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La política de vivienda en España en el contexto europeo. Deudas y Retos
Raquel Rodriguez Alonso| Madrid (España), septiembre de 2009.
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2 Política de vivienda

2.1 Historia de la política de vivienda en Europa

El problema de la vivienda en Europa es consecuencia directa de la inmigración campo-ciudad producida por la Revolución Industrial. La masiva llegada de trabajadores del campo en busca de puestos de trabajo satura las ciudades que crecen mucho más rápidamente en número de habitantes que en viviendas y equipamientos. A finales del siglo XIX, los gobiernos de Europa occidental ya habían comenzado el proceso de saneamiento de las ciudades (demolición de viviendas insalubres, creación de equipamientos, ensanchamientos de calles...), que vino acompañado de la creación de una nueva legislación relativa a normas de construcción y urbanismo. Pero estas medidas no facilitaron el acceso a la vivienda a la población de rentas más bajas. A principios del siglo XX se empezó a dar solución real a los problemas de alojamiento de los obreros que trabajaban en las fábricas y no tenían recursos para acceder a la vivienda. En este momento se ponen en marcha las políticas de vivienda social en los países industrializados del norte de Europa, siendo una de las primeras iniciativas la creación de viviendas. Se empieza a ofertar vivienda social en Suecia, Dinamarca, Austria, Alemania, Francia, Holanda y Reino Unido. En algunos países, como Alemania, Holanda o los países escandinavos, la política se implantaría rápidamente, de modo que al final de la Segunda Guerra Mundial, existía ya un parque social considerable. En 1919, el Reino Unido introdujo regulaciones específicas de vivienda en la legislación mediante la Housing and Town Planning Act [Ley de vivienda y urbanismo]. Sin embargo, en Francia, a pesar de existir iniciativas en este campo, la construcción masiva de vivienda social no se dará hasta los años 50 y 60 (Louvot-Runavot, 2001).

En los países meridionales, incluido España, cuyo proceso de industrialización fue mucho más tardío, no se dieron este tipo de iniciativas con la misma intensidad. De hecho, los países mediterráneos se caracterizan por la escasa relevancia de la vivienda social. En Grecia nunca ha existido, y en España[2] e Italia el stock es muy escaso.

El principio del siglo XX fue un periodo políticamente muy conflictivo y los condicionantes económicos hicieron difícil la construcción de todas las viviendas necesarias. En los años 30, tras el crack del 29, se generalizaron las políticas de congelación de los alquileres que tenían como objetivo evitar la especulación, facilitar el acceso a la vivienda y mantener en ella a parte de la población. La congelación de los alquileres se consolidó en el norte de Europa en la década de los 40[3]. La supuesta gran rentabilidad de la bolsa en los años 20, la posterior crisis del 29 y esta congelación de los alquileres que protegía a los inquilinos de la especulación, desanimó a los inversores privados. Además, la participación activa de muchos países en la Segunda Guerra Mundial y las guerras civiles en España y Grecia hicieron desaparecer parte del parque ya construido. Como consecuencia, a principios de los años 50 toda Europa sufría una gran escasez de viviendas (Louvot-Runavot, 2001).

2.1.1 La reconstrucción después de las grandes guerras.

Esta necesidad de viviendas es el detonante del boom constructivo en los países del norte de Europa, que se prolonga durante algo más de 30 años (Louvot-Runavot, 2001). Se puede citar como causa principal del mismo la explosión demográfica posterior a la Segunda Guerra Mundial, que supuso el aumento de la creación de hogares y la consecuente demanda de vivienda durante los años 70. Los primeros países en alcanzar el volumen necesario de construcción fueron Alemania y Reino Unido. A finales de los años 70, la mayor parte del norte de Europa había conseguido un parque adecuado en tamaño a las necesidades reales de la población.

Durante este mismo periodo, a principios de los años 50, empiezan a aparecer las ayudas a la vivienda. Con el objetivo de facilitar la construcción del stock necesario y el acceso a la vivienda a toda la población, los gobiernos europeos ponen en marcha una serie de ayudas que pueden agruparse en tres tipos (Parlamento Europeo, 1996):

El parque de vivienda social en alquiler aumenta considerablemente gracias al impulso que se da a la construcción entre los años 50 y 80. Las ayudas a la producción fueron capaces de subvencionar entre el 30% y el 50% de la construcción, condicionando su régimen y precio final, con alquileres por debajo de los precios del mercado. Sin embargo, aunque la calidad de este tipo de viviendas estaba reglamentada, la prioridad era el incremento del parque residencial, por lo que no se prestó atención al tipo de tejido urbano que se estaba generando, de muy baja calidad y sin apenas servicios.

La gestión del parque social en alquiler en Dinamarca, Alemania y Francia ha estado en manos de entidades sin ánimo de lucro que se ocupaban del mismo gracias a la financiación de los poderes públicos. Sin embargo, en origen, en Reino Unido, Irlanda y Holanda la vivienda social era directamente gestionada por las autoridades locales. Holanda es el primer país en comenzar el traspaso de competencias (1963), Irlanda lo hará en 1991. Estos países europeos entienden que las entidades sin ánimo de lucro funcionan mejor que las administraciones públicas al contar con mayor capacidad de gestión, más descentralizada y no dependiente de la máquina burocrática del Estado. Otra ventaja que se les presupone es la de ser capaces de reunir a todos los implicados en el proceso (Parlamento Europeo, 1996).

En muchos países no existía límite de renta para ocupar las viviendas sociales: Reino Unido, Holanda y Suecia. Actualmente existen todavía grupos minoritarios de clase media alta que ocupan estas viviendas. En Irlanda o Alemania, cuyo parque no es muy grande, han existido siempre reglas estrictas para acceder a la vivienda social.

Durante los años 60, la inversión realizada para incrementar el parque de viviendas, la subida del nivel de renta de la población y el mantenimiento del alto nivel de la construcción hizo posible que la congelación sobre los alquileres libres empezase a desaparecer. En Alemania y Holanda, donde la tensión del mercado se había reducido y la inflación estaba controlada, el control sobre los alquileres desapareció en los años 70. Pero hubo que esperar a los años 80 para que esto ocurriera en el resto de los países.

