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Boletín CF+S > 42/43: Simposio Internacional Desarrollo, Ciudad y Sostenibilidad > http://habitat.aq.upm.es/boletin/n42/ab-lval.html   
Sustentabilidad en espacios colectivos de barrios vulnerables: Lineamientos para una política de espacios públicos, directrices de gestión, diseño y mantenimiento [1]
Luis Valenzuela [2]
Catalina Justiniano [3]
Consuelo Araos [4]
Carolina Katz [5]
La Serena (Chile), octubre de 2009.
Resumen: La discusión actual sobre políticas de vivienda gira en torno a reducir las consecuencias negativas de la segregación residencial de los hogares más pobres. Sin embargo, el diseño, la construcción, la calidad y el mantenimiento del espacio colectivo no han logrado mejorar los espacios, a pesar de los diversos programas que han venido aplicándose desde la década de 1990. Por ello, la propuesta plantea tres dimensiones conceptuales para generar directrices que fomenten la capacidad de gestión local de los espacios colectivos exteriores, incentiven procesos de involucramiento comunitario en espacios públicos y persigan criterios de sustentabilidad ambiental y costos de mantenimiento para las propuestas. Las dimensiones de gestión, medio ambiente y comunidad surgen basadas en la revisión de experiencias de intervención, como fueron las iniciativas visitadas en Peñalolén y en Maipú. En base a estos casos, la propuesta considera los gobiernos locales como los articuladores de la gestión de estos espacios, potenciando así su capacidad de vinculación con la comunidad, su capacidad de coordinación para conseguir un buen diseño y su responsabilidad en el mantenimiento de estos espacios


Índice General

 

1 Antecedentes del problema: de la casa propia ideal al ideal de barrio

Desde 1980 en adelante, la producción de vivienda social en Chile adquirió un carácter masivo que, bajo el modelo de un Estado subsidiario y un rol protagónico del sector privado, ha reducido sustantivamente el déficit habitacional en términos cuantitativos y se ha transformado en un ejemplo regional a imitar (Gatica, 2009; Rodríguez, 2005; Ducci, 1997). Casi dos millones de viviendas sociales se han construido desde entonces, logro que sin duda ha contribuido a resolver problemas importantes asociados al déficit habitacional de las familias pero que, a su vez, ha producido nuevos problemas derivados de sus propias condiciones de implementación.

El mercado del suelo, las economías de escala de la construcción y una legislación poco exigente respecto de la provisión de espacios públicos y equipamientos han permitido la construcción de numerosos conjuntos de vivienda donde las condiciones de habitabilidad son deficientes. Claramente, dado el déficit habitacional, el Ministerio de Vivienda y Urbanismo (MINVU) privilegió la cantidad por sobre la calidad.
Gatica, 2009:6

Actualmente, el diagnóstico sobre las deficientes condiciones de vida en gran parte de los nuevos conjuntos de vivienda social es prácticamente unánime y no se limita a la calidad de las viviendas entregadas, sino que los problemas que han venido emergiendo cada vez con más fuerza parecen apuntar más lejos. La construcción de loteos que superan el número de viviendas permitidos; la aplicación de débiles estándares y regulaciones para la provisión de espacios públicos; los diseños inadecuados que dejan áreas residuales sin construir; la ubicación de las villas en áreas marginales, alejadas de los centros urbanos y con precario acceso a servicios; así como el aislamiento de los grupos familiares respecto de sus redes sociales (Ducci, 2000) son condiciones que apuntan a una mala calidad de los barrios en los que se insertan las viviendas, también precarias y de baja calidad (Segovia, 2005). Así, «en la conformación de los nuevos conjuntos habitacionales, se ha detectado una serie de problemas vinculados con una ausencia de densidad social, de confianza e identidad barrial entre quienes habitan una misma villa»(Araos, 2008: 94).

Este diagnóstico ha llevado a agregar al ideal de la vivienda propia un segundo centro gravitacional: el ideal de barrio. Con ello, la discusión actual sobre políticas de vivienda ha comenzado a girar en torno a cómo articular entre sí estos dos ejes, con el objetivo de reducir las consecuencias negativas de la segregación residencial de los hogares más pobres. Esta problemática ha sido abordada sobre todo desde un enfoque de espacio público —con un fuerte énfasis en los problemas de diseño urbano de las villas (Skewes, 2005)—, que ha integrado fuertemente a su vez un enfoque de participación ciudadana, enfatizando las formas de incentivar la generación de metas e intereses comunes que incremente la asociatividad vecinal y barrial (Cáceres, 2005; Segovia, 2005).

