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Boletín CF+S > 47/48: Sobre la (in)sostenibilidad en el urbanismo > http://habitat.aq.upm.es/boletin/n47/arrod_3.html   
 
La política de vivienda en España en el contexto europeo. Deudas y Retos
Raquel Rodriguez Alonso| Madrid (España), septiembre de 2009.
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4 Condiciones de acceso al parque de viviendas

Una vez analizados el tamaño, capacidad y renovación del parque de viviendas, se estudiarán las condiciones de acceso al mismo, que deberían garantizar el derecho a la vivienda. Partiendo de esta premisa, se analizarán tres aspectos diferentes: el uso real del parque de viviendas (viviendas principales, secundarias y vacías), el régimen de tenencia de las viviendas principales (propiedad, alquiler libre, alquiler social y otras formas de acceso) y la vivienda social, donde se ahondará en las fórmulas existentes en los distintos países de análisis para gestionar y poner en marcha un stock cuyo objetivo es garantizar el derecho a la vivienda a aquellas personas que no poseen los medios necesarios.

Estos tres aspectos arrojarán luz sobre la forma de afrontar el problema de la vivienda en cada uno de los países analizados.

4.1 Uso del parque. Viviendas vacías, secundarias y principales. Conceptos y evolución

El análisis realizado en el epígrafe 3.2, que planteaba la diferencia entre el tamaño del hogar y la capacidad del parque de viviendas, daba ya a entender que en algunos de los países analizados —España, Finlandia, Francia e Irlanda— una parte importante del parque no estaba destinado a vivienda principal.

La infrautilización del parque de viviendas en España es probablemente una de las principales características que definen la estructura del stock respecto a otros países, y supone uno de los mayores problemas a la hora de hablar de una gestión razonable del parque. Según los últimos datos disponibles, sólo se utilizaba como vivienda principal el 68,5% del parque, siendo 31,5% restante viviendas vacías o segundas residencias.

Probablemente el peso del turismo en el caso español hace que el porcentaje de estas viviendas sea muy superior al del resto de países analizados. No se han encontrado datos relativos a segunda residencia de todos los países, pero en cualquier caso, con objeto de contextualizar el caso español, compararemos la situación de España y Francia, ambos con una importante diferencia entre el stock real y el estrictamente necesario (ver figura  y figura ).


  

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Figura 13: Evolución del uso del parque de viviendas en España (1950-2001)

Elaboración propia a partir de censos de población y vivienda del Instituto Nacional de Estadística (INE).



  

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   Figura 14: Evolución del uso del parque de viviendas en Francia (1984-2006)

Elaboración propia a partir de datos de Économie et statistiques del Ministère de L´Écologie, de L´energie, du Développement durable et de l´Aménagement du Territoire.


Es importante señalar que, mientras que en España los últimos datos disponibles son los relativos al Censo de Población y Viviendas de 2001, en el caso de Francia existen datos anuales desde 1984. En 2006, el 84% del parque era utilizado como vivienda principal en Francia frente al 68,5% español, quedando un 10% como vivienda secundaria y un 6% vacías. A lo largo de todo el periodo analizado, el peso de las viviendas vacías ha descendido en 2 puntos a favor de las viviendas principales. Con la aprobación de la Loi no 98-657 du 29 juillet 1998 d'orientation relative à la lutte contre les exclusions [Ley no de 29 de julio de 1998 relativa a la lucha contra la exclusión][14] en 1998, el Gobierno francés establece un impuesto sobre las viviendas vacías que puede haber influido en la disminución de stock sin uso. Esta tasa es obligatoria sólo en aquellas zonas en las que exista demanda real de vivienda y siempre que las viviendas permanezcan vacantes por voluntad del propietario. En cualquier caso, esta práctica se explicará más extensamente en el epígrafe 6.


  

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   Figura 15: Evolución del Porcentaje de viviendas vacías años 90-2000.

Elaboración propia a partir de datos de FEDERCASA2006 (y) Statistiques du logement dans l'Union Européenne (Haffner, 2000).


España vuelve a ser el país con más viviendas vacías y desocupadas de toda Europa. Como se puede ver en la figura 15, más del 20% de las viviendas existentes en nuestro país están vacías. Este porcentaje es muy superior al del resto de los países analizados. Sólo Irlanda tiene más del 10% del parque vacante, mientras que los índices de Finlandia, Alemania, Dinamarca y Francia se encuentran entre el 5% y el 10% , y el de resto de países por debajo del 5%. Otro dato significativo es el alto valor de este índice en la última década en algunos de los países analizados. Tanto Reino Unido como Suecia pusieron en marcha a finales de los años 90 políticas cuyo objetivo era el descenso del parque de viviendas vacías (ver epígrafe 6.1).

