Ciudades para un Futuro más Sostenible
Búsqueda | Buenas Prácticas | Documentos | Boletín CF+S | Novedades | Convocatorias | Sobre la Biblioteca | Buzón/Mailbox
 
Boletín CF+S > 42/43: Simposio Internacional Desarrollo, Ciudad y Sostenibilidad > http://habitat.aq.upm.es/boletin/n42/ac-asua.html   
Una experiencia de planeación urbana participativa en la periferia de Ciudad de México, el caso de Milpa Alta
Alejandro Suárez Pareyón[1]
La Serena (Chile), octubre de 2009.
Resumen: Esta ponencia presenta la experiencia de asociación entre la Facultad de Arquitectura de la Universidad Nacional Autónoma de México, la comunidad y el gobierno local de la delegación Milpa Alta de la Ciudad de México. La delegación Milpa Alta es un territorio de alto valor estratégico por sus características naturales y constituye la frontera entre el desarrollo de la gran ciudad y el campo, en donde las poblaciones rurales se encuentran inmersas en un conflicto entre la modernidad y la rica tradición cultural que proviene del México antiguo. Un convenio firmado entre la Universidad y el gobierno de la delegación local ha permitido que un grupo académico de la Facultad de Arquitectura haya realizado el Programa Delegacional de Desarrollo Urbano, un instrumento técnico-jurídico para el ordenamiento del territorio. El trabajo se hizo en estrecha colaboración con la comunidad, aplicando métodos de planeación participativa y actualmente (2009) se encuentra en revisión para su aprobación por la Asamblea legislativa del Distrito Federal.


Índice General

 

1 Antecedentes

La región central de México tiene una larga tradición urbana, visible en algunos sitios de la zona metropolitana de la Ciudad de México donde se pueden encontrar vestigios de asentamientos con más de 2.500 años de antigüedad. La existencia de un lago de grandes dimensiones dio origen a varias culturas que usaron y transformaron el territorio, construyendo un modelo de desarrollo que hoy sería calificado como una práctica sostenible y paradigmática.

En el año 1325 los aztecas, que habían cambiado su nombre por mexicas, fundaron la ciudad de México-Tenochtitlan al centro de un gran lago en el altiplano central de Mesoamerica. La ciudad fue edificada sobre algunos islotes naturales y sobre chinampas, las parcelas agrícolas construidas con la tecnología hidráulica heredada de las antiguas culturas lacustres. Fue una ciudad insular unida a la tierra firme por anchas calzadas construidas sobre diques que contenían y regulaban las aguas del lago. Según los patrones ancestrales, la ciudad fue trazada a partir del cruce de dos ejes rituales cuyos extremos estaban dirigidos a los cuatro puntos cardinales, dando origen a una trama reticular con el templo mayor en el centro. Siguiendo el orden geométrico establecido, la ciudad se dividió en cuatro cuadrantes ocupados por las manzanas habitacionales, definidas por calles y canales. Al norte de la isla otra ciudad creció en forma simultánea: Tlatelolco, la ciudad gemela de México-Tenochtitlan.

Al inicio del siglo XVI, en la ribera y en otras islas del lago había una constelación de ciudades, pueblos y aldeas. Las investigaciones históricas han calculado que, a la llegada de los españoles, la cuenca del lago de México estaba ocupada por 1,5 millones de habitantes sujetos al dominio de los mexicas.

A largo plazo, el choque cultural entre europeos y mexicanos tuvo efectos sobre el medio natural y construido. Durante los tres siglos de dominación española el complejo sistema de obras hidráulicas prehispánicas fue destruido o quedó en desuso y las inundaciones afectaron constantemente a la ciudad. Es por eso que los gobiernos virreinales tomaron la decisión de desecar el lago de México. Para lograr ese objetivo, en el siglo XVII construyeron un impresionante sistema de desagüe, iniciando así la destrucción del ecosistema lacustre que afectó además a extensas áreas de cultivo.