La congelación de los alquileres durante más de 30 años trajo consecuencias importantes sobre la ciudad, el parque de viviendas y el tejido social que lo habitaba. Aunque esta medida había conseguido favorecer el acceso a la vivienda de las personas de rentas más bajas, también contribuyó a desanimar a los inversores privados. El parque en alquiler libre se fue deteriorando debido a un stock de muy baja calidad, obsoleto y lleno de carencias. Además, como consecuencia directa del levantamiento del veto sobre los alquileres, éstos empezaron a subir de precio más rápidamente que la tasa de inflación y los sueldos. Para paliar este problema se establecieron ayudas a los usuarios, que originariamente tenían como objetivo ayudar a los hogares a soportar estas subidas de precio. Sin embargo, estas ayudas no fueron suficientes. La renovación de este parque, normalmente localizado en las zonas más antiguas de la ciudad, provocó un aumento en los precios y una expulsión paulatina de la población que allí residía.

El necesario boom constructivo en los países del sur de Europa fue mucho más tardío que en los del norte. En España no se inició la construcción masiva de vivienda hasta la segunda mitad de los años 60, cuando se aprobó el Decreto 4104/1964, de 24 de diciembre, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley de arrendamientos urbanos, que mantuvo la congelación de los alquileres hasta 1985, año de aprobación del Decreto Boyer. Además, en España se apostó por la vivienda social en propiedad, lo que implica que al no crear un parque social en alquiler, se perpetúa la necesidad de construcción de vivienda.

2.1.2 La década de los 80

En los años 80 el panorama en la política de vivienda en los países del norte de Europa empieza a cambiar. La necesidad de vivienda está cubierta, la población ha dejado de crecer y algunos países empiezan a acercarse al crecimiento natural cero. Por otra parte, la crisis económica invita a plantear recortes en materia de vivienda. Tras liberalizar por completo el mercado de alquiler, muchos países optaron por potenciar la propiedad como régimen de tenencia y por conservar un pequeño porcentaje de vivienda social. Las ayudas a la producción se redujeron notablemente en beneficio de las ayudas a los usuarios. Además, la crisis del petróleo trajo consigo una nueva forma de interpretar las actuaciones dentro de la ciudad consolidada.

Hasta los años 80 el crecimiento de la población había sido el resultado de un saldo vegetativo positivo, produciendose más nacimientos que muertes. Con el descenso de natalidad, esto cambia en muchos países. La introducción de un factor nuevo, la inmigración, compensa el envejecimiento de la población en Alemania, Dinamarca, España, Grecia, Italia, Portugal y Suecia. Sin la inmigración, Alemania e Italia hubieran visto disminuir su población ya en 1996 (Louvot-Runavot, 2001).

A partir de los años 80, los poderes públicos redujeron el número de construcciones de vivienda social. En algunos países como Bélgica, Irlanda y Reino Unido comienzan a decaer las inversiones en el sector social, mientras que en otros, como Holanda, Austria y Suecia se mantiene la política de inversiones (Louvot-Runavot, 2001). También se ponen en marcha medidas que van encaminadas a reducir el stock de vivienda social, lo que supone un considerable ahorro del presupuesto estatal en vivienda, como en Irlanda o Reino Unido. En este último, en concreto, el gasto de la vivienda social se juzgó excesivo. Se puso en marcha el programa Right to Buy [derecho a compra] (Louvot-Runavot, 2001), que consistía en ofrecer a los inquilinos la compra a precio moderado de las viviendas sociales gestionadas por las autoridades locales. La vivienda social queda así casi exclusivamente en manos de las Housing Associations [asociaciones de vivienda]. En Irlanda se pone en marcha un sistema de propiedad compartida propuesto por las autoridades llamado Shared Ownership [propiedad compartida] mediante el cual el que adquiere una vivienda tiene la posibilidad de comprar al menos el 40% del valor de ésta con un interés bonificado, mientras se le da en alquiler la parte no adquirida de la vivienda.

Con objeto de incentivar la compra de vivienda, lo que supone a largo plazo también un ahorro del presupuesto estatal, se reducen considerablemente las ayudas a la producción, que son sustituidas por ayudas a los usuarios y beneficios fiscales, que se generalizan. Las ayudas a los usuarios se centran en gran medida en la rehabilitación de viviendas y barrios, con el objetivo de paliar la baja calidad de los barrios construidos en la época anterior y los nefastos efectos que sobre el parque más antiguo tuvieron la congelación de los alquileres.

La primera crisis del petróleo supone una subida del precio de los materiales de construcción y de su transporte, y el estado del parque en alquiler empiezan a plantear dudas sobre las soluciones más adecuadas ante los problemas de la ciudad —¿renovación o rehabilitación?—, así como sobre la necesidad de construcción de más viviendas, o la conservación en buen estado de las ya existentes.

En el informe Les principales tendances de la politique du logement dans les pays de la CEE elaborado por Naciones Unidas en los años 80 se plantea ya la disquisición entre demolición y reconstrucción y rehabilitación como un problema vigente en esa época en los países de la Comunidad Económica Europea (CEE). Se parte del análisis económico del problema: ¿es más caro demoler y reconstruir, o rehabilitar? La respuesta inmediata es la rehabilitación. Pero se empiezan a analizar otros factores a tener en cuenta además del factor económico puro. La crisis del petróleo y la consecuente subida de precios y el incremento del paro que esto conlleva en el sector de la construcción propician el cambio de pensamiento. La demolición y posterior reconstrucción de las viviendas en mal estado es mucho más cara energéticamente hablando. Por otro lado, la rehabilitación de viviendas emplea mucha más mano de obra. Estas dos razones por sí solas serían suficientes para optar por la rehabilitación. A estos factores se les une el análisis de las prácticas habituales en la época sobre los tejidos urbanos degradados, tomando como referencia algunas de las leyes aprobadas en la década de los 50, como la Ley de Saneamiento de Dinamarca que promueve la renovación urbana desde el punto de vista de la demolición y posterior reconstrucción. Los barrios más antiguos de las ciudades, sobre los que se había aplicado mayoritariamente la congelación de los alquileres, son los más afectados por las políticas de renovación urbana. Sin embargo, estos tejidos urbanos, en contraposición a los nuevos barrios construidos durante la posguerra, se caracterizan por ser capaces de agrupar distintos servicios, variedad de usos y de clases sociales, y un patrimonio representativo de las diversas culturas, factores que no se encuentran en las nuevas agrupaciones residenciales construidas en la posguerra. Además, los procesos de renovación urbana conllevan problemas de realojo y procesos de expulsión, ya que la población que habita en estos barrios degradados se caracteriza por ser una población de escasos recursos económicos, y al demoler y volver a construir estas viviendas, los barrios se revalorizan y el precio de las nuevas viviendas supera con mucho el poder adquisitivo de los residentes originales. Esta población, lejos de mejorar su calidad de vida gracias a la renovación, pierde su hábitat y se muda a zonas con condiciones parecidas a las anteriores, produciéndose así un proceso de exclusión. La rehabilitación, por lo tanto, se plantea como una vía más sostenible económicamente y como una manera de preservar lo existente, la cultura, la historia y los habitantes, constituyéndose como una medida política y social que favorece a la gente que allí habita. Se empieza a hablar también de participación ciudadana. La rehabilitación aparece como una forma de control de la exclusión, la especulación, etc. A continuación se esbozan algunas fechas significativas dentro de la renovación del pensamiento (Roca Cladera et al., 1995).