4.2 Régimen de tenencia y estructura del parque de viviendas ocupadas por sus propietarios

La apuesta por la propiedad como régimen de tenencia mayoritario en la política de vivienda es una tendencia presente desde los años 80. Algunos de los países analizados valoran el coste en vivienda social como excesivo y en muchos casos, sin sentido, ya que gran parte de la población tiene recursos para acceder a la vivienda (Louvot-Runavot, 2001). Como consecuencia de ello, en 6 de los 9 países analizados, el régimen de tenencia de más de la mitad del parque de viviendas es en propiedad en la actualidad. Tan sólo en Dinamarca, Alemania y Suecia con más de la mitad del parque con otros regímenes de tenencia. España encabeza esta tendencia con un 82% de las viviendas en propiedad, seguido muy de cerca por Irlanda (79%), Reino Unido (69%) y Finlandia (63%).

El alquiler libre representa entre el 15% y el 30% del parque en Finlandia, Dinamarca, Francia y Suecia, y en Alemania representa aproximadamente la mitad del parque. En Holanda, España, Reino Unido e Irlanda este parque en alquiler ronda el 10% del stock de vivienda principal.

En cuanto al alquiler social, destaca Holanda, donde el régimen de tenencia de aproximadamente un tercio del parque es alquiler social. En la mayoría de los casos este régimen representa aproximadamente el 20% del parque, con excepción de Irlanda y Alemania, que no llegan al 10% y España, donde este parque es prácticamente inexistente.

Por último, es importante citar los casos de Dinamarca y Suecia en los que existe una forma alternativa de acceso a la vivienda, las cooperativas, con cierto peso en el parque total, el 13% y el 17% respectivamente (ver epígrafe 6.2).

Observando la evolución en los últimos 25 años (ver de la figura 16 a la figura 21), se puede observar el cambio en las tendencias de la política de vivienda en los distintos países, apostando por una u otra forma de acceso a la vivienda. En 1980 los países que detentaban mayor proporción de propietarios ocupantes eran España, Irlanda y Finlandia. Tanto Irlanda como España mantienen la propiedad como principal forma de acceso en todo el periodo analizado. Aunque en los años 50 el parque de viviendas ocupadas por sus propietarios en España no llegaba al 50%, la política de vivienda franquista apostó por la propiedad frente a otros regímenes de tenencia, consolidándose durante los años 70 ésta como única forma de acceso. Esta situación no ha sido corregida desde entonces, y además, en España el alquiler social es prácticamente inexistente, por lo que el incremento de propietarios va siempre en detrimento del alquiler libre.

A partir de estos gráficos se podría clasificar la evolución en el acceso a la vivienda de los distintos países en cuatro grupos diferentes.


  

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   Figura 16: Régimen de tenencia del parque de viviendas principal (2004)

Elaboración propia a partir de datos de FEDERCASA (2006).



  

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   Figura 17: Régimen de tenencia del parque de viviendas principal 1999.

Elaboración propia a partir de datos de FEDERCASA (2006) y Statistiques du logement dans l'Union Européenne (Haffner, 2000).



  

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   Figura 18: Régimen de tenencia del parque de viviendas principal 1995

Elaboración propia a partir de datos de FEDERCASA (2006) y Statistiques du logement dans l'Union Européenne (Haffner, 2000).



  

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   Figura 19: Régimen de tenencia del parque de viviendas principal 1990.

Elaboración propia a partir de datos de FEDERCASA (2006) y Statistiques du logement dans l'Union Européenne (Haffner, 2000).



  

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   Figura 20: Régimen de tenencia del parque de viviendas principal 1985.

Elaboración propia a partir de datos de FEDERCASA (2006) y Statistiques du logement dans l'Union Européenne (Haffner, 2000).



  

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   Figura 21: Régimen de tenencia del parque de viviendas principal 1980.

Elaboración propia a partir de datos de FEDERCASA (2006) y Statistiques du logement dans l'Union Européenne (Haffner, 2000).