Así, dentro de los numerosos factores involucrados en esta ampliación de la escala del interés de las políticas habitacionales —desde la vivienda al barrio—, el espacio público parece constituir cada vez más un foco estratégico de atención, tanto para la detección de los problemas como para buscar soluciones a ellos. Según Rodríguez (2001)[6], «la recuperación de los espacios públicos deberá ser la gran prioridad estratégica del desarrollo urbano de la próxima década», lo cual parece ser especialmente urgente para las familias e que, debido a la pobreza y vulnerabilidad de sus habitantes y a la precaria individuos que habitan viviendas precarias. Si bien el centro de la discusión se aplica al contexto de la vivienda social construida en las últimas décadas, ella puede ser extendida también a barrios disponibilidad de recursos municipales, presentan deficiencias significativas en términos de la calidad y cantidad de espacios públicos abiertos.

Por primera vez en la historia de las políticas habitacionales, la preocupación prioritaria y el enfoque de la política actual se ha volcado a paliar el déficit en la calidad de los barrios en su conjunto y, en particular, de los espacios públicos comunitarios [7]. Esta voluntad se ha traducido recientemente en políticas concretas, entre las cuales destaca el Programa Integral de Recuperación de Barrios, lanzado en 2006. Bajo el título promocional de Quiero mi Barrio, este programa es el primero a nivel nacional que cuenta entre sus objetivos centrales la evaluación y recuperación de espacios públicos en 200 barrios vulnerables del país (MINVU, 2006).

Junto a este programa —único por la magnitud de los recursos con que cuenta, la escala nacional de su intervención y el énfasis en la participación comunitaria asociativa y activa—, han venido surgiendo otros programas gubernamentales adicionales, así como una diversidad de iniciativas municipales o privadas orientadas al mismo objetivo (Palacios, 2008), confirmando la urgencia, que se ha instalado en la política habitacional actual, de trabajar en el espacio público y en su relevancia para explicar los problemas actuales de los barrios vulnerables y entregar soluciones a éstos (Gatica, 2009; Palacios, 2008).

Ahora bien, en este suelo político favorable para la emergencia de iniciativas que mejoren la calidad de vida en los barrios vulnerables a través de la construcción y recuperación de sus espacios públicos, se hacen particularmente visible la falta de experiencia, de recursos de gestión e inversión, de conocimiento especializado y de herramientas técnicas con que cuenta el país para hacerse cargo eficientemente de este desafío. Diversos autores ya han detectado importantes falencias en herramientas de evaluación y diagnóstico de la calidad de los espacios públicos barriales (Gatica, 2009); pero el problema de fondo, al que esta falencia en la evaluación también contribuye, parece ser el de la sustentabilidad de los espacios públicos en el tiempo (Palacios, 2008).

Cuando se trata de espacios públicos, de nada sirve que éstos sean construidos eficientemente si una vez terminados comienzan a deteriorarse rápidamente. Esta situación puede llevar incluso a que la solución termine agudizando el problema:

Uno de los problemas de los programas de espacios públicos es su sustentabilidad en el tiempo, ya que el mantenimiento de parques y plazas, grandes o pequeños, implica un costo permanente en mantenimiento(...) espacios públicos deteriorados convertidos en áreas café son foco de delincuencia en los barrios. Se convierten en tierra de nadie exentos de todo control social.
Palacios, 2008: 7

Es precisamente en los contextos de vulnerabilidad donde la pregunta por la sustentabilidad de los espacios públicos —cómo construir o recuperar espacios públicos que incorporen en sí mismos las condiciones para su mantenimiento y cuidado en el tiempo— se vuelve gravitante, ya que no se dispone de recursos abundantes para hacerse cargo de los altos costos que implica su mantenimiento. A pesar de que es aquí donde resulta más urgente desarrollar metodologías sustentables de diseño, gestión y mantenimiento aplicadas a los espacios públicos barriales, esta exigencia es una de las principales falencias y necesidades de los programas vigentes en la materia. Tanto a nivel de gestión económico-política, como de involucramiento comunitario y diseño medioambiental, la situación de los programas vigentes es ineficiente o muy incipiente, sea porque operan bajo estructuras de gestión todavía muy centralizadas, con poca autonomía o con capacidades técnicas instaladas (Fuentes, 2007); porque operan sin las apropiadas herramientas de evaluación y diagnóstico (Gatica, 2009); porque desarrollan modelos participación comunitaria demasiado estandarizados y poco adecuados a los contextos específicos (Garcés y Valdés, 1999); o porque se tienen escasos conocimientos de sustentabilidad medioambiental.

Por otra parte, existen buenas prácticas, que son producto de un andar más bien intuitivo, que podrían ser inspiradoras de una correcta gestión. Descubrir cuál es la correspondencia o la brecha entre esas condiciones de éxito observadas y los criterios orientadores de las políticas públicas chilenas vigentes sobre espacios públicos en barrios vulnerables es una metodología que permite avanzar sobre la experiencia ya acumulada. Sistematizar los procesos y enriquecerlos con una mirada que integre los temas antes planteados podría dar como resultado una política realista y eficiente de espacios públicos sustentables. Este es el diagnóstico del cual parte la presente propuesta, reconociendo que sólo aparecen nuevas necesidades y desafíos cuando ya se ha avanzado suficientemente.