2.1.3 La década de los 90

A principios de los 90 todos los países de Europa se ven influidos por la crisis inmobiliaria, pero en algunos países, como Irlanda, Grecia y sobre todo España, se vuelven a alcanzar niveles de construcción importantes. Tanto en España como en Grecia este boom constructivo se enmarca en un contexto de fuerte crecimiento económico y descenso del paro. Hay que señalar que tanto en España como en Portugal las residencias secundarias representan una parte importante del parque nuevo. Otro dato interesante es que la tasa de construcción varía durante este periodo en sentido inverso al PIB por habitante[4].Cuanto menor es este más se construye.

En Suecia y Holanda aparece una relativa regresión del sector social y posteriormente el presupuesto social desciende también en Francia y Dinamarca. Esta reducción paulatina en toda Europa se puede entender como una situación temporal consecuencia de la convergencia económica fijada en Maastricht (Parlamento Europeo, 1996). Suecia, Reino Unido y Holanda (debido, quizás, a un cambio ideológico) no destinaron grandes cantidades de dinero a la vivienda debido a todos los problemas acumulados por la política anterior: localización de las subvenciones, segregación social y baja calidad de las viviendas y los barrios.

En los años 90, la vivienda social en Europa estaba gestionada casi completamente por entidades sin ánimo de lucro dependientes de las autoridades locales que recurrían para su gestión al dinero privado; con excepción del Reino Unido, donde seguían controladas por los poderes públicos y recibían subvenciones estatales. En el resto de los países, el Estado concedía bonificaciones sobre los intereses. La concesión de fondos suplementarios en forma de pequeñas subvenciones por parte de los poderes regionales y/o locales era también frecuente en el Reino Unido. En Dinamarca y Escocia estas entidades contaban con una gran participación de los inquilinos, que intervenían en los procesos de toma de decisiones. No así en Francia, Holanda y el Reino Unido, donde las nuevas reformas fiscales quitaron importancia a la participación de los mismos.

Las ayudas que cada país pone en marcha están íntimamente ligadas al régimen de tenencia ‘favorecido’ por cada uno de los Estados.

La financiación de la vivienda en propiedad se basa durante este periodo en el ahorro de los hogares y en los créditos, normalmente hipotecarios y concedidos por las entidades bancarias. En Alemania, Bélgica, España, Reino Unido y Francia existen instituciones de crédito especializadas que distribuyen créditos para la vivienda. Estos organismos tienen como función recolectar los ahorros familiares con el fin de financiar la construcción de viviendas. Las Bauparkassen en Alemania o las Building Societies en el Reino Unido ocupaban un lugar preponderante en la financiación de la vivienda. Francia mantiene aún el Le Livret A[5], pero los establecimientos especializados perdieron progresivamente su papel y las ventajas fiscales fueron desapareciendo.

Las formas de ayuda a la compra más habituales durante esta década son la reducción fiscal sobre los intereses de los préstamos hipotecarios, la exoneración del impuesto sobre los bienes inmuebles y, en la mayoría de los países, la ausencia de tasas en la venta de viviendas. En muchos casos se pusieron también en marcha sistemas de ‘ahorro-vivienda’ que favorecieron la inversión inmobiliaria y la compra de viviendas a través de intereses altos o primas en el ahorro y/o préstamos posteriores con intereses reducidos. Tanto en Alemania como en Francia se pusieron ambos sistemas en marcha con gran éxito.

En España y en Finlandia, los jóvenes compradores podían beneficiarse de ayudas suplementarias. El Reino Unido e Irlanda aplicaban diferentes medidas para promover la compra-venta de viviendas baratas, a costa de las viviendas pertenecientes a las autoridades locales. En Dinamarca, Finlandia, Suecia, Alemania y Reino Unido existían subsidios a los propietarios desfavorecidos. (ver cuadro 1)


Cuadro 1: Ayudas a la compra de viviendas en Europa. Década de los 90

Fuente: La politique du logement dans les États membres de l'Union Européenne (Parlamento Europeo, 1996)

  

Adquisición de viviendas sociales por el inquilino Adquisición de viviendas de nueva construcción Adquisición de viviendas usadas

Alemania

   X   
Dinamarca         
España    X X
Finlandia    X   
Francia    X X
Holanda X X   
Irlanda X      
Reino unido X      
Suecia    X   


Consecuencias y deficiencias a finales de los años 90.[6]

  

Aunque se expliquen los diferentes casos según el régimen de tenencia, el problema común de la política de vivienda es el mismo: la exclusión social y la segregación espacial.