En 1824, después de consumarse la independencia, se constituyó la República mexicana y la Ciudad de México fue declarada capital y sede del gobierno republicano, ocupando una entidad llamada Distrito Federal, por tratarse del territorio en donde se asienta el gobierno republicano. Más de la mitad del siglo XIX quedó marcada por las guerras internas entre liberales y conservadores y por la defensa del país contra las invasiones europeas y norteamericana. Durante las dos últimas décadas del siglo XIX y la primera del siglo XX, México fue gobernado por el general Porfirio Díaz. Bajo su dictadura el país vivió por primera vez un fenómeno parecido a la actual globalización; el país empezó a industrializarse al mismo tiempo que sufría la explotación de sus recursos naturales para exportar las materias primas a los países desarrollados, en particular a los Estados Unidos. Mientras la moda y los estilos de vida eran franceses y la tecnología anglosajona, el desarrollo deslumbrante de la ciudad estaba soportado por una sociedad rural empobrecida.

La Revolución mexicana estalló en 1910 y al país le tomó más de quince años recuperar la paz y la vida institucional. A partir de la década de 1920, se retomó el camino del desarrollo industrial y comenzaron a cumplirse algunas de las principales demandas sociales que llevaron al más sangriento conflicto armado que había vivido México. Entre esas demandas, quizá una de las más significativas fue la reforma agraria, destinada a eliminar las grandes concentraciones de tierra en propiedad de pocas familias privilegiadas por el régimen porfiriano para repartirla entre grupos de campesinos organizados en sociedades agrarias o ejidales. De esta forma, los habitantes de los pueblos antiguos pudieron reivindicar y legitimar sus derechos de posesión sobre la tierra que pertenecía a sus comunidades, lucha que frecuentemente estuvo relacionada con reclamos cuyos orígenes se pueden remontar a los siglos de dominación española. Tierra y libertad y La tierra es de quien la trabaja con sus propias manos son algunos postulados atribuidos a Emiliano Zapata, uno de los principales líderes de la Revolución mexicana y que reflejan con fuerza el reclamo de justicia social de los campesinos pobres, que en ese tiempo representaban a la mayoría de la población.

Gracias a la reforma y a la ley agraria, comuneros y ejidatarios pudieron poseer la tierra en forma colectiva. A lo largo de varias décadas, el gobierno mexicano hizo entrega de miles de hectáreas a las sociedades ejidales y reconoció los derechos de posesión de numerosas comunidades, muchas de ellas de población indígena de diferentes grupos étnicos. La mayor parte las ciudades mexicanas quedaron rodeadas por ejidos, y a veces también por pueblos antiguos con tierra de propiedad comunal, que han sido la reserva territorial para la creciente población urbana con ingresos precarios, que pudo adquirir un lugar en donde construir su vivienda. Por su origen, estas propiedades han tenido las carencias propias de un mercado de suelo fuera del orden legal y ha sido necesario esperar a la intervención de un organismo público especializado en la regularización de la tenencia de la tierra urbana para obtener los servicios básicos necesarios para mejorar la habitabilidad de los asentamientos y llegar a conseguir el certificado de propiedad.

2 El proceso de urbanización de Ciudad de México

En la actualidad, Distrito Federal es sinónimo de Ciudad de México; sin embargo, la gran metrópoli que se ha formado durante la segunda mitad del siglo XX ha superado con mucho el territorio de esa entidad. El crecimiento demográfico y urbano ha sido de una magnitud impresionante; en 1900 el Distrito Federal tenía 500 mil habitantes, cien años después, en 2005, la población rebasa los 8,72 millones de habitantes, sin contar la población de 58 municipios metropolitanos que pertenecen al territorio de otras dos entidades diferentes donde viven 10,51 millones de habitantes cuya suma daría un total de 19,23 millones de habitantes, sobre una superficie urbanizada de 1.700 kilómetros cuadrados.

Debido a una historia política muy complicada de explicar en el breve espacio de esta ponencia, se puede decir que el estatuto del Distrito Federal es diferente del resto de los estados que integran la República y que su gobierno no cuenta con todas las facultades que pueden tener las otras entidades del país. A diferencia de los estados cuyo territorio se divide en municipios, el territorio del Distrito Federal se divide en 16 delegaciones. El Gobierno del Distrito Federal (GDF) constituye la autoridad central de la ciudad y su responsable es el Jefe de gobierno; a su vez, las 16 delegaciones cuentan con su propia estructura político-administrativa y sus gobiernos los encabeza su respectivo Jefe delegacional.

