Las organizaciones de pobladores y la vivienda

R E S U M E N

La superación de la pobreza

La pobreza no supone sólo una carencia económica sino una situación más global en la que las personas no pueden satisfacer por sí mismas sus necesidades básicas ni logran desarrollar sus potencialidades. En el mundo actual la pobreza generalmente está ligada a la marginalidad y supone la exclusión para los pobres de la sociedad moderna y de los beneficios que ésta ofrece (trabajo estable, seguridad social, alimentación suficiente, salud, educación) y de la participación activa en la generación y ejercicio del poder social.

Vivienda, algo más que una cuestión de derechos humanos

Toda persona tiene derecho a un nivel de vida adecuado, que le asegure así como a su familia, la salud y bienestar, en especial la alimentación, el vestido, la vivienda,la asistencia médica y los servicios sociales necesarios.

Para los sectores marginales la vivienda aparece como un sueño, un deseo insatisfecho de seguridad y pertenencia. La apropiación del espacio es un paso de vital importancia en la mejora de sus condiciones de vida y en el esfuerzo por preservar la identidad cultural, la integridad personal y familiar y lograr la autodeterminación política.

Precisamente por responder a ese anhelo interiorizado en las personas de poseer un espacio "propio, privado e inviolable", la vivienda supone una poderosa motivación para el ahorro y la inversión. A esto le podemos unir que el sector de la construcción se reconoce como clave en el desarrollo económico de una nación. Los Estados a la hora de plantear sus políticas nacionales deberían tener en cuenta ambos aspectos y aprovechar la potencialidad que encierra la vivienda como impulsor de la economía y el desarrollo nacional.

Porque lo que parece innegable, como reconoce la CEPAL en el documento Estrategia Mundial de la Vivienda en 1992, es que "se ha podido comprobar la incapacidad oficial para suministrar vivienda adecuada para todos". Los gobiernos suelen intentar paliar el creciente déficit habitacional con planes que aportan vivienda social a un costo elevado, por lo que sólo pueden llegar a una minoría, que por otra parte casi nunca se corresponde con los más necesitados.

El sector privado, por su parte, produce para obtener beneficios, por lo que tampoco ofrece una solución para estos sectores carenciados, que terminan por construir por sí mismos sus viviendas (cerca del 60% de las viviendas de América Latina son producidas en el sector informal).

La confluencia de estas variables apunta a que la solución a este problema de dimensiones descomunales pasa por la acción y el esfuerzo conjunto de los numerosos agentes involucrados: los ministerios, los organismos centrales, los empresarios privados, los grupos comunitarios y los constructores informales.
La CEPAL aboga también por la necesidad de "participación comunitaria -individual o colectiva- no sólo para la construcción de viviendas,instalación de infraestructura o prestación de algunos servicios, sino para la planeación y toma de decisiones sobre sus barrios, con la asesoría técnica del sector público".

Chile y la participación

Orientación de la política de vivienda

Los programas de vivienda y los subsidios han fomentado claramente el ahorro, al acercar a sectores de bajos ingresos la posibilidad (de otro modo inviable y sobre todo inimaginable por ellos) de acceder a la vivienda. Para ello están dispuestos a cumplir con los requisitos de ahorro previo. Casi un millón de libretas de ahorro acreditan el éxito de una política, que a la vez que sirve para consolidar el sistema, permite de paso generar importantes ganancias inmobiliarias y activa la industria de la construcción.
El panorama resultante de la aplicación de dicho programa no es ciertamente demasiado alentador. Desde luego las cifras que hoy pueden ofrecer los responsables de los programas son irrefutables. Se ha conseguido controlar el déficit de vivienda, pero si se mira al futuro... Al haber primado lo cuantitativo sobre lo cualitativo se ha conseguido controlar el déficit, pero para muchos no es una solución real, ofrece espacios mínimos (cada vez más) y con ellos problemas sociológicos y de habitabilidad.

¿Una apuesta por la participación?

Lo que hace el Estado
En la práctica nada de esto se ha llevado a cabo y, aunque desde el Ministerio se habla mucho y se defiende la participación, no se ha aprobado ninguna ley que haga efectiva lo que hasta ahora no es sino una declaración de intenciones, que por otra parte se escucha por doquier. Participación parece haberse convertido en la palabra mágica.

Lo que quieren los pobladores
Las familias chilenas de bajos ingresos esperan que el Estado les facilite el acceso a una vivienda, a la que tienen derecho. Aún a sabiendas de la baja calidad y de lo reducido del espacio disponible, la vivienda supone la inserción en un sistema, en un modo de vida que han aprendido a identificar con lo deseable y respetable.