  

Propiedad

  

Normalmente los hogares que viven en régimen de propiedad tienen mayores rentas que los hogares que habitan en régimen de alquiler. Sin embargo, en los países mediterráneos (los que tienen mayor índice de propietarios ocupantes) existe un porcentaje notable de población que, a pesar de ser propietarios, se encuentran en dificultades económicas:

  

Exclusión social y espacial

Las políticas fiscales que benefician la compra de viviendas son accesibles para las clases medias y altas que se mudan a barrios residenciales lejos de los barrios de tejido social en alquiler. Esto significa que parte de la población está excluida de estas ayudas y no podrá nunca convertirse en propietaria. En los países en los que la vivienda social funciona de manera correcta existe una solución, independientemente de que sea buena o mala. Pero en los países mediterráneos, como es el caso de España, el Gobierno parece ignorar esta situación y las medidas que toma en materia de vivienda no contemplan esta carencia[7]. En Dinamarca, a partir de 1990, se redujeron considerablemente las ayudas a los propietarios. Las condiciones que impuso el Tratado de Maastricht para la entrada del euro llevaron a muchos países europeos a reducir entre otras cosas las ayudas a la vivienda con el fin de reducir el déficit público. Esta reducción resulta evidente al comparar los datos de los años 80 y los de los 90 de países como Suecia, Reino Unido, Holanda, Francia, Finlandia y, aunque en menor medida, Irlanda.

  

Alquiler privado

Existen datos que demuestran que los inquilinos en este régimen de tenencia tienen menor renta que los propietarios y mayor que los habitantes del parque social. Por lo general, los habitantes en régimen de alquiler se encuentran en situaciones poco favorables:

A esta ‘radiografía social’ del parque en alquiler le faltaría un grupo numeroso compuesto por hogares ocupados por jóvenes o solteros con ingresos y empleo, que alquilan viviendas de mejor calidad y que se convertirán en propietarios.

A pesar de la disminución del régimen de tenencia en alquiler privado en casi todos los países de la Unión Europea, el número de viviendas en este régimen en las zonas urbanas (normalmente en el centro de las ciudades) es bastante importante, y representa más del doble del índice nacional (más del triple en las capitales de estado). Este parque de vivienda suele ser también el de peor calidad.

En Holanda y Reino Unido la disminución de este tipo de oferta ha sido muy significativa en los últimos años debido a distintas políticas emprendidas, como las citadas a continuación:

En Alemania, sin embargo, las ayudas fiscales a los propietarios han hecho posible mantener un parque de muy buena calidad. Además, al igual que sucede en Francia, existen primas y ayudas fiscales para este tipo de inquilinos.

En cuanto a las políticas de rehabilitación de estas zonas, hay que destacar las emprendidas en Dinamarca, Holanda y Reino Unido. Las viviendas en mal estado en régimen de alquiler privado son adquiridas por las entidades sin ánimo de lucro (encargadas del parque de vivienda social) para su posterior rehabilitación y/o la adaptación a las necesidades particulares de colectivos con dificultades específicas como tercera edad, minusválidos, personas de movilidad reducida, etc.

En el norte de Europa, el 5% de los inquilinos en alquiler libre habitan viviendas sin mejorar. Este porcentaje sube hasta el 15% en los países meridionales.

  

Vivienda social y exclusión espacial

Existen grandes zonas de vivienda social con baja calidad de vida, malas viviendas y gran pobreza. La exclusión no es sólo un problema de los centros de las grandes ciudades sino también un problema de las zonas de vivienda social (Dublín, París, Londres, Copenhague, Berlín...) Cuando estos barrios se pusieron en marcha los hogares que los habitaban eran pobres, pero tenían empleo. Sus perspectivas actuales han disminuido en gran medida. Fue el grupo de personas más afectado por la reconversión industrial, y es una mano de obra no cualificada que ha quedado ‘obsoleta’ debido al paro de los 70, la crisis del petróleo...Además, la población ha envejecido y la calidad de las viviendas se ha deteriorado. Desde los 70 a los 90 la subida del alquiler en el sector libre llevó a los gobiernos a establecer subsidios de alquiler. La población favorecida por este tipo de ayudas pudo acceder a viviendas mejores, menos antiguas y reformadas, pero parte de la población se vio obligada a abandonar su vivienda. Este problema fue especialmente grave en Reino Unido.

La subida de los alquileres, el paro creciente, el aumento del número de jubilados en el parque social y la recesión económica han conducido a la "inquietud" en el gasto de los subsidios de vivienda. En Francia, Reino Unido y Holanda este gasto se ha doblado de 1993 entre 1998.

En la última década la vivienda social ha alojado a partes problemáticas de la población: parados, familias monoparentales, minorías étnicas e inmigrantes; favoreciendo en determinados casos la segregación social y espacial.

A lo largo de todo este tiempo muchos de los países europeos han redireccionado su política de vivienda hacia los más desfavorecidos. La vivienda ha dejado de ser un problema para el conjunto de la sociedad, como lo era en la posguerra y el objetivo no puede ser la construcción masiva de viviendas. La dificultad en el acceso a la vivienda se ha mantenido en ciertos sectores sociales como los descritos en este epígrafe. El problema de la vivienda representa para estos sectores de la población uno de entre todos los problemas a los que se enfrentan. La política de vivienda no puede ir desligada de otras iniciativas que solucionen el contexto complejo de los más desfavorecidos. Existen programas de rehabilitación de barrios en Francia, Reino Unido, Holanda y Suecia. A lo largo de los 90 se han puesto en marcha también en Irlanda y Dinamarca. Estos programas implican una colaboración entre el sector público, el privado y la colectividad y propician que la inversión y gestión de las viviendas estén integradas en las acciones en el campo social, sanitario y medioambiental.

2.1.4 Actuales objetivos de la política de vivienda en Europa

El derecho a la vivienda y el reconocimiento de ésta como bien de primera necesidad se recoge por primera vez en 1948 en la Declaración Universal de los Derechos Humanos. Más de cincuenta años después la vivienda sigue siendo un problema en muchos países. En este contexto, la Conferencia sobre los Asentamientos Humanos Habitat II celebrada del 3 al 14 de junio de 1996 en Estambul recoge una serie de compromisos bajo el lema Una vivienda adecuada para todos. La Unión Europea, a pesar de no tener competencias directas sobre esta materia[8], se adhiere a estos compromisos traduciendo las propuestas de la cumbre al contexto europeo: proporcionar seguridad en la tenencia e igualdad de oportunidades en el acceso a la propiedad del suelo y promover el derecho a una vivienda digna, la igualdad de oportunidades en el acceso al crédito y a los servicios básicos. Repasando las diferentes legislaciones europeas el objetivo común de las políticas en todos los países se podría resumir en la misma premisa: el derecho de todos los ciudadanos a acceder a una vivienda digna.