4.3 Vivienda social

Como hemos visto en el epígrafe 4.2, el país con mayor parque de viviendas sociales en alquiler es Holanda: un tercio del total de viviendas. En Suecia, Reino Unido, Dinamarca, Francia y Finlandia este parque representa alrededor del 20%. Por debajo de este grupo quedan Irlanda, con una representación del 9%, Alemania con un 6% y España con un 1%. En España no existe un parque social propiamente dicho tal como se entiende en el norte de Europa: es decir, un parque que se ha ido construyendo poco a poco y que pertenece a entidades encargadas de gestionarlo y sacarlo al mercado mayoritariamente en alquiler con precios controlados. Las promociones que podrían ser consideradas como parque social en España —viviendas protegidas o viviendas concertadas— salen al mercado directamente para su venta con un precio vigilado por el gobierno por debajo de los precios del mercado. Hasta la aprobación del Plan Estatal de Vivienda 2005-2008, todas las viviendas protegidas dejaban de pertenecer al parque social desde el momento de su venta[15]. El presupuesto público invertido en vivienda social no estaba destinado a la creación de un parque permanente, como en el resto de Europa, donde su objetivo es dar una respuesta rápida a las familias y habitantes con problemas de acceso. Determinados países, como Irlanda y el Reino Unido, han puesto en venta este tipo de viviendas por el peso económico que supone mantenerlas y gestionarlas.

Analizando el tamaño del parque en relación a la población, los datos varían sensiblemente, aunque Irlanda, Alemania y España siguen siendo los países con un menor parque de vivienda social (29, 27 y 3 viviendas por cada 1.000 habitantes respectivamente). Dinamarca y Suecia destacan con 102 y 95 viviendas por cada 1.000 habitantes respectivamente, seguidas por el Reino Unido, Finlandia y Francia con 85, 74 y 71 viviendas por cada 1.000 habitantes y Holanda con 47.

Aunque tradicionalmente el parque social era entendido como parque en alquiler, en la actualidad se han diversificado las formas de acceso, teniendo que destacar el papel de las cooperativas en algunos países o el régimen mixto, que consiste en comprar una parte de la vivienda a la sociedad gestora, y pagar un alquiler reducido durante la estancia. En muchos casos se da la opción de comprar la vivienda completa al cabo de cierto tiempo. El cuadro 5, elaborado a partir de datos de European Federation of Social, Cooperative and Public Housing (CECODHAS), refleja las formas de acceso al parque social que existen en cada uno de los países analizados. Hay que destacar que España cuenta con vivienda social en todos los regímenes de tenencia.


  

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   Figura 22: Porcentaje de vivienda social en alquiler respecto a la totalidad del parque 2007

Elaboración propia a partir de datos de CECODHAS (2007).



  

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   Figura 23: Vivienda social en alquiler por cada 1.000 habitantes, 2007

Elaboración propia a partir de datos de CECODHAS (2007).



Cuadro 5: Régimen de tenencia previsto dentro del parque público de vivienda

Fuente: CECODHAS (2007).

País

Alquiler Propiedad Cooperativa Mixto(propiedad compartida)
Dinamarca X    X   
Finlandia X       X
Francia X X    X
Alemania X X X   
Irlanda X X    X
Holanda X *    X
España X X X X
Suecia X    X   
Reino Unido X **    X

* Venta a los inquilinos in situ.

** Right to buy [Derecho a compra].


En el cuadro 6 se pueden consultar para cada uno de los países analizados, el papel social que juegan los organismos que se encargan de la materia de vivienda social, así como los criterios de adjudicación de la misma. A pesar de la variedad de formas de gestión, los objetivos del parque de vivienda social en toda Europa son similares, y cabe destacar dos de ellos:


Cuadro 6: Papeles específicos de los organismos encargados de la vivienda social y criterios de adjudicación de ayudas.

Fuente: CECODHAS (2007).

País

Papel Criterios de adjudicación

Dinamarca

Proporcionar vivienda a todos los habitantes con necesidad. Lista de espera con criterios de prioridad y sistemas de cuotas para atribución directa por parte de los municipios (25%).

Finlandia

Proporcionar vivienda a todos los habitantes con necesitad. Listas de espera con criterios de prioridad.

Francia

Alojar a los hogares que se encuentran bajo un cierto límite de renta y mejora de la cohesión social. Listas de espera basadas en nivel de renta.

Alemania

Alojar a las personas excluidas del mercado de la vivienda. Proporcionar a las personas con medios y rentas débiles acceso a la propiedad. Criterio de prioridad y límite de renta más atribuciones directas de los municipios.

Irlanda

Alojar a las personas con bajo nivel de renta y a los grupos desfavorecidos. Listas de espera con criterios de prioridad.

Holanda

Alojar a las personas con bajo nivel de renta y a los grupos intermedios. Lista de estera con criterios de prioridad y sistema de cuotas para atribución por parte de los municipios.

España

Alojar a las familias con bajo nivel de renta y a las personas con necesidades específicas. Listas de espera y límite de renta.

Suecia

Proporcionar un alojamiento digno y accesible para todos. Política social en materia de vivienda. Listas de espera y sistema de cuota de atribución de la municipios.

Reino Unido

Alojar a las personas con necesidades. Listas de espera con criterios de prioridad.