En la actualidad, existe en Chile un contexto excepcionalmente favorable y una voluntad política únicos para avanzar en esta materia y proponer alternativas creativas e integradoras para dar solución al déficit de espacio público en barrios vulnerables, desde una perspectiva que ponga en el centro el imperativo de la sustentabilidad en todas las soluciones e intervenciones.

Si bien hoy en día existen múltiples recursos y variados programas que tienen como fin la inversión en el espacio público existente, se detectan algunos problemas que impiden potenciar los recursos y asegurar un sistema sustentable. A continuación, se describen los factores que consideramos son centrales para abordar el problema:

Frente a este problema, se intenta averiguar cuál puede ser el modelo de gestión adecuado para asegurar la correcta coordinación de recursos y de programas en un espacio determinado, capaz de dinamizar y vincular a los actores involucrados en el desarrollo del espacio público desde el gobierno local y de conducir el desarrollo de proyectos que se relacionen de forma positiva con el medio ambiente, haciéndolo sostenible en el tiempo.

2 Espacio público y sustentabilidad

Como se desarrolla más adelante, este tema ha venido cobrando una relevancia inusitada en las políticas habitacionales del país (Rodríguez, 2001). Esta investigación busca aportar soluciones factibles, integrales y creativas al diagnóstico de un déficit generalizado en la calidad de los espacios públicos en los barrios vulnerables y a sus enormes carencias en términos de sustentabilidad. Antes de revisar este diagnóstico y plantear el problema al que aquí se busca responder, conviene acotar brevemente el objeto de interés en que esta propuesta se enmarca, los conceptos que se utilizan y la perspectiva en que se sitúa.

En primer lugar, cuando se indica un interés por los espacios públicos, se está entendiendo como público no una dimensión político normativa —como el ámbito de acción del Estado o como la definición del estatuto jurídico que lo como propiedad pública—, sino una dimensión fundamentalmente pragmática, que sigue la idea de que lo que define la naturaleza del espacio público es el uso y no el estatuto jurídico (Jordán, 2005). Se trata, simplemente, de espacios de uso colectivo (Gausa, 2003; Solá, 1994). Por ello, a efectos de esta investigación, la definición de espacio público solo se aplica inductivamente a toda área en la que se pueda desarrollar un uso no restringido del espacio.

Esta propuesta acota aún más su objeto de interés a aquellos espacios colectivos donde se realizan lo que Jan Gehl (2006) denomina «actividades exteriores»: caminar, descansar, jugar, oír, mirar, conversar, etc. El interés particular por este tipo de espacios colectivos exteriores está en que tienen un impacto potencial mayor, sea positivo o negativo, en la calidad de vida general de un barrio, mientras que los espacios públicos interiores tienden a beneficiar a grupos específicos de la comunidad. Además, con respecto a estos últimos, lo espacios públicos exteriores suponen desafíos mayores para una perspectiva centrada en el problema de la sustentabilidad, tal como se desarrolla más adelante.

De acuerdo con Gehl (2006), la calidad de este tipo de espacios depende simplemente de la capacidad para integrar en su diseño y construcción la escala mínima en que ocurre la vida cotidiana y los detalles de los que está hecha la interacción. Su diseño requiere una observación minuciosa de las preferencias, usos y formas de actuar de los usuarios que, en el caso de esta investigación, son los vecinos que conforman la comunidad de un barrio delimitado (Saraví, 2004).

El espacio público barrial es, por excelencia, un espacio pequeño, caminable, propicio para el conocimiento entre los vecinos. Por su escala, se trata de espacios que constituyen el entorno inmediato de la vivienda (Haramoto, 1990), lo cual significa que los límites entre espacio público y espacio privado son fluidos y sutiles y, por lo tanto, se deba otorgar una particular importancia a esa diversidad de espacios semi-públicos y semi-privados, o de tránsito entre la vivienda y la calle, como las fachadas de las viviendas, las entradas y rejas y las veredas (Gehl, 2006). Se trata de espacios de uso cotidiano y frecuente, donde los encuentros potenciales entre vecinos se hacen muy probables y constituyen el correlato espacial de la vivienda y el entorno donde éstas se encuentran insertas.

No se está hablando aquí de espacios relativamente alejados de las viviendas, de los cuales en último término los vecinos puedan hacer vista gorda. Se está hablando de espacios que comienzan a extenderse desde la fachada misma de la vivienda —vivienda que, además, en gran parte de los casos es muy pequeña y de mala calidad— por los que los vecinos transitan cotidianamente, tanto para realizar actividades imprescindibles (como acceder al transporte), como actividades mínimas vinculadas a la socialización y a la recreación.

Al situar este objeto de interés en el contexto de barrios socio-económicamente vulnerables, se evidencia además un elemento que bajo otras condiciones podría resultar menos urgente o, al menos, más fácil de evadir: el problema de la sustentabilidad. Un espacio exterior de uso público está por defecto muy expuesto al deterioro, tanto por el mismo uso y contacto con el ambiente, como por su posible mal uso o abandono. Además, este deterioro resulta imposible de ocultar, está a la vista de todos. Si a eso agregamos que gran parte de los espacios exteriores tienen un componente de vegetación, el problema se agudiza en contextos donde su mantenimiento resulta económicamente inviable.