El proceso de urbanización del siglo XX ha ocupado el territorio desecado del antiguo lago de México y el espacio construido se extiende sobre planicies, cerros y cañadas, ocupando suelos que ahora son considerados de enorme valor estratégico para la sostenibilidad de la gran ciudad. Mediante el establecimiento de leyes de desarrollo urbano, la preservación ambiental y los programas de ordenamiento territorial, el gobierno del Distrito Federal busca contener el crecimiento urbano sobre el suelo de conservación; sin embargo, en México la mayor parte de la producción del espacio construido de las ciudades ha estado a cargo de sus propios pobladores, marcando una diferencia notable entre la ciudad formal y la ciudad informal. Se produce entonces una fuerte contradicción entre los planes y las normas para ordenar la ciudad formal y los modos de hacer ciudad de los pobladores que viven en condiciones de pobreza.

Esa contradicción se agudiza en la periferia de la ciudad de México, en particular en donde los miembros de los llamados pueblos originarios tratan de mantener sus costumbres y modos de vida, sosteniendo una lucha diaria entre la modernidad de la ciudad global y la preservación de las tradiciones que los mantiene ligados a la cultura y el territorio de sus ancestros.

3 La región sur del Distrito Federal

En el sureste del Distrito Federal se localizan las delegaciones de Xochimilco, Tlahuac y Milpa Alta, en las que susbsisten los últimos vestigios de la tecnología hidráulica y agrícola del período prehispánico. En 1987 la Organización de las Naciones Unidas para la Educación, la ciencia y la cultara (UNESCO) reconocio al centro histórico de la Ciudad de México y a la zona de canales y chinampas de Xochimilco en la lista del Patrimonio Cultural de la Humanidad. La conservación de la cultura acuática de Xochimilco se ha logrado gracias al esfuerzo conjunto de los grupos de la sociedad civil y del gobierno de la ciudad, a pesar de la presión constante del crecimiento demográfico y urbano y de la carencia de recursos legales y presupuestales para asegurar un futuro sostenible.

Milpa Alta, localizada en el extremo sureste del Distrito Federal, forma parte de ese sistema ecológico. Debido a sus características geológicas, es la principal zona de captación para los mantos acuíferos que abastecen de agua potable a una parte importante de la población urbana y contribuyen a conservar el nivel de agua en los canales del sistema de Chinampas de Xochimilco. Esto explica la existencia de terrazas agrícolas y otras obras hidráulicas construidas por los antiguos pobladores, muchas de las cuales todavía están en uso. En los programas de ordenamiento urbano y medio ambiente, todo el territorio de Milpa Alta está clasificado como suelo de conservación y no se permite el crecimiento fuera de los límites de los pueblos, una regla que por supuesto no se cumple pues contraviene el patrón tradicional de poblamiento.

En esta delegación se conservan las tradiciones más antiguas de la ciudad, más del 90% del suelo es de propiedad de las comunidades y sus miembros se sienten orgullosos de sus orígenes, reivindicando sus identidad cultural por medio de las costumbres y la preservación del idioma ancestral (en Milpa Alta existen varias escuelas para enseñar el nahuatl a las nuevas generaciones, un idioma vivo que se habla en distintas regiones del país y que fue la lengua de los aztecas). Milpa en nahuatl quiere decir terreno donde se cultiva maíz y otras plantas comestibles; el nombre Milpa Alta se refiere a las parcelas sembradas de maíz que se localizan en las laderas de la montaña. Hoy el cultivo principal es el nopal (cactus), consumido en la ciudad y en otras partes del país.

Un dato histórico muy significativo para las delegaciones del sur del Distrito Federal y en particular para Milpa Alta es la presencia del general Emiliano Zapata y sus tropas en el pueblo de San Pablo Oztotepec. Hoy los habitantes de Milpa Alta honran la memoria de Zapata y la comunidad de San Pablo lo recuerda conservando el edificio conocido como Cuartel zapatista.