Una vez solucionado el problema masivo del acceso a la vivienda, los países europeos tienden a fomentar la propiedad como forma de acceso, de tal forma que la vivienda no sea una carga económica para el Estado, sobre todo en el caso de las clases medias. En este contexto, la política de vivienda se centra en nuevas dimensiones como la capacidad de elección, haciendo referencia a tanto a la diversidad en el régimen de tenencia como a la cohesión social y a la variedad de clases sociales, edades y circunstancias en los enclaves de vivienda (en Francia, Finlandia, Irlanda o el Reino Unido); el derecho no sólo a la vivienda sino también a un entorno saludable, seguro y ecológicamente sostenible, a la ciudad, a un medio ambiente sano y a la calidad de vida (en Suecia, Francia, Irlanda o Finlandia); o el derecho a una vivienda con un precio razonable, como en el caso de Suecia o Finlandia. En este sentido, la vivienda deja de ser un derecho a garantizar por sí sólo y se empieza a entender como parte activa y fundamental de otras materias:

2.2 Breve historia de la política de vivienda en España

2.2.1 La creación del parque de viviendas en España. La época del desarrollismo.

En España la construcción masiva de vivienda se produce casi dos décadas después que en los países del norte de Europa. Los primeros planes de vivienda redactados formaban parte de los Planes de Desarrollo Económico y Social que se llevaron a cabo durante la última época del franquismo. En aquel momento el principal objetivo era cubrir la necesidad de vivienda de forma genérica: el parque de viviendas era demasiado pequeño y se iniciaban una serie de procesos sociales, como la emigración campo-ciudad, a los que había que dar respuesta de forma inmediata. Estos planes recogen una estimación del número de viviendas necesarias para albergar a la población española y fijan unos objetivos para la construcción de viviendas tanto libres como sociales. Al terminar la dictadura, el principal objetivo se había cumplido. El tamaño del parque de viviendas se considera un tema menor, pasando a ser prioritario garantizar el acceso a la vivienda a los hogares y personas con menos recursos a través de la construcción de viviendas protegidas. Por tanto, la construcción masiva de viviendas, que en Europa duró aproximadamente tres décadas, en España se concentró entre 1964 y 1976, es decir un tercio del tiempo empleado en Europa.

Paralelamente a la puesta en marcha de los Planes de Desarrollo Económico y Social se aprueba una nueva ley sobre arrendamientos urbanos en 1964, que mantuvo la congelación sobre los alquileres. Este régimen de tenencia no era, por tanto, un objetivo de la política de vivienda y todas las viviendas que se construyeron durante esos años estaban destinadas a ser ocupadas por sus propietarios.

El Plan de Vivienda 1961-1976 tiene como objetivo apoyar la construcción de viviendas como una de las alternativas para el despegue económico del país. Y esta decisión de fomentar la construcción de viviendas como motor económico, que se repite constantemente desde los años 60 hasta el día de hoy, es un factor determinante en la política de vivienda en España, y marca la principal diferencia con el resto de países analizados.

La inclusión de este plan en los Planes de Desarrollo Económico y Social determina no sólo la vinculación del sector de la construcción con el desarrollo económico del país, sino también con la industria del turismo. En 1963 se aprueba la Ley de Centros y Zonas de Interés Turístico Nacional, cuyo objetivo es única y exclusivamente dar cabida a los complejos hoteleros eliminando las competencias de los municipios, que ven en esta medida un problema y a la vez una oportunidad de aumentar su recaudación y la riqueza del municipio (González Berenguer, 1979; Parejo, 1979; Nasarre, 1972).

La emigración campo-ciudad, el incremento de las rentas familiares y la política de vivienda, que pretende hacer de cada español un propietario, provocan el aumento de la demanda de viviendas. En el periodo 1961-1976 se construyen muchas más viviendas de las que el plan señalaba como necesarias, pero en régimen libre, quedando el número de viviendas protegidas construidas por debajo de las determinaciones del plan (De Pedro, 2000). Es en este momento en el que se produce el gran aumento de viviendas vacías y secundarias[9]. Cuando sobreviene la crisis del petróleo, la carencia en materia de vivienda sólo afecta a unos pocos, los más desfavorecidos, y la capacidad de construcción en esta época se reduce considerablemente no sólo por la coyuntura económica sino por la situación política por la que atraviesa España.

2.2.2 La década de los 80

El siguiente plan de vivienda (Plan trienal 1981-1983) vuelve a plantear dos objetivos de la misma naturaleza: el descenso del paro y dar cobertura a esa parte de la población que no había podido optar a una vivienda durante la época del desarrollismo. Pero el plan vuelve a fracasar, manteniendo de forma endémica un porcentaje de población sin acceso a la vivienda. La mala situación económica incrementa la demanda de viviendas sociales que van siendo acaparadas por clases más acomodadas con mayor capacidad para obtener un crédito. Por otro lado no existen previsiones desde el punto de vista de la localización, de modo que muchas de las viviendas que se construyen no son necesarias (De Pedro, 2000).

A pesar de que el Plan cuatrienal 1984-1987 incluye medidas que intentan acercar la política de vivienda en España a la coyuntura europea, como el fomento de la rehabilitación, la entrada en el Mercado Común europeo vuelve a ser una excusa para intentar impulsar el desarrollo del país a través de la industria de la construcción. En 1985 se aprueba el Decreto Boyer (Real Decreto Ley 2/1985, de 30 de Abril, sobre medidas de política económica) cuya intención es la de «sentar las bases para un crecimiento estable y duradero de la economía española como condición necesaria para crear empleo». Dentro de una serie de medidas económicas cuyos objetivos son «estimular el consumo privado y la inversión, fomentar el empleo e impulsar el sector de la construcción», aparecen dos de vital importancia en materia de vivienda: la desaparición de la congelación de los alquileres y la desgravación en vivienda cualquiera que sea su destino final, es decir, tanto si se usa como si se deja vacía. («la deducción por adquisición de vivienda es el segundo mecanismo de incentivo accesible a cualquier persona física, con un componente nítidamente definido, de expansión del sector de la construcción») (Exposición de motivos, Real Decreto Ley 2/1985). Como resultado de esta medida, entre 1981y 1991 el parque de viviendas secundarias se incrementó en un 43%.