Hay diferentes formas de presionar por una vivienda. En la actualidad ya no hay prácticamente tomas ilegales de terrenos, campamentos de pobladores, pues los chilenos saben que si esperan y siguen los cauces establecidos, acabarán por ser incluidos en alguno de los programas estatales de vivienda, así que no les conviene enfrentarse al Estado.

¿Y sobre la participación? ¿Cuál puede ser la función del sujeto social? No está claro, menos en Chile, un país en el que todavía se siente el pasado reciente de una dictadura como una rémora en la capacidad de la gente de asumir el protagonismo de sus vidas.

Lo que se podría imaginar
Hay quienes prefieren seguir pensando que con la participación activa de los pobladores en la toma de decisiones sobre lo que quieren que sea su casa y su ciudad,se pueden generar en la base social nuevas potencialidades y capacidades, lograr la autovaloración personal, el cultivo de la amistad y la experiencia en organización y en principios prácticos elementales de gestión y administración.

Pero para eso no basta con que se creen las figuras, los canales y los organismos, se hace necesaria la voluntad de los beneficiarios, la asunción de responsabilidades. En cualquier caso, los problemas de los sectores populares no se resuelven sólo en el ámbito local, y es difícil compatibilizar la "lucha individual" por el acceso a una vivienda, que muchas veces conlleva la competencia con los semejantes; compatibilizar esa lucha individual, decía, con la lucha colectiva necesaria para plantear reivindicaciones más generales y la transformación global de la sociedad. No parece que se pueda exigir de los pobladores esa toma de postura. Es lícita la preocupación por la vivienda de la propia familia, y el Estado chileno ha sabido canalizar ese deseo de propiedad, de seguridad y estabilidad y, si con la dictadura se transformó a los pobladores de sujetos activos en pasivos, con la democracia parecen continuar primando sujetos disciplinados y obedientes y en su mayoría pacientes.

Las organizaciones de pobladores

Nacidas de la necesidad

Con el gobierno militar en 1973 se desarticula el movimiento poblacional. "Con la implantación de un modelo económico neoliberal basado en el libre mercado, los pobladores pasan de una condición de sujetos sociales a ser meros objetos de política social". Continúan existiendo juntas de vecinos, pero cambió la ley que las regía, y sus dirigentes serán designados por los cuadros técnicos del gobierno, desvinculándose así de las demandas y voluntad de los pobladores.

La población a pesar del miedo a la represión comenzó a organizarse de nuevo para sobrevivir. Se establecen así los "comedores solidarios" u "ollas comunes", los huertos familiares y "comprando juntos". Las tomas de terreno eran sin embargo inviables ante la fuerte represión militar. Con el tiempo fueron aumentando su peso político, llevaron a cabo movilizaciones y paros para presionar al gobierno y lograr la obtención de una vivienda.

Las autoridades se vieron obligadas a aportar alguna solución, que se tradujo en el traslado de pobladores a la periferia metropolitana, donde se les asignó un terreno en propiedad, subsidiado en gran parte. La segregación espacial actual de Santiago es en gran medida consecuencia de aquellas operaciones, que reunieron a los sectores de menos recursos en algunas comunas periféricas (entre ellas la que hoy se conoce como Huechuraba).

Cuando llegó el gobierno democrático la mayor parte de los campamentos habían sido erradicados o radicados, y no se volverán a producir tomas masivas. La nueva administración se centra en la dotación de servicios básicos a los asentamientos que no cuentan con ellos. El Estado ofrece un programa que acerca la vivienda a sectores de bajos ingresos que no podrían acceder de otra forma, y las organizaciones vecinales han asumido un papel considerable como gestores en el proceso.

¿La función hace el órgano?

Las Juntas de Vecinos por su parte deben velar por el progreso de la población del sector. Este progreso se ve en temas como el alumbrado público, la pavimentación, actividades culturales y deportivas... Las Juntas de Vecinos representan además a la población ante las autoridades, elevan sus demandas a la Oficina de Desarrollo Comunitario.

Para pertenecer a una Junta de Vecinos es necesario pagar una cuota social y entonces se puede participar en las actividades, tener derecho a voto en las elecciones y recibir la cuota mortuoria (si fallece un socio de una manzana la Junta de Vecinos pasa tres listas con el timbre y se va pidiendo colecta. La plata reunida y la que aporta la Junta se le entrega a los deudos), recibe problemas de medidores rotos, de basuras, de cortar un árbol... La Unidad Vecinal se divide encuadras.

La ley 18.893 regula las organizaciones comunitarias. Fue dictada por el régimen militar y distingue entre organizaciones de carácter funcional y territorial. Las Juntas de Vecinos son organizaciones territoriales, es decir se adscriben a un territorio determinado. Las Comunas se dividen en Unidades Vecinales. En la ley hablaban de un mínimo aconsejable de 3 J.V. por Unidad Vecinal, en la ley anterior y en proyecto de nueva ley se defiende sin embargo la correspondencia de una única Junta de Vecinos con la Unidad Vecinal, para evitar la atomización (y politización) y fortalecer la presencia de los vecinos y su representatividad frente al Estado (a través de las Instituciones de la Municipalidad).

