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La política de vivienda en España en el contexto europeo. Deudas y Retos
Raquel Rodriguez Alonso| Madrid (España), septiembre de 2009.
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6 Ejemplos en otros países europeos

En este capítulo se aglutinan algunas de las medidas puestas en marcha por los distintos países analizados con objeto de paliar algunos problemas detectados en la gestión y uso del parque. De entre todas las medidas y políticas existentes se han seleccionado aquellas que mejor inciden sobre los problemas del stock español y se han organizado en tres epígrafes; cada uno de los cuales recopila las medidas que se corresponden con una de las grandes deficiencias del parque de vivienda en España: medidas contra la infrautilización del parque, medidas para el fomento de la diversificación de las formas de acceso y medidas contra la segregación espacial.

6.1 Medidas contra la infrautilización del parque de viviendas

Según el Censo de población y viviendas de 2001, el 14% del parque español está vacío. Este dato, pone de manifiesto uno de los problemas más graves el parque español. Mucho más si tenemos en cuenta que el parque de vivienda ha crecido en este último decenio por encima de los niveles de la época del desarrollismo, en la que la falta de viviendas era un problema acuciante. En otros países, como Reino Unido, Francia o Suecia, con unos índices mucho menores de viviendas vacías, se han puesto en marcha mecanismos para sacar de nuevo al mercado estas viviendas. En el trasfondo de las políticas puestas en marcha por estos tres países están las mismas premisas: no tiene sentido que el Estado invierta en vivienda cuando parte del parque, ya sea privado o público, está sin uso; y la falta de uso del parque de viviendas es especialmente gravosa en aquellos lugares en los que existen problemas de acceso y/o de calidad del parque de viviendas habitado. En el caso de Francia, el índice de viviendas sin uso ronda el 6%, la mitad que la media española, y en Suecia y Reino Unido este dato se reduce al 3%.

En los tres casos, el proceso se inicia con un estudio exhaustivo del parque de viviendas vacante, poniendo especial atención en su ubicación, en las causas que podrían justificar su falta de uso, y en las consecuencias del abandono de esta parte del stock, muy diferentes en cada uno de los tres casos. Debido a la importancia del problema, este análisis se lleva a cabo periódicamente: cada año en el caso de Francia y el sector privado en Suecia, y cada dos años en el caso del sector social de este último país.

En Francia el problema parece estar situado en las grandes aglomeraciones, en las que existe una importante demanda de vivienda. Según se señalaba en el resumen ejecutivo de la aprobación de la Loi no 98-657 du 29 juillet 1998 d'orientation relative à la lutte contre les exclusions [Ley no de 29 de julio de 1998 contra la exclusión], un total de 2,5 millones de personas estaban mal alojadas en 1998 a pesar de existir un total de dos millones de viviendas vacantes, 840.000 de las cuales situadas en grandes aglomeraciones, donde la demanda de viviendas era cada vez mayor.

En Reino Unido el análisis del parque de viviendas vacío pone de manifiesto que los problemas son diferentes dependiendo de la ubicación del mismo. Muchas de las viviendas vacantes se encontraban situadas en el norte del país, en barrios desfavorecidos donde no existe demanda y la población era cada vez más pobre. Esto provoca un efecto paulatino de abandono. Algunos de los informes realizados por el gobierno ponían de manifiesto que de no corregirse la situación, el número de áreas con este problema podría intensificarse. Por lo tanto, controlar el número de viviendas vacías se convertía en una forma de controlar la calidad y la situación del barrio. La National Strategy for Neighbourhood Renewal [Estrategia Nacional de Renovación de Barrios], a través del PAT 7: Unpopular Housing y el PAT 8: Anti-social Behaviour, señalaban las dificultades de muchas de las ciudades del norte para controlar el aumento del número de viviendas vacías en estas zonas. Pero las viviendas vacías no son sólo un problema de las zonas en las que existe una baja demanda de viviendas. El 40% de las mismas se encontraban en el sur de Inglaterra en zonas en las que la demanda de viviendas era mucho mayor.

Se pueden determinar dos situaciones de viviendas vacías en Reino Unido:

Los alquileres en la vivienda social se calculan sobre la base de los costes de la totalidad del parque perteneciente a cada entidad sin ánimo de lucro en el municipio. El objetivo es dividir estos costes entre todas las viviendas alquiladas atendiendo a criterios estándar (utility-value rent) que dependen del tamaño de la vivienda y su calidad. Normalmente la distribución de los gastos se negocia con los inquilinos, siendo necesario en algunas ocasiones redistribuir los costes de las viviendas más caras y las más baratas, e incluso, en algunos casos específicos, no tocar las rentas (dependiendo de la situación del inquilino). El rent-setting system redistribuye las pérdidas de las compañías de la vivienda en subidas del alquiler en el resto de su parque. Por tanto el aumento del número de viviendas vacantes se estaba traduciendo en un aumento del alquiler, de modo que en los casos de la población de menor renta la situación empezaba a ser paradójica.