La congelación de los alquileres, establecida por ley en 1946, fue una medida de frecuente aplicación en todos los países europeos después de la Guerra. Las principales causas fueron: la escasez de viviendas existente y la imposibilidad de dar una solución rápida a la falta de materiales y de mano de obra que condicionaban la ampliación y reparación del parque existente. Este déficit de viviendas podía provocar procesos de especulación con la consiguiente expulsión de la población que residía en ellas. Esta medida tuvo consecuencias nefastas en todos los países que la aplicaron: el paulatino deterioro del parque en alquiler, la desmesurada subida de los precios, y la expulsión de la población de escasos recursos que, ante el proceso de especulación, se ve obligada a desplazarse a zonas adecuadas a su poder adquisitivo, muchas veces con similares características al lugar de origen, trasladando así el problema en el espacio y en el tiempo.

A pesar de ser una situación común en todos los países desarrollados, existe una diferencia fundamental en España. Mientras que el norte de Europa se fue dotando de un parque de viviendas público en alquiler, el Gobierno de Franco diseñó el parque social para ser ocupado por propietarios, y aunque la descongelación de los alquileres se produce en todos los casos en momentos similares, con una coyuntura económica óptima en la que no tiene sentido mantener esta situación, el punto de partida no es el mismo. Por un lado existía en Europa una cultura de la promoción privada y pública de viviendas en alquiler y un sector económico consolidado funcionando en el mercado que podía reaccionar en relativamente poco tiempo a las nuevas demandas surgidas como consecuencia de la expulsión de la población. Por otro lado, la existencia de un abundante patrimonio gestionado por los entes públicos y privados garantizaba la posibilidad de alternativas para la población, que era capaz de percibir el alquiler como una oportunidad más, no como la única salida a un problema de insolvencia económica. Aunque la descongelación de los alquileres supuso la subida astronómica de los precios en todos los países, el resultado final no fue el mismo.

2.2.3 La década de los 90

Entre 1998 y 2003, se aprueban una serie de medidas que recrudecen aún más la situación y que vuelven a reincidir en el mismo objetivo: impulsar la economía española mediante el sector de la construcción. Casi todas las ayudas diseñadas durante esta época tienen como destino una clase media capaz de invertir sus ahorros en la compra de una vivienda, olvidando por completo los problemas de acceso de los más desfavorecidos. En 1998, se elimina la desgravación por el alquiler de la vivienda en el IRPF, manteniendo la desgravación por la compra y optando de nuevo por la estrangulación dentro de las formas de acceso a la vivienda. Es decir, se penaliza fiscalmente el alquiler frente a la compra de vivienda, penalización que sufren las familias de menores recursos. Se ponen en marcha las Cuentas Ahorro Vivienda para menores de 35, que garantizan unos intereses por encima del mercado y garantizan la desgravación fiscal siempre que dicho ahorro se destine a la compra de vivienda en un plazo inferior a 4 ó 6 años. Como medida para regular el precio del suelo, la Ley 6/1998, de 13 de abril, sobre régimen del suelo y valoraciones define como urbanizable todo aquel suelo no urbanizado que no tenga especiales características para su protección. Como consecuencia, la construcción de vivienda libre, su compra y su precio se disparan.

2.3 Política de vivienda en España en el contexto europeo

La relación existente entre la industria de la construcción y el desarrollo económico de un país es descrita por Ramón Tamames (1986), que señala que en España dicha industria representa el 15% del producto industrial, el 5% del producto interior bruto y proporciona trabajo a más del 10% del total de la población activa. No es el único autor que señala la importancia del sector en la marcha global de la economía, y su influencia en los periodos de crisis y bonanza económicas.

La importancia del sector no viene sólo definida por su peso cuantitativo directo en relación al PIB, la FBC o el empleo, sino a la relación que mantiene con otros sectores o sobre el ciclo económico. Así, participa aproximadamente en el 8% del VABpm (Valor Añadido Bruto por millón), y en más del 9% del empleo total. Por otro lado tiene importantes efectos de arrastre sobre otras ramas, como la industria de materiales de construcción, y de bienes de equipamiento del hogar. Por tanto, su actividad tiene elevados efectos multiplicadores y un gran impacto en el ciclo.

González Moreno, 1998

La construcción de viviendas es sólo parte de esta industria, pero tanto su peso como su influencia sobre la economía no es nada desdeñable. Dentro de las políticas económicas de los sucesivos gobiernos españoles, el impulso de la construcción de viviendas será una constante que ha influido de manera perversa sobre la formación de la estructura del parque actual. En todos los planes de vivienda aprobados los objetivos pretendidos por parte de los diversos gobiernos tienen doble naturaleza: por un lado, se presentan como la forma de satisfacer la demanda social existente, paliando la necesidad de vivienda; por otro, este propósito va siempre acompañado de objetivos económicos globales ajenos a la política de vivienda[10]. Este fenómeno, que será el origen de los grandes problemas a los que está sometido el parque en la actualidad, está reflejado en muchos de los manuales de economía.

La política de vivienda seguida en España ha perseguido diversos objetivos. En primer lugar y como es lógico, satisfacer la necesidad social reflejada en los diferentes censos y estudios elaborados al respecto. Pero también se han marcado fines diferentes debido al gran peso que el sector tiene en la economía nacional, su comportamiento cíclico y su importancia en la generación de empleo.

Esta política ha experimentado algunos cambios a lo largo del tiempo, desde las orientaciones de los años setenta en las que hay un gran estímulo por parte de las autoridades económicas a las nuevas construcciones, pero sin apenas tener en cuenta los aspectos relacionados con el urbanismo y el impacto ambiental, hasta los planteamientos más recientes en que aumenta la importancia otorgada a la calidad, a la rehabilitación y al estímulo de la demanda (a través de desgravaciones fiscales o primas a los tipos de interés).

