La necesidad de Planeamiento Urbano en la Construcción de la ciudad

1. La idea de planificación en la construcción de la ciudad

Un principio de orden y de regulación se ha hecho necesario. Han surgido así las regulaciones de la edificación y la idea de que convenía planificar el crecimiento futuro de manera meditada. Sin embargo, no puede defenderse una planificación que carezca de motivo y justificación y, consecuentemente, tenemos que considerar cuándo es conveniente disponer de planeamiento urbano.

Sólo es aconsejable y resulta adecuado el disponer de una planificación que plasme una nueva ordenación de la ciudad, cuando existan problemas surgidos por un cambio acaecido o previsto y esta situación se puede dar tanto como consecuencia de crecimiento poblacional, económico o espacial como por motivo de las transformaciones que las situaciones socioeconómicas van demandando. Dicho de otro modo, si no existe cambio previsible no se necesita planificar.

En épocas de desarrollo económico el planeamiento urbano se concentra en la preparación de las extensiones urbanas, mientras que, en épocas de crisis, la prioridad en el planeamiento trata de atender a las áreas urbanas ya consolidadas tratando de completar su urbanización y equipamiento con objeto de lograr mejorar la calidad de vida en la ciudad y de utilizar más racionalmente todos los recursos urbanos y naturales.

1.1 Planteamientos metodológicos

La formalización del planeamiento se materializa especialmente en documentos que incluyen una reglamentación estricta y precisa que define la ordenación concreta definida en el plan, o bien, en una regulación flexible de las condiciones urbanísticas que trata de mantener una concordancia de las actuaciones pero que permite ir precisando en cada caso y momento la intervención. Lo que convendrá analizar en cada caso serán las oportunidades que se ofrecen para optar por un tipo o una forma de planeamiento.

1.2 El planeamiento urbano ante el futuro próximo

La conveniencia de acudir a la planificación como modo de solucionar situaciones urbanas conflictivas o como prevención de crisis urbanas cuyas principales intenciones, partiendo de conocer adecuadamente la realidad urbana son:

• conocer cuáles son los problemas que demandan solución;
  
• preparar y llevar a la realidad una ordenación que atienda a dichos problemas;
  
• cuáles son los medios y en qué lapso de tiempo se irá dando solución a los diferentes problemas planteados;
  
• la puesta en ejecución de ese planeamiento ha de ser posible por lo que habrá de plantearse una regulación;

En resumen, dentro de ese esfuerzo imprescindible de tratar de que se conozca y asuma la ordenación, y que ésta sea posible de gestionar, es preciso plantearse cuál ha de ser el marco de intervención en el que la ejecución de la ordenación puede ser posible.

1.4 Principios a tener en cuenta en el planeamiento urbano actual

1. Un planeamiento que se consciente del marco de incertidumbre y atento al carácter variable de los problemas urbanos así como de las tendencias, prioridades y modos de atender a esos problemas.
   

2. Un planeamiento que interprete la realidad y las experiencias históricas, considerando que la experiencia es garantía del progreso.
   

3. Un planeamiento preocupado por dotarse de un impulso teórico creador y ordenador.
   

4. Un planeamiento que refleje el principio de solidaridad como fin para lograr un equilibrio social, económico y territorial, por encima de intereses individuales o coyunturales.
   

5. Un planeamiento expresado de forma clara y fácil de interpretar.
   

6. Un planeamiento que pueda ser llevado a la práctica y, en consecuencia, preparado para la gestión en las diversas circunstancias previsibles.
   

7. Un planeamiento preparado para ser desarrollado y ejecutado con agilidad y pensado para poner en práctica actuaciones estratégicas que sean claves en orden a lograr los objetivos planteados.

2. Fundamentos del Planeamiento Urbano

Las decisiones urbanísticas que se materializan en los planes de urbanismo comprometen los aspectos más decisivos de la acción municipal. La política en materia de urbanismo debe compaginar los intereses, plasmarse en un conjunto de objetivos que resuman el interés colectivo. Los objetivos de la política urbanística han de ser los siguientes:

1. Conseguir la mejora de las condiciones de vida del conjunto de la población.
   

2. Adecuar el sistema urbano a un máximo desarrollo de los factores productivos.
   

3. Redistribuir de manera equilibrada los contingentes demográficos y las actividades productivas.
   

4. Lograr una integración espacial y funcional en la ciudad.
   

5. Evitar la dispersión y el sobredimensionamiento del planeamiento.
   

6. Mantener y favorecer el carácter público del espacio urbano, su infraestructura y equipamiento.
   

7. Proteger el medio natural y el patrimonio cultural e inmobiliario.

2.2 El planeamiento como proceso de diseño, intervención e instrumentación

La formulación del planeamiento es un proceso muy complejo que comprende varias líneas de actuación.

La línea directriz de los planes:
Constituye la definición de las intenciones:

• La base del crecimiento y de cambio.
  
• El esquema territorial supramunicipal y municipal.
  