A continuación se incluye un análisis interesante con la clasificación de los países en función de los objetivos de la política de vivienda social, lo que en principio provoca diferencias claras en la estructura del parque de viviendas (CECODHAS, 2007):


Cuadro 7: Modelo de oferta de vivienda social

Fuente: CECODHAS (2007).

  

Criterios de adjudicación de las viviendas sociales

% del parque de vivienda social en alquiler

Modelo universal Modelo específico generalizado Modelo específico residual

>= 20%

Holanda, Dinamarca y Suecia        Reino Unido

19%-11%

   Francia y Finlandia Francia

10%-5%

   Alemania Irlanda y Alemania

<= 4%

      España


4.4 Conclusiones

El escaso uso del parque construido tal vez sea uno de los problemas más importantes que afectan a la vivienda en España. En momentos en los que el problema de acceso a la vivienda es uno de los más graves, es significativo que del total del parque de viviendas existente en España sólo el 68,5% sea usado como vivienda principal. Esto significa que un tercio del total del parque no se usa (13,9% de viviendas vacías) o se usa sólo temporalmente (16% de viviendas secundarias). Estas cifras son significativamente negativas en comparación con el resto de países analizados, en los que se han emprendido medidas orientadas a la solución de éste problema antes de haber llegado a una situación tan deteriorada como en España. Si el objetivo de la política de vivienda hubiera sido únicamente garantizar el acceso a la población, no tendría sentido haber gastado el presupuesto público en un parque que no cumple su función. Sin embargo, en España, parte del objetivo en la política de vivienda ha sido el crecimiento económico del país, y este sí se ha cumplido.

La única forma de acceso a la vivienda es la propiedad, quedando el alquiler como opción residual para aquellos que no tienen solvencia económica para comprar. El 82% del parque de viviendas principales está ocupado por sus propietarios, y sólo existe un 11% en alquiler (INE, 2001). A pesar de que la tendencia en algunos de los países es el fomento de esta forma de acceso, la tradición en materia de vivienda ha permitido la diversificación de formas en el acceso, lo que supone una mayor garantía respecto al caso español, en el que se ha llegado a penalizar el alquiler libre[16].

Incluso el parque de vivienda social es un parque en propiedad, siendo el alquiler social completamente residual (2% del parque total) según las estadísticas del antiguo Ministerio de Vivienda. Durante la década de los 70 y los 80 la mitad de las viviendas que se construían en España eran viviendas con algún tipo de protección. Sin embargo, a partir de 1988, la balanza se inclina hacia la vivienda libre hasta alcanzar los máximos históricos actuales: entre el año 2000 y el año 2007 la construcción de viviendas de protección ronda el 10% de las viviendas construidas, aunque se aprecia una recuperación en número: 39.000 viviendas terminadas en 2002 frente a las 60.500 de 2006, según estas mismas estadísticas.


Notas


[14]: Art. 232 (Loi no 98-657 du 29 juillet 1998 d'orientation relative à la lutte contre les exclusions)


[15]: El articulo 5 del Plan Estatal de Vivienda 2005-2008 prorrogaba el régimen de protección de las viviendas que se hubiesen acogido a ‘las medidas de financiación’ establecidas en dicho Real Decreto a la vida útil de la vivienda, sin posibilidad de descalificación voluntaria. La vida útil de la vivienda se consideraba «un período de 30 años, contado desde su calificación definitiva, aunque las Comunidades Autónomas podrán establecer un plazo superior». Las viviendas protegidas de precio concertado se regularán conforme a lo que determine la normativa autonómica que les sea de aplicación. El Plan extendía la limitación en el precio de venta también a las viviendas usadas: «La ayuda para la adquisición protegida de las viviendas usadas, y de las definidas en el artículo 27.2.c y 27.2.d del presente Real Decreto, implicará que los precios de venta en las siguientes transmisiones de aquéllas estarán limitados a los precios máximos determinados conforme a lo establecido en este Real Decreto durante el período que establezcan las Comunidades Autónomas, que no podrá ser inferior a 15 años desde la fecha de adquisición.»
[16]: Por ejemplo la retirada de la desgravación del IRPF si la tenencia de la vivienda era en alquiler en 1998, que llevaba en vigor desde que se eliminó la descongelación de los alquileres. Actualmente la desgravación está en vigor con límites de edad y renta, lo que supone una discriminación respecto a los propietarios, donde no existe límite ni de edad ni de renta.

Edición del 25-1-2012
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Escuela Técnica Superior de Arquitectura de Madrid Universidad Politécnica de Madrid
Grupo de Investigación en Arquitectura, Urbanismo y Sostenibilidad
Departamento de Estructuras y Física de la EdificaciónDepartamento de Urbanística y Ordenación del Territorio
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