3 Dimensiones de sustentabilidad: gestión, medio ambiente, comunidad

Abordar el problema del mantenimiento de los espacios públicos barriales desde una perspectiva de sustentabilidad, significa preguntarse por cómo éstos pueden incorporar hoy las condiciones para su mantenimiento y cuidado en el tiempo. En otras palabras, «es sustentable hoy aquel conjunto de prácticas portadoras de sustentabilidad en el futuro» (Acselrad, 1999).

Por ello, un espacio público sustentable es aquel que supone, tanto en su diseño y construcción como en su uso, prácticas o procesos responsables; es decir, que se hace cargo en el presente de las consecuencias futuras. Construir o recuperar hoy espacios públicos en barrios vulnerables que no se sustentarán mañana puede incluso aumentar los problemas previos a los que se quiso dar solución y resulta una política casi tan irresponsables como el no hacerse cargo del problema.

Maximizar un proceso de diseño sustentable resulta vital en contextos donde tanto residentes como gobiernos locales cuentan con escasísimos recursos para mantener este tipo de espacios en el tiempo. El diseño sustentable además implica una mirada interdisciplinaria que logra integrar una diversidad de factores en la perspectiva de largo plazo, que suelen agruparse en tres dimensiones: gestión (dimensión económico-política), involucramiento comunitario (dimensión social) y medio ambiente (dimensión ambiental).

La planificación y el diseño sustentable requieren para su éxito de una aproximación de diseño integrada con habilidades en planificación, diseño urbano, arquitectura, arquitectura del paisaje, ingeniería, servicios y edificios, integración a la comunidad, economía y muchas otras. Lo sustentable tiene que ser siempre entendido como un sistema en donde cada parte y cada disciplina cumple un rol.
Randall, 2003

Esta perspectiva tridimensional de sustentabilidad es el hilo conductor que cruza toda esta propuesta, desde el planteamiento del problema, hasta la estrategia metodológica y los lineamientos para un programa de gestión integral de espacios públicos exteriores sustentables en barrios vulnerables.

Se plantea que no es posible responder a la pregunta sobre cómo recuperar espacios públicos de forma sustentable sin integrar estas tres dimensiones —gestión, comunidad y medio ambiente—, en una mirada de largo plazo, flexible y de escala local. Aquellos espacios públicos que cuenten con una gestión local ágil en captar e integrar recursos provenientes de diversas fuentes y en identificar rápidamente los problemas de mantenimiento ; con una comunidad de usuarios involucrados en el proceso de su construcción, en su uso cuidadoso y en su mantenimiento (Barkin, 2001; Acselrad, 1999; Ducci, 1997); con un diseño centrado en maximizar los recursos ambientales tendrán, sin duda, costos mucho menores de mantenimiento en el largo plazo (Ryan, 2006).

4 Desarrollo de la propuesta

4.1 Modelo conceptual: claves para una perspectiva de sustentabilidad

Se deben considerar tres conceptos que permitirán el éxito del proyecto (Figura 1):

  1. Contextualización. Capacidad para definir problemas, estrategias y plazos bajo criterios locales y operar bajo gestión descentralizada, con equipos pequeños y políticamente autónomos y locales.
  2. Aprendizaje. Aplicación, durante las etapas de observación, de metodologías prácticas de aprendizaje recíproco entre comunidad, ejecutores y diseñadores del proyecto. La participación activa del programa debe estar mediada por una capacitación práctico-empírica (Johnson, 1998) y técnicamente guiada[8]
  3. Flexibilidad. Adaptación de un modelo de involucramiento comunitario capaz de adaptarse a las características específicas de cada comunidad objetiva —tanto en términos espaciales, como histórico-identitarios— a sus niveles de confianza, a su organización y a su conflictividad internas. Todo debe ser capaz de generar productos y plazos ad-hoc. Los programas que estandarizan los procedimientos bajo los cuales debe lograrse el involucramiento comunitario terminan desviando los recursos hacia el cumplimiento de los procedimientos antes que hacia el logro de los objetivos.


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Figura 1: Cuatro conceptos del modelo sustentable


4.2 Lineamientos de sustentabilidad por dimensión: un análisis de casos

Esta estrategia de gestión se construye sobre la base de las tres dimensiones abordadas en la investigación: medioambiental y física, comunitaria y de gestión. El siguiente modelo grafica estas tres dimensiones y ordena en el tiempo las acciones. Cada dimensión no opera aisladamente, sino que se van relacionando. De acuerdo a las etapas, un aspecto podrá adquirir mayor o menor relevancia. Se trata de una línea progresiva que grafica las metas a cumplir para ir antes de pasar a una siguiente etapa. Así, no se puede avanzar solo desde la perspectiva del diseño si la comunidad ha quedado atrás en el proceso. Con esto se intenta concadenar el proceso desde la perspectiva de la comunidad relacionada con el espacio público, con el lugar, con el diseño que se hace para éste y con una gestión adecuada para sustentar este proceso.

