricos. Mediante el Presupuesto Participativo se ha conseguido una rotunda diversificación de las inversiones, en términos sociales y geográficos, beneficiando a los sectores habitualmente excluidos de las iniciativas de las instituciones civiles.
Desde el punto de vista político, el Presupuesto Participativo ha ayudado a muchas personas a comprender los complejos procedimientos de la gestión pública, considerando ésta como una cuestión de todos y fomentando la creación de una cultura de la participación y la solidaridad que ha tenido como resultado la eliminación de prácticas clientelistas, típicas en las relaciones entre los ediles y los electores durante los anteriores gobiernos.
Como ya se ha dicho, el Presupuesto Participativo es una poderosa herramienta para garantizar la austeridad presupuestaria. Una vez que la ciudadanía ha acordado el uso de los fondos públicos, se percata de la necesidad de establecer un equilibrio entre lo recaudado y los gastos. La práctica cuenta con el respaldo financiero del Ayuntamiento pero, como ya se ha podido demostrar, ha aportado a la ciudad una época de estabilidad financiera poco común en las grandes ciudades brasileñas, y que demuestra no sólo su sostenibilidad, sino hasta qué punto es importante para la buena salud financiera del Ayuntamiento.
Desde el punto de vista socioeconómico, esta forma de gestión ha supuesto avances significativos en los indicadores de inclusión social, equidad de género y movilización de la economía. Mediante la descentralización de las inversiones municipales, la práctica ha favorecido a los distritos periféricos, donde se concentran los grupos sociales más desfavorecidos, consiguiendo una mejora importante en el estado de sus infraestructuras que les permitirá incrementar su calidad de vida. También puede observarse una significativa participación en los foros del Presupuesto Participativo de las mujeres cuya situación social y económica les permite opinar en el proceso participativo. Debido al contacto cotidiano de las mujeres con los problemas urbanos y a su papel en la definición de los temas a resolver, se han ganado el respeto de la sociedad, asumiendo puestos destinados tradicionalmente sólo a los hombres. Las mujeres constituyen el 51,4% de los participantes en el Presupuesto Participativo, un porcentaje no alcanzado en ningún otro foro donde se tratan temas públicos, como el parlamento o el pleno municipal.
Debido a su carácter pedagógico, el Presupuesto Participativo ha conseguido instituirse como hábito y práctica social de la población, lo que contribuye a la modificación de las pautas de producción y consumo. Muchas de las experiencias de cooperación ciudadana, especialmente las relacionadas con el reciclaje de basuras, se han ido desarrollando en los foros del Presupuesto Participativo. Además, la amplia aceptación de la experiencia por parte de la ciudadanía ha creado una situación de difícil reversibilidad.
Es importante destacar que, a pesar de que el Presupuesto Participativo está legalmente instituido por el artículo 116 de la Ley Orgánica Municipal, se trata realmente de un proceso autorregulado, pues es la propia comunidad, que participa a lo largo de todo el proceso, la que lo gestiona. Por lo tanto, va a ser difícil que un futuro gobierno elimine esta práctica sin una fuerte resistencia por parte de la comunidad.
La experiencia del Presupuesto Participativo de Porto Alegre ha demostrado que, con el apoyo político y técnico adecuado, la población es capaz de influir en la definición de las políticas públicas, incluso cuando se trata de complicados procesos burocráticos. Este aprendizaje ha hecho del Presupuesto Participativo un proceso cada vez más autónomo en cuanto a su funcionamiento y a su nivel de decisión. Hasta este año, por ejemplo, existía una cláusula de régimen interno que permitía al Alcalde, rechazar la propuesta final en caso de que no se llegara a una solución negociada en relación con las decisiones tomadas por la comunidad y consideradas poco factibles por el ejecutivo. Aunque nunca se ha llegado a utilizar, esta cláusula representaba una garantía del ejecutivo para evitar decisiones absolutamente irrealizables. Esta cláusula se ha modificado en el año 2000 y el Consejo Presupuestario tiene ahora la última palabra sobre cualquier tema.
El Presupuesto Participativo ha alcanzado tal madurez como institución, que ahora ocupa un lugar decisivo en todas las órbitas de la administración pública de Porto Alegre. Para dar una idea de esta amplitud, el Ayuntamiento de Porto Alegre no puede contratar a nuevos empleados sin el acuerdo del Consejo del Presupuesto Participativo. Existe una Comisión Tripartita, formada por el Ayuntamiento, el Consejo del Presupuesto y representantes de los sindicatos de funcionarios, que aprueba la necesidad de nuevos concursos públicos. De hecho, esta comisión analiza las necesidades y decide sobre la creación de nuevos puestos de trabajo.
Otra lección fundamental del Presupuesto Participativo ha sido que la descentralización administrativa debe respetar la geografía de los movimientos sociales. Desde que, mediante un acuerdo con las instituciones comunitarias representativas, se definieron los 16 distritos de la ciudad, esta división se ha convertido en la referencia para acciones de la administración, y actualmente constituyen la base geográfica de un grupo de políticas públicas. Como ejemplo de este proceso, la política cultural de descentralización del Ayuntamiento ha utilizado la división en 16 distritos como base para la redacción del Plan de Ordenación Urbana consolidado por el Consejo de Comunes, mediante la aprobación del Plan de Desarrollo y Medio Ambiente Urbano, que determinará el desarrollo de la ciudad para los próximos 20 años.
El Presupuesto Participativo, una vez que ha demostrado ser una excelente práctica para la administración de los recursos públicos, ha servido de referencia para otras experiencias democráticas, no sólo en Brasil y Latinoamérica, sino también en otros continentes. Por su originalidad e ingenio, el Presupuesto Participativo ha inspirado iniciativas de los sectores públicos y ha abanderado la lucha de los movimientos sociales en lugares donde las oportunidades de participación son aún limitadas.
La experiencia del Presupuesto Participativo ya se está practicando, en distintas modalidades y formas, en más de 70 ciudades, pequeñas, medianas y grandes, de todo el mundo.
Recientemente se ha adoptado incluso en algunos gobiernos regionales brasileños, como en los estados de Mato Grosso do Sul, Rio Grande do Sul y Acre. En todos estos estados se ha iniciado un proceso consultivo, con diferentes formatos, de manera que la población puede definir las prioridades que orientarán la acción administrativa. En Rio Grande do Sul, cuya capital es Porto Alegre, el proceso ha contado con la participación directa de 190.000 ciudadanos que han tomado parte en más de 90 asambleas plenarias celebradas en todas las ciudades del estado.
Existen, sin embargo, diversas modalidades de adopción de la experiencia, según la extensión geográfica. En ciudades como, por ejemplo, Santo André (Sao Paulo), el Consejo está formado por representantes de la comunidad y del gobierno al cincuenta por ciento, a diferencia de Porto Alegre, donde el gobierno no tiene derecho de voto. En otros lugares, como en Buenos Aires (Argentina), el proceso de consulta popular está recogido en la Constitución. Los participantes del Presupuesto Participativo de Porto Alegre han evitado siempre esta alternativa.
Para reproducir la práctica del Presupuesto Participativo hace falta contar con dos requisitos importantes:
Primero, el gobierno debe comprometerse con la transparencia de los órganos públicos, ya que el proceso es una herramienta para impedir la corrupción.
Segundo, es necesario que exista un cierto acuerdo sobre la democratización de lo público, para conseguir la conquista de la equidad y la justicia social.
La mejor manera de reproducir la práctica es, por tanto, dando a conocer sus resultados lo mejor posible. Esto puede hacerse por varias vías, desde la presentación de la práctica en diversos foros nacionales e internacionales donde se trate el tema de la gestión pública, o la organización de visitas a las reuniones del Presupuesto Participativo por parte de gestores de otras ciudades, hasta la promoción de cursos de formación de técnicos en Porto Alegre, muchos de ellos financiados por organismos como el Banco Mundial, o el Banco de Desarrollo Interamericano.