• La ordenación urbana.
  
• La intervención.

• La naturaleza jurídica del plan.
  
• El régimen del suelo: clasificación y calificación.
  
• El régimen de actuación: competencias, derechos, obligaciones y disciplina.
  
• Las normas de calidad: ordenación, urbanización, equipamiento, edificación y medio ambiente.

• La adquisición del suelo.
  
• Las obras de urbanización.
  
• Las obras de edificación
  
• Las consecuencias de la gestión del plan.

• El consenso ciudadano.
  
• Los convenios.
  
• La cooperación con otros municipios.
  
• La cooperación con otros organismos.

• conseguir una mejora de la calidad de vida.
  
• potenciar el desarrollo rural y promover su incorporación a la economía general.
  
• preparar el espacio urbano para las nuevas necesidades de las nuevas actividades económicas y de los nuevos tecnológicos.
  
• habilitar el espacio necesario para las nuevas dotaciones comunitarias.
  
• conservar y potenciar el patrimonio urbano y arquitectónico de los núcleos urbanos.
  
• dotar al territorio municipal de la accesibilidad que se requiera.
  
• conseguir una estructura urbana que sea coherente y proponer disposiciones de ordenación y de normativa.
  
• proteger el medio natural.

3. Los estudios preparatorios en la elaboración del planeamiento

Se debe empezar por el ámbito del plan y las metas que ha de perseguir éste y se estudiará la realidad urbana para poder establecer la situación urbana, su evolución y los problemas que hay que solucionar en el plan para lograr una ordenación equilibrada. Para dar solución a los problemas urbanos se han de considerar los objetivos urbanos y los medios con que se puede contar para hacer realidad la ordenación. Este análisis dará como fruto un programa urbano según los medios y objetivos y se establecerán las determinaciones básicas a resolver.

En general, en la elaboración del planeamiento urbano conviene seguir un proceso que comprende las siguientes fases:

Fase de estudios:
Comprende todos los trabajos necesarios para conocer la realidad urbana y establecer cuáles son los problemas a resolver y las intenciones que han de guiar su solución. Abarca los siguientes estudios:

• Establecimiento del ámbito y de los objetivos previstos y del método a seguir.
  
• Información urbanística.
  
• Análisis de la situación urbana.
  
• Diagnóstico de la situación.

• Establecimiento de los objetivos generales y concretos de la ordenación.
  
• Definición del programa a desarrollar en la ordenación.
  
• Estudio y análisis de propuestas alternativas de la ordenación.
  
• Propuesta de avance de planeamiento.

• Definición del modelo de estructura urbana.
  
• Expresión gráfica de la ordenación.
  
• Regulación normativa de la ordenación.
  
• Programación de las actuaciones.

4. La definición de la propuesta de ordenación

El planeamiento, al ofrecer y formalizar una ordenación del municipio y prever y programar una serie de actuaciones, supone la articulación temporal y económica de gran parte de las actividades municipales así como una distribución geográfica con fundamentales consecuencias sociales, culturales y medioambientales.
Respecto del carácter del plan, por su definición puede ser meramente orientador; o bien puede ser de carácter normativo, al establecer las condiciones que hay que cumplir; o puede ser controlador y establecer todas las disposiciones para que se vayan alcanzando.

4.2 Definición del programa urbano

Programa que parte de los análisis de los sistemas consolidados en el que se evalúen no sólo los temas planteados sino también las alternativas que se consideran factibles y los impactos que puedan generarse.

Este análisis sirve para definir la estrategia global que se propone en la planificación:

• Estrategia general del plan.
  
  • Características básicas.
    
  • Sistemas.
    
  • Ámbito.
    
  • Distribución y características de los usos y actividades.
    
  • Tratamiento de las áreas naturales.
    
  • Complementariedad de las actuaciones en suelo urbano y en el nuevo desarrollo.
    

• Programa a desarrollar por el plan:
  
  • Programas de vivienda:
    
    • equipamiento
      
    • industria y actividades productivas
      
    • comercio
      
    • tráfico
      
    • medio ambiente
      
    • agricultura
      

  • Programas por áreas, en que se definirán las actuaciones a desarrollar en cada área geográfica así como la integración y compatibilización de las mismas.

4.3 La definición de las propuestas urbanas

De acuerdo con el carácter que damos al planeamiento, se dará una mayor o menor importancia al diseño, a la regulación normativa y a la intervención.

Se puede llegar a la definición de la ordenación abordando en primer lugar los aspectos más genéricos para ir descendiendo hasta los más particulares o bien, por el contrario, el partir de soluciones individualizadas o parciales e ir integrándolas progresivamente.

Definición de la estructura urbana
Es preciso considerar el modelo territorial, regional, comarcal y municipal. De otro modo, habrá que definir un modelo urbano general:

• Modelo de actividades.
  
• Modelo de viario.
  
• Modelo de equipamientos y servicios comunes.
  
• Modelo edificatorio.
  
• Modelo medioambiental.