4.3 Dimensión social: modelo de involucramiento comunitario

Para responder a los objetivos de esta dimensión, se propuso un modelo de involucramiento comunitario, elaborado a partir de la revisión de algunos casos internacionales y de la comparación cualitativa entre cinco casos nacionales[9]. La proposición básica de este modelo es que la participación activa de la comunidad no es la fórmula exclusiva ni el punto de partida para involucrar al usuario en el proceso de recuperación del espacio público. En cambio, se propone que tal participación es deseable sólo allí donde las condiciones observadas son naturalmente propicias para una participación comunitaria activa y, adicionalmente, han sido potenciadas y aseguradas por medio de procesos de aprendizaje. Se plantea así que el involucramiento comunitario es un concepto más amplio que el de participación y que puede realizarse bajo diversas estrategias, siendo la observación la única etapa insoslayable dentro del proceso de implementación social del proyecto.

4.3.1 Observación—aprendizaje desde la comunidad

Tal como se indica en el esquema temporal de implementación (Figura 1), la etapa fundamental es la observación de la comunidad, a través de la aplicación de instrumentos cuantitativos y cualitativo-etnográficos. El instrumento cuantitativo operaría como una evaluación ex-ante aplicada en formato censal, con el objetivo de caracterizar socio-demográficamente la comunidad estudiada, observar patrones de antigüedad, de movilidad residencial, de composición familiar y de niveles de confianza-conflictividad, así como elaborar la línea de base con respecto a niveles de satisfacción y uso de los espacios públicos actuales.

Los instrumentos cualitativo-etnográficos buscan identificar, a nivel de prácticas comunitarias, su capacidad de organización asociativa, la presencia de líderes, las necesidades educativas, la valoración y demanda de los espacios públicos y la articulación entre espacio público y espacio familiar. Una observación exhaustiva en estos términos involucra el punto de vista comunitario en aspectos clave relacionados con el objetivo del programa y, a su vez, permite evaluar la factibilidad de las estrategias de involucramiento a seguir.

Tomando los casos analizados en el estudio cualitativo que sirvió de base para esta propuesta, se presentaron dos posibilidades. Si la comunidad se ha formado recientemente y presenta muy bajos niveles de confianza, altísimos niveles de conflicto comunitario y no existen organizaciones ni líderes legitimados a nivel comunitario, probablemente serán muy bajas las posibilidades de desarrollar estrategias de participación activa, e incluso resulte difícil desarrollar instancias educativas que, en el corto plazo, logren suplir la falta natural de capacidad asociativa y liderazgo. Por ello, la estrategia óptima de involucramiento comunitario en este caso sería sacar partido a la información obtenida por medio de los instrumentos de observación, alargando probablemente su período de aplicación para acompañar las distintas etapas de la implementación. Esto logra integrar el punto de vista y las necesidades de los usuarios, sin hacer descansar la toma de decisiones en la comunidad misma, puesto que las condiciones de base hacen demasiado probable que siguiendo una estrategia participativa se represente sólo a una parte minoritaria de la comunidad y se aumenten las fuentes de conflicto ya existentes.

Si la comunidad es antigua, tiene una alta estabilidad residencial, está marcada por hitos relacionados con los espacios públicos comunitarios y tiene líderes consolidados y una base importante de confianza vecinal, se dan las condiciones privilegiadas para la participación activa de la comunidad en la toma de decisiones con respecto a los espacios públicos.

Aquí, la estrategia óptima de involucramiento comunitario sería pasar desde la etapa de observación a una de capacitación, asumiendo las demandas educativas de los vecinos para potenciar sus propias capacidades organizativas y de liderazgo ya instaladas, así como para potenciar sus intereses particulares por temáticas medioambientales o de reciclaje, por medio de una capacitación técnica que les permita adquirir herramientas para tomar decisiones en cuanto al diseño y la reconstrucción de los espacios públicos y participar activamente en su mantenimiento.

La etapa de observación, si bien puede dar paso a la de capacitación y participación activa de la comunidad, nunca debe abandonarse del todo. Por el contrario, resulta fundamental aplicar de forma periódica instrumentos de evaluación específicos sobre niveles de satisfacción y uso de los espacios públicos recuperados, teniendo como línea de base la información recogida en la evaluación ex-post. De esta etapa de observación inicial, se espera obtener dos resultados concretos. Por un lado, en la línea de lo descrito en los ejemplos anteriores, la estrategia de involucramiento comunitario, que será operativa para todo el proyecto; por el otro, en conjunto con la evaluación medioambiental y de gestión, se espera obtener la definición de qué espacio/s público/s resultaría deseable y eficiente recuperar.