González Moreno, 1998

Como hemos visto, mientras que en Europa conseguir un parque de viviendas adecuado a las necesidades de la población y reorientar los objetivos de la política costó casi 30 años, en España el proceso se produjo mucho más tarde y con mucha más rapidez. Las aspiraciones del país en ese momento estaban orientadas hacia el desarrollo económico. Mientras que en Europa el proceso fue más lento y acompasado, y la evolución se produjo en una región mucho más amplia, España afrontó el reto sola, y encaminó todas sus decisiones, las de calado social también, hacia un rápido desarrollo económico. Por tanto, mientras el objetivo de los países europeos estuvo orientado a la búsqueda de un bienestar social en sí mismo, en España dicho bienestar se confundió con el mero desarrollo económico. Algunas de las decisiones tomadas en ese momento transforman profundamente la estructura del parque y, a pesar del tiempo transcurrido, siguen definiendo la situación actual:

Es verdad que en los siguientes 40 años, la política podría haber sido reorientada. Sin embargo, como ya hemos visto, en diversos momentos en los que era necesario apostar por un repunte de la economía[11], los distintos Gobiernos vuelven a apostar por el impulso de la construcción residencial como motor económico.

Cuando los objetivos de los planes de vivienda son tan dispares, se está poniendo en juego el valor de uso de la vivienda, en beneficio de su valor de cambio. La vivienda se transforma en objeto de inversión, los precios aumentan a mayor ritmo que el poder adquisitivo de la población y aparece un sector del parque cuyo fin no es el de ser utilizado sino que se ha transformado en objeto de acumulación. Paralelamente a este proceso la población más desfavorecida va quedando al margen.

La vivienda puede considerarse tanto un bien de consumo como de inversión. No es un producto homogéneo sino que su elevada heterogeneidad da lugar a una gran segmentación del mercado, que se aprecia especialmente en su dimensión espacial. Los factores que influyen en la demanda son tanto de carácter demográfico (crecimiento de la población, estructura de edades, etc), económico (nivel de renta, tipo de interés, etc.) y social (estructura familiar, social, etc.). Por su parte, la oferta es función del precio y los costes, que incluyen el suelo, la propia construcción (coste y materiales) y la actividad de promoción inmobiliaria.

González Moreno, 1998

Bajo esta premisa, la política de vivienda ha utilizado la construcción como motor de crecimiento tanto en los momentos de bonanza, como de crisis económica. La doble intencionalidad de los planes y políticas de vivienda acaba haciendo depender la coyuntura económica del sector de la construcción, muy sensible a los momentos de crisis. En periodos de bonanza, el aumento de las rentas familiares genera un aumento de la demanda que inclina la balanza hacia la construcción de viviendas libres, ignorando las necesidades de la población sin acceso a las mismas y provocando un aumento de los precios que repercute también sobre el precio de las viviendas de régimen protegido[12], dando lugar a una espiral de especulación que sólo para cuando sobreviene un periodo de crisis. En estos periodos, el Gobierno intenta rehacer la política, pero de nuevo son las clases más acomodadas, con mayor facilidad para optar a créditos hipotecarios[13], los que acaparan las viviendas que se construyen. El sistema de ayudas empleado por el Estado para la construcción de viviendas protegidas no compensa en momentos de bonanza económica, ya que los rendimientos por la construcción de viviendas libres superan con creces la rentabilidad de las viviendas sociales. De este modo, sea cual sea la coyuntura económica, parece haber una tendencia a que las viviendas se desvíen hacia la población de más renta, quedando el sector de la población más desfavorecida al margen del acceso a las mismas, a pesar de la existencia de un parque lo suficientemente grande como para dar cabida a toda la población residente en España. Esta situación perpetúa una demanda oculta de viviendas, mientras que gran cantidad del stock que sale al mercado se desvía hacia la inversión, creándose así un parque infrautilizado.

Paralelamente, la situación del parque en alquiler, única alternativa para algunos sectores de población, es mucho peor que el parque en propiedad. La congelación de los alquileres y los incentivos fiscales a la compra van convirtiendo el parque de viviendas en alquiler en residual, manteniéndose como la alternativa para aquellos hogares cuyos recursos no les permiten acceder a la propiedad. Una política basada en un sólo régimen de tenencia, la propiedad, desanima tanto a los inversores potenciales como a los dueños de las viviendas sin uso, de modo que el parque en alquiler va reduciéndose en número y está en peores condiciones. Desaparecen posibilidades de elección del régimen de tenencia que en determinadas ocasiones son la opción demandada: divorcios, movilidad de la población por trabajo, emancipación de los jóvenes.

Además de mediante instrumentos como la fiscalidad, la política de vivienda se ha regulado a través de herramientas urbanísticas que, actualmente, están muy lejos de conseguir un consumo de suelo moderado y un desarrollo de la ciudad acorde con las necesidades reales que garanticen el acceso a la vivienda. El crecimiento urbano y la construcción de viviendas no guardan ninguna relación con las necesidades de la población. Se siguen aprobando planes generales que proponen crecimientos desmedidos respecto a la población y al número de viviendas existente. No existen apenas limitaciones legales que impidan macizar el territorio y las restricciones al crecimiento surgen de ámbitos ajenos al urbanismo. El crecimiento urbano queda sólo limitado por las áreas naturales protegidas, quedando otros problemas como garantizar el suministro de energía o agua como meros problemas técnicos y de inversión económica.

No sólo se construyen más viviendas de las precisas en número, sino que ni siquiera se garantiza que su uso, su precio y a veces su tipología o ubicación vayan a ser las que correspondan a estas necesidades reales. Son el mercado y la demanda, muchas veces basada en la inversión y no en el uso, los que deciden qué, cuánto y cómo se construye, y ni la legislación urbanística, ni los planes de vivienda, ni los incentivos fiscales, ni los planes generales están diseñados para contrarrestar las decisiones del sector inmobiliario. Es el mercado el que decide el tipo de cliente al que va dirigido el producto inmobiliario. Mientras parte de la población tiene serias dificultades para acceder a la vivienda, la estructura legal vigente y el motor económico del mercado hacen más sencillo y más rentable la promoción de viviendas de lujo o viviendas secundarias asociadas a campos de golf que la construcción de viviendas asequibles.

Ante el desmedido desarrollo urbano de los últimos años que ha recrudecido el problema de acceso de determinados sectores de población, la nueva ley estatal del suelo obliga a reservar suelo para la construcción de viviendas con algún tipo de protección (art. 10.1.b, Real Decreto Legislativo 2/2008). Pero la reserva de suelo no significa el desarrollo de éste, por lo que el mercado sigue teniendo capacidad de poner en marcha aquellas promociones que le resulten más rentables según el ciclo económico. Por otro lado, la estandarización de una cifra global para todo el territorio con un destino ambiguo, vivienda con algún tipo de protección, reincide en la falta de análisis de las necesidades reales de cada territorio.