Perfil financiero

CONCEPTO Presupuesto total en dólares EEUU
Presentación artística 13.s54.-
Documentación 11.685.-
Divulgación 251.975.-
TOTAL 277.614.-

Referencias

Porto Alegre Participatory Budgeting: a discussion in the light of the democratic legitimacy principle and of the governmental performance criteria: Utzig, José Eduardo - summarized and changed version of the dissertation written by the author to the Special Program for Urban and Regional Studies of the Massachusetts Institute of Technology. March 2000, 30 pages.

Balance of the Participatory Budgeting Experience in Local Governments: Buarque, Cristóbal, Bava, Silvio and others. P??? Institute, 1999.83 pages.

Who is the public of the Participatory Budgeting: its profile, why they participate and what they think of the process: Oleg???o, Assis Brasil, Pozzobon, Regina and others. Porto Alegre City Hall, 1999. 122 pages.

From Clientelism to Co-Operation: local government participatory policy and civic organization in Porto Alegre, Brazil: Abers, Rebeca. In: Politics and Society, v.26, #4, 1998.

Learning Democratic Practice: distributing government resources through popular participation in Porto Alegre, Brazil: Abers, Rebeca: In Cities for Citizens, Douglas, Mike and Friedman, John (ed.), John Wiley & Sons, 1998.



Traducido por María Cifuentes.


Revisado por Carlos Verdaguer.

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