4.3.2 Capacitación—aprendizaje hacia la comunidad

Para que la etapa de capacitación cumpla con el objetivo de hacer más probable el éxito en la participación activa de la comunidad debe realizarse sobre la base de lo previamente observado. Puesto que el programa debe ser efectivo en un corto plazo, se trata de catalizar capacidades y demandas ya observadas potencialmente en la comunidad, no de instalar capacidades nuevas ni de crear liderazgos desde cero.

En el estudio cualitativo comparado se observó que la inversión en instancias educativas desde el equipo técnico hacia la comunidad resultará exitosa siempre y cuando se sepan identificar claramente aquellas demandas puntuales de la comunidad que resulte apropiado potenciar para asegurar que la comunidad pueda tomar un rol activo tanto en la implementación del programa como en su mantenimiento. Por ejemplo, en uno de los casos estudiados se reconocieron especiales condiciones para fomentar el interés medioambiental de la comunidad, en otro se detectó la necesidad de realizar talleres históricos para reactualizar hitos comunes que había vivido la comunidad y que permitieron reforzar la identidad común y la confianza vecinal e identificar a los líderes naturales, lo qeu permitió su capacitación por parte del equipo técnico. En otro caso, donde parte importante de la comunidad usaba los micro-basurales como fuente de recursos para el reciclaje de objetos y su venta en ferias ubicadas en los mismos espacios públicos de la comunidad, la estrategia óptima de capacitación habría sido recoger esta importancia del reciclaje como forma de vida instalada en la comunidad y orientar los recursos y el tiempo de capacitación a incorporar conocimientos sobre el reciclaje, potenciando sus beneficios (sustentabilidad y fuente de recursos) y minimizando sus costos para la comunidad (higiene, salud, estética, contaminación ambiental, etc).

Donde las condiciones comunitarias sean propicias para la participación activa en la toma de decisiones, la estrategia óptima de capacitación sería no sobrecargar la etapa de talleres ni estandarizar su aplicación, sino focalizarla en temáticas y grupos muy concretos, aprovechando las capacidades organizativas y la expertise ya existente. Tanto la extensión de recursos y tiempo, como la selección de los temas para la capacitación, deben definirse a partir de los resultados de la observación, con el objetivo de fortalecer capacidades potenciales o ya instaladas en la comunidad. Los productos esperados de esta etapa dependen de los objetivos específicos de capacitación, pero deben ser indicados claramente al momento de detectar las demandas educativas y de seleccionar los talleres a aplicar.

4.3.3 Participación—diseño e implementación

La participación activa de la comunidad en la toma de decisiones y en los aspectos operativos de la implementación del proyecto sólo podrá resultar exitosa en la medida en que se asiente sobre las capacidades ya existentes en la comunidad, previamente potenciadas y aseguradas por medio de la capacitación en áreas específicas. La participación activa sólo resultará un verdadero aporte en la medida en que surja efectivamente desde abajo, y que no sea impuesta como exigencia allí donde no existen las condiciones mínimas para que resulte exitosa. De otro modo, sólo se perderán recursos y tiempo, la participación tenderá a instrumentalizarse y procedimentalizarse (como pasos que se deben cumplir) y los resultados difícilmente serán representativos de la población objetivo.

En este sentido, sólo en algunos casos será recomendable llegar a una etapa de participación activa de la comunidad y, además, en algunos casos será recomendable llegar antes que en otros. En algunos casos, convendrá la participación comunitaria cooperativa desde el diseño en adelante —apoyándola con actividades puntuales de capacitación técnica—, mientras en otros donde deba extenderse más la etapa de capacitación, será recomendable retrasarla hasta el momento del mantenimiento.

Esto no quiere decir que la participación activa deba restringirse sólo a los casos en que la comunidad en su conjunto esté capacitada para tomar parte de la implementación del proyecto, ya que especialmente para efectos del mantenimiento puede resultar apropiado estudiar formas alternativas de participación, basadas en la incorporación de miembros específicos de la comunidad a través de su contratación para realizar determinadas tareas.

Por ejemplo, esta sería una estrategia especialmente adecuada para casos donde no existe una base comunitaria fuerte en términos de organización, confianza o liderazgo. En estas circunstancias sí podrían resultar exitosas estrategias de capacitación y contratación de vecinos que dispongan de tiempo (dueñas de casa, ancianos) para realizar tareas de mantenimiento de los espacios públicos, como regar, limpiar y podar.

4.3.4 Participación—mantenimiento cooperativo

Por último, resulta fundamental ampliar la etapa de participación comunitaria más allá de los momentos de diseño y construcción, enfatizando su importancia sobre todo en el mantenimiento, por el impacto que puede tener en términos de la reducción de costos en el largo plazo. Es en esta etapa donde puede resultar más significativo incorporar el rol activo de la comunidad hacia un uso cuidadoso de los espacios públicos construidos (que deberían monitorearse de forma periódica), y llevar a cabo estrategias de contratación de miembros comunitarios.