En Suecia, en 1999 el 3,7% de las viviendas en el sector en alquiler permanecían vacías, (4,7% en el caso de las viviendas sociales y 1,4% en el caso de las privadas) y estaban ubicadas mayoritariamente fuera de Estocolmo, donde el índice disminuía hasta el 0,3%. Las viviendas vacantes son habitualmente consecuencia del incremento de la tasa de paro en determinadas regiones, que llevan a la población a moverse a otros lugares en busca de empleo. Por ello la tasa es mayor en el caso del sector social que en el privado. La movilidad dentro de la vivienda social fue del 22% en 1998, una cifra que se mantiene constante desde 1993, y que depende mucho de las estaciones y de las distintas zonas geográficas (en Estocolmo no pasó del 15% mientras que en otras zonas llegó al 30%). El número de viviendas vacantes en el sector social aumentó mucho entre 1993 y 1998, año a partir del cual se empieza a controlar la situación.

Las medidas adoptadas en Francia para luchar contra la infrautilización del parque de viviendas son mayoritariamente de carácter fiscal y podrían clasificarse en dos grupos: las que pretenden incentivar la salida del parque al mercado a través de ayudas al propietario y las encaminadas a penalizar al propietario de la vivienda vacía.

Dentro del primer grupo podríamos destacar las siguientes medidas:

  

Entre las que penalizan el mantenimiento del parque vacío caben destacar:

El impuesto local sobre las viviendas vacías entra en vigor en Reino Unido el 1 de abril de 2000. Aquellas viviendas que necesiten trabajos de mejora o rehabilitación por incumplimiento de los estándares mínimos de habitabilidad y calidad están exentas de pagar los impuestos municipales durante el primer año y pasarán a pagar la mitad de su valor durante el segundo año. Así se ponen en marcha los siguientes programas:

En el caso de Suecia, las medidas son diversas e implantadas por las autoridades locales, los organismos competentes en la gestión del parque social.

6.2 Diversificación de las formas de acceso a la vivienda

Además de la apuesta por la creación de un parque social en alquiler, como el existente en cualquiera de los países analizados, o la puesta en el mercado de viviendas vacías en régimen de alquiler libre o social, cabe destacar aquí la existencia de otro tipo de régimen de tenencia, a caballo entre la propiedad y el alquiler, que tiene una presencia importante en los países escandinavos (Suecia, Dinamarca y Finlandia): las cooperativas o condominios.

En Suecia son llamadas bostadssrätt y se basan en el derecho a ocupar una vivienda de una cooperativa que ostenta la titularidad de uno o más edificios multifamiliares y/o casas unifamiliares. Los miembros de la cooperativa son los representantes de las unidades familiares correspondientes, cada una de las cuales posee una parte del total que le da derecho a ocupar una determinada vivienda, pagando a la cooperativa una entrada proporcional al tamaño de la misma (aproximadamente el 10% del precio de la construcción) y una cuota mensual. Cada familia puede vender tanto la vivienda como su condición de miembro en el mercado libre, por lo que esta forma de tenencia está considerada una modalidad de propiedad (Ministerio de Fomento, 1997).

En Dinamarca estas cooperativas están consideradas como un régimen de tenencia a caballo entre la propiedad y el alquiler. Un miembro de una cooperativa no compra una vivienda, pero con el dinero invertido (‘parte-acción’) accede a parte del valor de la propiedad y gana el derecho al uso de la vivienda. Actualmente este régimen de tenencia representa el 13% del total del parque ocupado. La gran acogida social es consecuencia de las dificultades para acceder a la vivienda en propiedad para gran parte de la población, ya que las cooperativas son mucho más económicas. Existen dos tipos de cooperativas: las viviendas de nueva construcción que se han beneficiado de subvenciones del Estado, y las viviendas ya construidas que se han convertido en cooperativas. Los ocupantes de los pisos de rentas privadas pueden vender parte de sus viviendas y convertirlas así en cooperativas. No existen ayudas del Estado para este tipo de viviendas que son las más numerosas. La participación de los inquilinos en la gestión de este régimen de tenencia es otra de sus principales características.