Diseño del sistema viario
El estudio de tráfico no es un mero problema de movimiento de fluidos, sino que ésta circulación se origina, evoluciona y varía según las características de las áreas en que se dan esos movimientos. Habrán de conocerse bien las características de densidad, usos y demás circunstancias de cada parte del territorio que da lugar a dichos movimientos.

Habrá de procederse al diseño de las vías definiendo sus características geométricas, materiales y de composición que la red viaria ha de ser proyectadas como espacio público que tiene unas funciones específicas pero que se integra en el sistema de espacios urbanos.

Diseño de los equipamientos y los espacios libres
Los equipamientos son un objetivo prioritario en la consecución de la calidad de vida urbana que la sociedad demanda. En su distribución han de tenerse en cuenta el ámbito de servicio y su carácter según el tipo de cada equipamiento.

Las zonas verdes y los espacios libres deben ser ordenados de acuerdo con las características físicas, urbanas y demográficas de las diversas áreas urbanas.

El conjunto de los espacios públicos no edificados: viales, espacios libres y zonas verdes, que constituyen el lugar en donde se desarrolla la vida urbana y la relación social.

Diseño de la edificación
La regulación de la edificación residencial, industrial, de servicios o de equipamientos determina el uso e intensidad de cada área y ello repercute en la vida urbana en general y en el tráfico urbano. La materialización de las partes construidas va configurando el conjunto de la ciudad y, así, los espacios libres quedan definidos por la edificación.

Tratamiento del medio natural
Debe garantizar que la urbanización no afectará negativamente a las áreas de interés natural, así como prestar especial atención a la posibilidad de que surjan urbanizaciones ilegales.

5. La utilización racional del territorio y sus recursos

La cada vez mayor escala de las actuaciones, el aumento de la capacidad tecnológica, el crecimiento de la población y la incidencia de ésta sobre toda la superficie terrestre, vienen aumentando los riesgos y provocando situaciones de peligro real.

El reparto global es altamente desequilibrado y que ciertos grupos siguen esquilmando o abusando de los recursos de regiones y países enteros. Se están desarrollando acuerdos a nivel global que apuestan por una utilización racional del territorio y de sus recursos de cara no sólo al presente y al porvenir inmediato sino para prevenir el futuro de la Tierra.

Se puede adelantar que ha llegado el momento de aplicar a nuestros territorios y a nuestro medio humano, que es tanto el medio natural como el medio urbano, soluciones de utilización del territorio acordes con las necesidades pero dentro de las posibilidades y de las limitaciones que un mantenimiento a largo plazo de las actividades impongan.

5.1 El modelo sostenible de utilización del territorio

La Unión Europea basa el desarrollo de la actividad económica en el concepto de “desarrollo sostenible” entendido como aquel desarrollo que no pone en peligro a las generaciones futuras. Como una ordenación que, atendiendo a las necesidades presentes y previsibles, no afecte negativamente a las generaciones futuras, es decir, que gestione racional y respetuosamente los recursos naturales y urbanos disponibles.

Las partes del territorio de valor natural, paisajístico o agrícola son las más vulnerables a sufrir la ambición de su utilización urbana por su menor valor económico en el mercado del suelo.

5.2 La base de un desarrollo urbano sostenible

Si se quiere cambiar la sociedad industrializada del presente cuya única demanda de recursos está basada en el crecimiento económico basado en el incremento del producto nacional bruto, se podrían hacer muchas cosas como las que a continuación se sugieren:

1. limitar el crecimiento de la población.
   
2. aportar la producción industrial en la línea de las limitaciones naturales.
   
3. incrementar la autosuficiencia con la producción local de alimentos.
   
4. utilizar energías renovables.
   
5. depuración de grandes cantidades de agua en los sistemas locales del ecociclo.
   
6. limitar el uso del material bruto no renovable.
   
7. invertir en la reutilización de bienes y materiales.

5.3 Recomendaciones para una sustentabilidad ciudadana.

Pero los ciudadanos sólo participan si ven claras las condiciones favorables en las que pueden decidir realmente sobre elementos concretos e importantes que les puedan mejorar su calidad de vida y las de sus hijos.

Las programaciones de cara a la sustentabilidad se nos están planteando en un mundo donde la marginación y la violencia hacen difícil cualquier proyecto que no tenga en cuenta la polarización creciente que las causa como la desesperación actual de un buen número de ciudadanos, sobre todo en las condiciones de pobreza dramática de los países empobrecidos, que difícilmente pueden atender a los llamamientos razonables de no contaminación, cuando ni ellos son los principales responsables, y sus urgencias son de vida o muerte para sus propias familias en las condiciones actuales de subsistencia.

Una forma concreta de construir estos nuevos referentes es precisamente los Foros Cívicos, que es la mejor forma de recoger cuales son las preocupaciones de los sectores más ilustrados en cada especialidad.

Mercedes Alcalde Fernández
Gema Arcusa Moragrena

Fecha de referencia: 30-4-1999