Los productos esperados de la etapa de participación dependen de la etapa en la que se ha incorporado a la comunidad en la toma de decisiones —diseño, implementación, mantenimiento—, pero deberán definirse claramente al momento de diseñar la estrategia de participación. El éxito de este factor es clave para que un proyecto sea sustentable en el tiempo.

4.4 Dimensión de la gestión: modelo de gestión local

q A nivel de gestión es importante distinguir distintos niveles de acción posibles para asegurar la construcción y el mantenimiento de espacios públicos sustentables. En términos generales, la plataforma de acción debe promover y ser soporte de la interacción de distintos actores, aprovechando recursos, capacidades y expertise desde los diferentes sectores.

El gobierno local debe coordinar el núcleo de las acciones y ser capaz de llevar una metodología de acción sobre los espacios públicos, considerando un proceso de participación, diseño y mantenimiento que sea clara. Los municipios deben considerarse como los articuladores de la gestión de estos espacios, potenciando así su capacidad de vinculación con la comunidad y de coordinación para conseguir un buen diseño y ejecución y su responsabilidad en el mantenimiento, regulada según la ley, bajo la responsabilidad de Aseo y Ornato. La propuesta considera tres niveles operacionales; que surgen desde el marco normativo existente o tomando algunas buenas prácticas locales y las adaptan según las carencias observadas.

Es importante la posibilidad de generar políticas en cualquiera de los tres niveles, desde una propuesta flexible. Imponer un organismo de gestión podría ser forzado según la realidad territorial local; por el contrario, la posibilidad de adaptarse según el contexto, asegurando la correcta ejecución de la metodología, permite una adecuación y una apropiación del método a los recursos, a las capacidades técnicas y asociativas, a los ciclos políticos, etc.

Para efectos de la investigación, se plantean tres niveles de gestión compatibles entre ellos, aún así el tercero de éstos requiere una modificación de la actual legislación de corporaciones municipales. Los tres niveles son posibilidades para adecuar la gestión según las realidades y las necesidades de cada territorio.

5 Estrategia de implementación en el tiempo

Esta estrategia de gestión se construye sobre la base de las tres dimensiones abordadas en la investigación: medioambiental y física, comunitaria y de gestión. El siguiente modelo grafica estas tres dimensiones y ordenan en el tiempo las acciones. Cada dimensión no opera aisladamente, sino que se van relacionando; de acuerdo a las etapas, un aspecto podrá adquirir mayor o menor relevancia.

Se trata de una línea progresiva, que grafica las metas a cumplir para ir pasando a una siguiente etapa. Así, no se puede avanzar sólo desde la perspectiva del diseño si la comunidad ha quedado atrás en el proceso. Con esto se intenta concadenar el proceso desde la perspectiva de la comunidad relacionada con el espacio público, el lugar y el diseño que se hace para éste y con una gestión adecuada para sustentar este proceso (Figura 2).


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Figura 2: Propuesta del esquema general de la metodología


Tal como muestra la figura, este proceso completo se articula en cuatro grandes etapas y seis hitos que definen las etapas. En cada una de estas etapas, las tres dimensiones toman menor o mayor relevancia. A modo de ejemplo, en la etapa de observación, tanto el análisis del contexto medioambiental, como el levantamiento de información de la comunidad del lugar son cruciales y entregarán los elementos para hacer un plan de gestión específico para ese lugar. En una etapa más avanzada, será crucial la gestión para adecuar el plan integral, conseguir fondos y coordinar actores que proyecten la ejecución del proyecto.

Las etapas del proceso se han definido según la observación, el diseño, la implementación y el acompañamiento; y se describen a continuación:

  1. Observación. Procesos de evaluación y observación detallada de las características generales y específicas del medio ambiente físico, de la comunidad, de la normativa que regula el lugar, de los programas implementados o de su ejecución.
  2. Diseño. Proceso de definición de las estrategias de ocupación del espacio dentro de un marco de trabajo de involucramiento directo o indirecto con la comunidad.
  3. Implementación. Proceso de construcción de la obra, con diferentes niveles de participación local según la estrategia.
  4. Acompañamiento. Proceso de seguimiento, una vez concluidas las obras, mediante acompañamiento a la comunidad, velando por el mantenimiento del espacio público y levantando información para una evaluación ex post del proceso con el fin de que sirva de aprendizaje en futuros proyectos.