En Finlandia existe un sistema de régimen de tenencia específico muy similar a las cooperativas de Suecia o Dinamarca. La compra de una ‘parte-acción’ de una cooperativa da derecho al propietario al uso ilimitado de la vivienda. Estas acciones se pueden vender en el mercado libre, o incluso hipotecar. La propiedad real del edificio permanece en manos de la cooperativa, que es responsable del mantenimiento de la propiedad. Para ello recolecta entre los propietarios una tasa. La compañía puede pedir préstamos para la rehabilitación y modernización de las viviendas. Las decisiones en estas sociedades son tomadas por un consejo de administración que está constituido por los titulares de la parte-acción, un director, parte de los residentes y una serie de auditores y otros profesionales. Las decisiones sobre la gestión de las viviendas son mayoritariamente tomadas por los usuarios, ya sean titulares o simples inquilinos. Los titulares pueden ser personas físicas, jurídicas o entidades sin ánimo de lucro. Esto significa que en una misma cooperativa, es decir, en un mismo bloque de viviendas, pueden existir inquilinos con ayudas o sin ayudas, viviendas sociales, viviendas en alquiler, etc. Debido a la variedad de titulares posibles dentro de estas sociedades, la diversidad de situaciones económicas y circunstancias sociales es lo suficientemente grande como para facilitar la mezcla y la convivencia de los distintos sectores de la población. Por esta razón los problemas de exclusión social y segregación espacial son mucho menores en Finlandia que en el resto de los países europeos. Estas cooperativas suelen gestionar un sólo edificio. Existe legislación específica para este sistema que equipara el precio de venta independientemente de las condiciones de adquisición de la vivienda: si es primera o segunda mano, o si el comprador de la parte-acción es una persona física, jurídica o una entidad sin ánimo de lucro.

6.3 Medidas contra la segregación espacial

Aunque el problema de segregación espacial está generalizado en toda Europa, la falta de diversificación en las formas de acceso a la vivienda, que reducen la oferta a la propiedad, hace particularmente difícil el problema en España, donde la política de vivienda ha propiciado la construcción de una ciudad en la que los habitantes están organizados por su capacidad de renta. El precio de la vivienda no depende tanto de sus características físicas como de la zona urbana en la que está ubicada (Roch, 2003) y la única forma de pasar de un barrio a otro es ascender de clase social.

Frente a esta situación, describiremos a continuación algunas políticas alternativas del resto de países europeos que podrían modificar la situación a largo plazo mediante su aplicación en España.

En Alemania, la vivienda social en alquiler sólo representa el 6% del total del parque y disminuye poco a poco. Sin embargo, los ayuntamientos siguen teniendo la obligación de alojar a los hogares más necesitados. Para ello, y desde 2001, en lugar de incrementar el parque de viviendas, el sistema social se basa en el uso del parque privado existente a través de un convenio particular entre el propietario y el ayuntamiento fijando un precio por debajo del mercado. Se firman unos cien mil convenios al año. A la vez, el parque de vivienda social propiedad de los municipios se va vendiendo a organizaciones de inquilinos. Está prevista la disminución del parque social en alquiler en un millón de viviendas entre 2002 y 2010 (CECODHAS, 2007). Esta medida provoca la mezcla de clases sociales al menos dentro del parque de alquiler, que es la forma de acceso mayoritaria en Alemania.

En Dinamarca, la política de vivienda social sigue el modelo universal, de modo que está disponible para cualquiera, aunque los ayuntamientos tienen una reserva del 25% del parque para cubrir las necesidades de los hogares desfavorecidos. El alquiler se fija en función del coste y las viviendas se adjudican por lista de espera. Una de las características de la vivienda social en Dinamarca es el proceso de toma de decisiones dentro del parque, que está regulado por ley desde 1984. Cada sección, entidad independiente correspondiente con un barrio, tiene una asamblea general formada por sus habitantes, y se reúnen una vez al año para elegir un consejo, que es el responsable del presupuesto, mantenimiento y gestión de las partes comunes la sección.

En Irlanda la ley sobre planificación, desarrollo y vivienda obliga a los promotores privados a incluir dentro de sus proyectos una parte que irá destinada a vivienda social, a un precio asequible que se fija en colaboración con las autoridades locales.

En Francia el artículo 55 de la Loi n°2000-1208 du 13 décembre 2000 relative à la solidarité et au renouvellement urbains [Ley nº2000-1208, de 13 de diciembre, relativa a la solidaridad y la renovación urbana] establece la necesidad de que todas las entidades locales con población superior a los 3.500 habitantes situadas en aglomeraciones urbanas superiores a los 50.000 tengan al menos un 20% de vivienda social en alquiler sobre el total del parque principal. No estarán sujetas a esta regla aquellas comunas situadas en una aglomeración con disminución de la población, o aquellas en las que el crecimiento esté restringido por causas ambientales. El incumplimiento de esta determinación supone una retención por cada vivienda no realizada del presupuesto equivalente al 20% del potencial fiscal por habitante.


Edición del 25-1-2012
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