La reserva de suelo tampoco afronta otro de los problemas que persisten en las ciudades actuales: la segregación espacial y la formación de enclaves de población socialmente excluida. La apuesta por un parque de viviendas en propiedad y el abandono sistemático de las viviendas en alquiler han propiciado la construcción de una ciudad en la que los habitantes están organizados por su capacidad de renta. El precio de la vivienda no depende tanto de sus características físicas como de la zona urbana en la que está ubicada (Roch Peña, 2003). Frente al desmedido desarrollo urbano y la construcción de viviendas de lujo vinculadas a campos de golf, siguen existiendo enclaves con graves deficiencias urbanas y un parque de viviendas en mal estado en los que residen habitantes de bajos recursos económicos y con problemas sociales. Reducir el problema del acceso a la vivienda a ayudas económicas y reservas de suelo perpetúa el modelo existente, que segrega económicamente y socialmente a la población y construye para quien puede pagar, no para quien lo necesita. No existen herramientas que fomenten la cohesión social y el desarrollo de una ciudad heterogénea, y los objetivos del mercado, y muchas veces de los poderes públicos, están lejos de afrontar este tipo de retos.


Notas


[2]: El principal problema en España es que la vivienda social era una vivienda en propiedad, lo que implica que cualquier vivienda construida y vendida pasaba automáticamente al parque libre.
[3]: En España se aprueba la congelación de los alquileres el 29 de marzo de 1947 (Ley de Arrendamientos Urbanos del 31 de Diciembre de 1946).
[4]: Esta observación aparece en el informe Le logemente dans L´Union Européenne: La propriété prends le pas sur la location realizado por Claude Louvot-Runavot. Con este comentario se da a entender que, mientras en los países del norte de Europa la construcción de viviendas y el gasto público está ligado al gasto social y es recortado debido a las normas de convergencia de la Unión Europea, en los países del sur, donde el mercado de construcción de viviendas está desligado de este aspecto, se utiliza el mercado de la construcción para calentar la economía y hacer crecer la riqueza, lo que implica también en el caso de España un cambio dentro del concepto de uso de la vivienda, no como bien de primera necesidad sino como valor de inversión, como valor especulativo.
[5]: La Caisse des Dépôts et Consignations  (CDC), que es el principal financiador de los préstamos para vivienda, utiliza los recursos del Livret A, una cuenta de ahorro con interés reglamentado y exonerada de impuestos. La CDC centraliza los fondos de Le Livret A de La Poste y las Caisses d´Épargne [cajas de ahorro] y una parte de los fondos recolectados por la totalidad de la comunidad bancaria sobre diversos productos financieros de ahorro desfiscalizado (LEP y Codevi). La CDC ha financiado entre 1912 y 2000 el 30% de las viviendas construidas cada año en Francia, con un récord de 550.000 viviendas en 1974. Gracias a Le Livret A, 4 millones de HLM (habitations à loyer modéré) [viviendas oficiales de alquiler reducido] se han construido desde 1950.
[6]: Las deficiencias según los diferentes regímenes de tenencia han sido extraídas del informe La politique du logement dans l´Union Européenne realizado por el Parlamento Europeo. Las conclusiones de este informe, elaborado en la segunda mitad de los 90, momento de crisis económica en Europa, son, por un lado, el punto de partida para el análisis del principio del siglo XXI y por otro bastante representativos de los problemas existentes a día de hoy en España.
[7]: Una de las reformas del IRPF anunciada por el Gobierno español para el ejercicio del año 2003 planteaba una deducción de hasta el 25% de las rentas obtenidas por el alquiler de vivienda. Esta medida parece favorecer la puesta en el mercado de las viviendas vacantes. Sin embargo, no intenta controlar el precio del alquiler voluntariamente, lo deja en manos del mercado, esperando según su ‘lógica’, al aumentar la oferta, bajen los precios. Como ya se ha visto en el caso de las viviendas en propiedad, esta regla es la inversa. Esta medida no se preocupa de si el precio es adecuado a los ingresos de ese sector de la población que no puede acceder a la compra. Se podría acentuar la situación de inquilinos con escasos recursos que ‘pagan’ mediante su alquiler la compra que el arrendador hace de la vivienda.
[8]: Según el principio de subsidiaridad, la Unión Europea no tiene competencia en materia de vivienda y los países miembros tienen plena libertad para regular y legislar a su antojo. Por el mismo motivo, los fondos estructurales no pueden utilizarse directamente en proyectos de inversiones en vivienda, por un lado porque esos fondos tienen como objetivo la solución de problemas económicos, no sociales y por otro porque no pueden utilizarse como sustitutos de los presupuestos de cada país (principio de adicionalidad)
[9]: Según los datos del censo de 1981, las viviendas principales representaban el 70% del parque de viviendas total, con una disminución de 22 puntos respecto al censo de 1960. Las viviendas secundarias pasan del 3,3% al 12,8% y las vacías del 4,3% al 16,2%. Aunque parte de este cambio puede ser producido por la emigración campo-ciudad, puede también comprobarse cómo en el censo de 1981 las viviendas vacías y secundarias se concentran tanto entre las más viejas (anteriores a 1941) como entre las más nuevas: de las viviendas construidas entre 1971 y 1980, sólo el 62% era vivienda principal.
[10]: Véase por ejemplo los objetivos de los Planes de Vivienda 1961-1976 y 1981-1983 o la exposición de motivos del Real Decreto ley 2/1985 (Decreto Boyer).
[11]: Entrada en la Comunidad Económica Europea (CEE) en 1985, Proceso de Convergencia para la Unión Económica y Monetaria Europea en 1999 o mantenimiento de los requisitos del Pacto de Estabilidad y Crecimiento.
[12]: Los precios máximos de venta para las viviendas de protección se revisan al alza en función del coste de construcción y promoción, condicionados por su ubicación geográfica.
[13]: La propiedad como única forma de acceso hace este proceso mucho más intenso.


Edición del 25-1-2012
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