Para el trabajo coordinado y el cumplimiento de metas conjuntas, se han establecido seis hitos transversales a lo largo del desarrollo completo del proceso. Los hitos corresponden a evaluaciones transversales a todas las dimensiones que aseguran el cumplimiento de las metas esperadas. Estos hitos definen, por tanto, las medidas a implementar en pos de solucionar el o los problemas encontrados y la pertinencia de seguir con el proyecto. Estos hitos no contemplan un tiempo predefinido de cumplimiento de metas para no rigidizar o forzar el proceso. Estos son:

  1. Evaluación ex-ante. Previa al inicio de un trabajo de observación de las características del contexto medioambiental y social. Se evaluará la situación existente para conocer dónde y cómo se desarrollará este trabajo de observación.
  2. Elección de los espacios públicos. Después de una primera etapa de observación del espacio físico y social, se buscará definir los espacios públicos a trabajar dentro del barrio estudiado. Cumplido este hito, se buscarán las fuentes de financiamiento, los programas y el contexto normativo que podrían sostener y posibilitar el proyecto.
  3. Estrategia de intervención para el espacio público. Terminada la etapa de observación, incluyendo su evaluación, se definirán las estrategias que se utilizarán para establecer los lineamientos de diseño y programas de financiamiento
  4. Diseño del proyecto. El producto esperado es un proyecto completo para licitación, contratación y ejecución de la/s obra/s.
  5. Proyecto construido. Terminadas y aprobadas las obras de construcción.
  6. Evaluación ex-post. Este hito es de gran relevancia en el proceso de la propuesta de recuperación de espacios públicos para incorporar las lecciones del propio proceso.

Finalmente, cabe destacar que, para poder desarrollar este proceso, existen dos posibles puntos de entrada, ya sea a través de un plan integral sustentable previo de espacios públicos desarrollado por la comuna o desde uno o más proyectos específicos y sus experiencias acumuladas. Si se comienza desde un proyecto específico, es fundamental que conlleve, a la larga, a desarrollar un plan integral sustentable de espacios públicos que permita coordinar las intervenciones dentro del territorio, evitando que sean trabajados como elementos aislados. Así, también es importante que exista entre los diferentes proyectos y el plan integral de espacios públicos un continuo proceso de retroalimentación que asegure cierta flexibilidad de trabajo y busque mejorar las metodologías utilizadas para los nuevos proyectos (Figura 3).


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Figura 3: Ciclo de plan integral y proyecto


6 Impacto

El impacto esperado mediante la implementación de la propuesta a nivel nacional es disminuir la superficie de espacios públicos en estado deteriorado y sobre todo su alto índice en contextos de barrios vulnerables. Con esto, se espera disminuir los focos de contaminación y de inseguridad en los barrios vulnerables y aumentar el porcentaje de áreas verdes por habitante hacia el estándar deseable para la calidad de vida. Eventualmente, este proceso también valoriza el barrio y las propiedades.

Junto con eso, se espera disminuir los costos de mantenimiento de los espacios públicos, pudiendo redirigir los fondos a un mejor estándar en la ejecución de los proyectos. La adecuación del diseño de acuerdo a niveles factibles de mantenimiento genera certezas para los municipios al intervenir en un espacio público.

Un tercer impacto esperado tiene relación con el fortalecimiento de las comunidades en barrios vulnerables; se espera tener actores locales empoderados, activos y gestores de proyectos en beneficio de sus barrios. La unidad de trabajo, una comunidad previamente organizada o no, está en relación con un espacio público deteriorado o no construido; por lo tanto, los beneficiarios potenciales son todos los habitantes de esa comunidad que hacen uso del espacio.

En términos cuantitativos, el impacto de la propuesta se refleja en:

7 Referencias bibliográficas

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Notas


[1]: Este artículo será parte de la publicación Camino al Bicentenario, Propuestas para Chile. Concurso de Políticas Públicas 2009. El Concurso es una iniciativa de la Pontificia Universidad Católica de Chile, que cuenta con el respaldo del Ministerio Secretaría General de la Presidencia, el Ministerio de Planificación, el Fondo de Solidaridad e Inversión Social y el Congreso Nacional.
[2]: Escuela de Arquitectura, Universidad Católica de Chile. Dirección: El Comendador 1916, Providencia, Santiago, Chile. Teléfono: +56-2-354-5696.
[3]: Centro de Políticas Públicas, Universidad Católica de Chile. Dirección: El Comendador 1916, Providencia, Santiago, Chile. Teléfono: +56-2-354-5658.
[4]: Instituto de Sociología, Universidad Católica de Chile. Dirección: Av. Vicuña Mackenna 4860, San Joaquín, Macul, Santiago, Chile. Teléfono: +56-2-354-4651.
[5]: Escuela de Arquitectura, Universidad Católica de Chile. Santiago, Chile.
[6]: Citado en Gatica (2009:7).
[7]: Discurso pronunciado por la presidenta de la República Michelle Bachelet el 21 de mayo de 2006, disponible en http://www.prensapresidencia.cl.
[8]: Para más información véase la página Proyect for Public Spaces.
[9]: Esta sección de la propuesta se elaboró con la coautoría de Daniela Miranda y Catalina Torrent, quienes realizaron una investigación complementaria a esta, Involucramiento Comunitario y Espacios Públicos Sustentables. Estudio cualitativo comparado de barrios vulnerables de la Región Metropolitana, en un taller de Sociología realizado en la Universidad Pontificia en el primer semestre de 2009.


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Edición: Teresa Asensio Gallego
Susana Simón Tenorio
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