4 La Delegación Milpa Alta

La delegación Milpa Alta está localizada al sureste del Distrito Federal y cuenta con una superficie de 28,3 kilómetros cuadrados, de los cuales una buena parte están ocupados por la serranía Chichinautzin. El 100% de su superficie está declarado suelo de conservación por su importante valor ecológico ya que, junto con las delegaciones de Xochimilco y Tlalpan, es el principal territorio de recarga del acuífero de la cuenca de México. Por su paisaje natural y por las actividades agrícolas que se desarrollan a Milpa Alta se le ha considerado la delegación rural de la ciudad; sin embargo, existen doce pueblos muy antiguos que constituyen el área urbanizada de la delegación, con una superficie de 1.670 hectáreas. También existe otra superficie de dimensiones semejantes correspondiente a los asentamientos irregulares distribuidos de forma dispersa en torno a los cascos urbanos de cada uno de los pueblos.

Debido a su tradición histórica y cultural, la totalidad del suelo de Milpa Alta está bajo un régimen de propiedad social (comunal y ejidal), en donde la posibilidad de la propiedad privada está condicionada por usos y costumbres que responden a los orígenes de su tradición.

Doce pueblos constituyen el espacio urbanizado de Milpa Alta: Villa Milpa Alta —que es la cabecera de la delegación—, San Agustín Ohtenco, San Francisco Tecoxpa, San Jerónimo Miacatlan, San Juan Tepenahuac, Santa Ana Tlacotenco, San Lorenzo Tlacoyucan, San Pedro Atocpan, San Pablo Oztotepec, San Salvador Cuauhtenco, San Bartolomé Xicomulco y San Antonio Tecomitl.

Por otra parte, y debido a su localización geográfica, la delegación Milpa Alta es la puerta sur-oriente del Distrito Federal. Sin embargo, el gobierno de la ciudad no le ha dado la atención que merece y, a pesar del importante flujo regional de vehículos que cruzan el territorio de la delegación, la estructura vial y los servicios de transporte que unen la delegación con la ciudad y la zona metropolitana son muy deficientes.

Según el conteo de población y vivienda de 2005, la población de Milpa Alta alcanza los 116.000 habitantes, ocupando 27.000 viviendas. Es la delegación que mantiene la tasa global de fecundidad más elevada (2,53 hijos por mujer); su población es predominantemente joven y con la edad mediana más baja (24 años). Estos datos indican que, además de requerir en lo inmediato atención en salud materno-infantil y educación básica y secundaria, en los próximos años —debido al incremento en la formación de nuevos hogares (los de Milpa Alta son los más grandes del Distrito Federal con 4,15 miembros por hogar de media)— se incrementarán sustantivamente las demandas principales de bienestar, entre las que destacan: el empleo, la educación superior y, sobre todo, la vivienda y los servicios.

Esta dinámica de crecimiento demográfico se combina con una dinámica de desarrollo económico y social con muchas carencias, siendo Milpa Alta la delegación con el mayor índice de pobreza en el Distrito Federal: en 2000 el 75% de la población ocupada recibía remuneraciones precarias. Durante las tres últimas décadas la actividad económica de la delegación ha ido cambiando progresivamente. En 1970 la mayor parte de la población económicamente activa estaba ocupada en labores relacionadas con el campo; en el censo de 2000 la población ocupada en las actividades ligadas a la producción agrícola, pecuaria y silvícola se redujo drásticamente en contraste con la población ocupada en el comercio, los servicios y la industria; sin embargo, en la actualidad la producción agrícola de Milpa Alta representa el 74% de la producción total del Distrito Federal con cultivos de nopal, maíz y avena forrajera.

Durante los últimos años la urbanización de Milpa Alta se ha caracterizado por un proceso de poblamiento extensivo, disperso y de muy baja densidad, debido fundamentalmente al fraccionamiento irregular de las parcelas agrícolas de cada pueblo, en donde los pobladores originarios de mayor edad, siguiendo la tradición, van repartiendo la tierra entre sus familiares o, en algunos casos y según su necesidad o interés económico, fraccionanando sus propiedades en pequeños lotes que son vendidos a nuevos pobladores procedentes del Distrito Federal o de otras entidades del país. Se fomenta así un mercado inmobiliario fuera de toda norma institucional y sin posibilidades de obtener en forma regular los servicios públicos y el acceso a los equipamientos urbanos indispensables para la población residente. Se trata de un modelo que acentúa la inequidad y provoca serios daños a los recursos ambientales en el suelo de conservación, además de poner en riesgo a la población, pues es frecuente la ocupación de terrenos no adecuados para el poblamiento. Actualmente la densidad de población en el área urbanizada de Milpa Alta (incluyendo pueblos y asentamientos irregulares dispersos) es de 35 habitantes por hectárea y la densidad de vivienda es de 8 viviendas por hectárea.

Se espera que en 2010 Milpa Alta llegue a tener cerca de 144.000 habitantes y 38.000 viviendas, lo que significa un incremento de 11.000 viviendas respecto al conteo de población y vivienda de 2005. Es entonces una prioridad estratégica la definición de un programa de ordenamiento urbano que responda en forma integral a las necesidades y condiciones particulares de la delegación. De ahí la importancia de identificar las posibles zonas de ocupación según las tendencias estudiadas y proponer las acciones y los proyectos estratégicos que puedan fomentar un nuevo orden socio-espacial que permita a los distintos actores sociales y gubernamentales ofrecer opciones adecuadas a las necesidades habitacionales de la población. Esto se debe realizar sin contravenir la compleja organización tradicional que da identidad y cohesión social a las comunidades; aunque sea evidente que el concepto de poblador originario se relaciona con el arraigo, fundamentalmente significa la certeza de ser propietario de la tierra, concepto que, aunado a la preservación de la lengua nahuatl en diversos núcleos de población, constituye la marca que identifica al habitante de Milpa Alta.

En síntesis, la población de Milpa Alta, el gobierno delegacional y la ciudad en su conjunto se enfrentan al gran desafío que representa encontrar el justo medio entre la conservación de los recursos naturales, la tradición cultural, el desarrollo económico y social y la modernización de la ciudad.

5 La asesoría técnica de la UNAM a la delegación Milpa Alta

En 2004, la autoridad delegacional de Milpa Alta solicitó el apoyo técnico de la Facultad de Arquitectura de la Universidad Nacional Autónoma de México (UNAM) para llevar a cabo el nuevo Programa Delegacional de Desarrollo Urbano. Sobre la base de un convenio de colaboración se integró un grupo interdisciplinario que ha trabajado durante cinco años en una experiencia de investigación y acción y ha tenido como punto de partida el estudio de las comunidades, su organización social y economía local, sus tradiciones culturales y formas de producción del espacio, así como el papel que juega Milpa Alta en el desarrollo urbano de la ciudad y la zona metropolitana. La planeación urbana participativa ha sido el instrumento metodológico que ha permitido construir colectivamente un plan estratégico y un modelo de gestión local para el desarrollo urbano sustentable.

El proyecto del Programa Delegacional de Desarrollo Urbano concluyó en diciembre de 2008 y su revisión por parte de la Secretaría de Desarrollo Urbano y Vivienda del Gobierno del Distrito Federal se ha prolongado a lo largo de 2009. Cuando todas las dependencias involucradas en su aprobación lo autoricen, será el Jefe de gobierno quien lo remita a la Asamblea legislativa del Distrito Federal para su aprobación y publicación oficial como un instrumento jurídico para el ordenamiento territorial.

5.1 La planeación estratégica

El trabajo del Programa Delegacional de Desarrollo Urbano ha tomado dos períodos de gobierno delegacional, con distintos funcionarios públicos. Al inicio del segundo período de gobierno, la buena disposición de los integrantes de esa administración permitió hacer un taller de planeación estratégica en el que participaron todos los funcionarios públicos de alto nivel, empezando por el propio Jefe delegacional. Esa práctica dio la pauta para establecer la coincidencia de objetivos y la coordinación de trabajos entre los distintos sectores de la administración del gobierno local, facilitando así la obtención de información oficial y, sobre todo, permitiendo la comunicación y la coordinación con las representaciones de las organizaciones comunales, las agrupaciones gremiales y culturales, así como con las personas de reconocida autoridad moral de los miembros de la sociedad de Milpa Alta.

5.2 El trabajo de gabinete

En el gabintete, se realizaron las siguientes tareas:

5.3 El trabajo de campo

El primer paso del grupo de trabajo fue presentarse ante las autoridades comunales de los doce pueblos, que son las autoridades nombradas o reconocidas por los miembros de la comunidad, para solicitar su autorización y poder recorrer el territorio y realizar entrevistas con los distintos actores sociales.

El segundo paso fue realizar entrevistas en profundidad a los habitantes de los pueblos y de los asentamientos humanos irregulares de la periferia.

El tercer paso fue convocar en cada uno de los pueblos a la realización de talleres de planeación urbana participativa, con el acuerdo común de las autoridades comunales y del gobierno delegacional. El objeto de los talleres de planeación urbana participativa era conseguir, a través del trabajo colectivo, la construcción de un autodiagnóstico del proceso de poblamiento y sus conflictos para discutir a continuación las posibles alternativas que puedieran llevar a enfrentar la problemática identificada y llegar incluso a proponer proyectos y acciones específicas.

El proceso de trabajo de campo concluyó con la realización de la consulta pública, a la que asistieron todas las fuerzas sociales representativas de Milpa Alta.

5.4 Los componentes propuestos para el Programa de Desarrollo Urbano

5.4.1 Proyectos de orden urbano y metropolitano

5.4.2 Proyectos estratégicos

5.4.3 Corredores de integración y desarrollo

6 Experiencia académica

En la realización del proyecto ha participado un grupo interdisciplinario de especialistas en planeación urbana, demografía, economía, desarrollo comunitario, participación social, ecología y legislación del ordenamiento territorial. Forman parte de este grupo profesores de la Facultad de Arquitectura y estudiantes de maestría y doctorado, así como expertos de distintas disciplinas asociados al trabajo de investigación de la UNAM. Se puede concluir que la experiencia en Milpa Alta ha contribuido al mejor conocimiento de los procesos de urbanización de la periferia de la gran ciudad , al fortalecimiento de los proyectos de investigación y a la formación profesional de los miembros de la comunidad universitaria. Finalmente, se puede decir que en el momento presente (2009) se mantiene una relación asociativa entre la UNAM y las comunidades de Milpa Alta a través de un proyecto experimental de vivienda rural sustentable y se busca formalizar con la autoridad delegacional y las representaciones comunales un acuerdo para impulsar un centro de estudios sobre el desarrollo urbano sostenible.

7 Bibliografía

Delegación Milpa Alta  (2009)   Proyecto de Programa Delegacional de Desarrollo Urbano Milpa Alta.   Distrito Federal: Documento en revisión para su aprobación y publicación. 157 pp. y anexos gráficos y estadísticos. 

UNAM  (2009)   Programa Delegacional de Desarrollo Urbano de Milpa Alta, en Vinculación 2005-2008.   México: Facultad de Arquitectura, Universidad Nacional Autónoma de México. 168 pp. 

Garza Villarreal, Gustavo  (2000)   La Ciudad de México en el fin del segundo milenio.   México: Colegio de México y Gobierno del Distrito Federal. 768 pp. 

Suárez Pareyón, Alejandro.  (2005)   Presentación de la Ciudad de México. La Revitalización del Centro Histórico,   en Carmona, Marisa y Alvaro Arrese Globalización y Grandes Proyectos Urbanos: la respuesta de 25 ciudades. Buenos Aires: Infinito. 544 pp. 

Notas


[1]: Programa de Posgrado en Urbanismo, campo de conocimiento Análisis, Teoría e Historia; Facultad de Arquitectura, Universidad Nacional Autónoma de México. Dirección. Edificio Posgrado de Arquitectura, Circuito escolar s/n, Ciudad Universitaria, CP 04510, Delegación Coyoacan, Distrito Federal, México. Teléfono: +52 55 56220706 y 56220718.


Edición del 9-3-2010
Edición: César Corrochano Barba
Susana Simón Tenorio
Boletín CF+S > 42/43: Simposio Internacional Desarrollo, Ciudad y Sostenibilidad > http://habitat.aq.upm.es/boletin/n42/ac-asua.html   
 
Ciudades para un Futuro más Sostenible
Búsqueda | Buenas Prácticas | Documentos | Boletín CF+S | Novedades | Convocatorias | Sobre la Biblioteca | Buzón/Mailbox
 
Escuela Técnica Superior de Arquitectura de Madrid Universidad Politécnica de Madrid
Grupo de Investigación en Arquitectura, Urbanismo y Sostenibilidad
Departamento de Estructuras y Física de la EdificaciónDepartamento de Urbanística y Ordenación del Territorio