El caso de Huechuraba

1. Comités de Vivienda
Como ya se ha dicho los Comités de Vivienda se crean para postular a una vivienda de forma colectiva. El Estado premia la postulación en grupo frente a la individual y con ello potencia la formación de grupos de pobladores apoyándose en una lucha común. El mayor porcentaje de vivienda corresponde a allegados, que cuando forman grupos se constituyen como Comités de Allegados y postulan a Vivienda Básica, pues la prefieren a los programas de Vivienda Progresiva.

En la Comuna de Huechuraba hay 20 comités constituidos legalmente y postulando y otros 4 constituidos legalmente pero sin postular. Una vez obtenido el subsidio a las familias se les entregan viviendas próximas, con lo que no pierden los lazos establecidos previamente. En algunos casos además el Comité no se disuelve y pasa a preocuparse por otras mejoras para el grupo, esta continuidad suele depender de la capacidad de liderazgo de alguno de sus miembros.

En Huechuraba hay un campamento que intenta postular en grupo, pero ve grandes dificultades pues algunas familias no empiezan a ahorrar y hacen descender la puntuación total. En este grupo cuesta hacer ver a las familias más marginales que tienen que aportar un ahorro, y que de ello dependen no sólo sus posibilidades de acceder a un subsidio, sino las de todo el grupo.

2. Juntas de Vecinos
Huechuraba se encuentra dividida en 14 Unidades Vecinales. Hay 18 Juntas de Vecinos y una Unión Comunal que reúne a todas las Juntas de Vecinos. No coincide exactamente el número de unidades vecinales con el de juntas, así por ejemplo en la Pincoya 1 hay dos unidades, la 40 y la 40-b. Ésta corresponde a los vecinos de unos bloques integrados que solicitaron su separación. La creación de una nueva Junta de Vecinos tiene que ser aprobada por la municipalidad, exige todo un proceso burocrático y formal previo.

Cada Junta de Vecinos celebra una Asamblea General cada tres meses y una reunión de delegados cada semana. En estas reuniones se tratan los temas que interesan a los pobladores y que son presentados por los delegados, por ejemplo en la última se trató la organización de las Fiestas Patrias, trabajar en el Teletón, el problema de los camiones que pasan por los pasajes, más vigilancia, el cambio de una feria.... Los representantes elevan estas solicitudes o propuestas a la Municipalidad.

Dan cuenta una vez al año a la Municipalidad a través de la Unión Comunal de Juntas de Vecinos.

3. Unión Comunal
La Unión Comunal tiene objetivos más generales que los de las Juntas de Vecinos, vela por el buen funcionamiento de las Juntas de Vecinos, trata los problemas entre dirigentes, controla la administración de las finanzas. Presenta a las autoridades problemas generales (también particulares) y presenta programas para su financiación. Recibe subvención del Municipio previa presentación y aprobación de proyectos. Tiene un carácter más político, sus dirigentes pertenecen a partidos, aunque no se puede en las asociaciones hacer proselitismo partidista ni religioso.

Apoyo de la Municipalidad
Para funcionar las organizaciones reciben el apoyo de la municipalidad, en concreto en el tema de la vivienda existe un 'Area Vecinal, perteneciente a la Dirección de Desarrollo Comunitario, que fomenta el desarrollo de la participación comunitaria, busca mejorar la gestión y orientar la constitución legal de Juntas de Vecinos, Comités de Vivienda y Comités de Adelanto de la Comuna. Para ello ofrece un servicio de información, asesoría, coordinación, capacitación y autogestión. Trabaja con los propios interesados en formar un Comité para postular, en lo que se refiere a los aspectos legales (la redacción y la aprobación de estatutos). Posteriormente el Comité pasa a la Unidad de Vivienda que les asesora para cumplir los requisitos para la postulación, a través de las asistentas sociales.

La correspondencia entre las organizaciones vecinales y las instituciones municipales no es casual, su estructura se acomoda muy bien al sistema establecido para la difusión, postulación y gestión de los programas de vivienda.

Si algún día se logra que las instancias municipales pasen de ser "organizadoras" de pobladores a ser receptoras y catalizadoras de iniciativas populares comunitarias se habrá dado un gran paso adelante. En esta comuna los trabajadores de la municipalidad parecen receptivos e interesados en el progreso social. El reto es de todos ellos, pero sobre todo de los pobladores.

Apoyo externo
A nivel de vivienda hay una ONG francesa trabajando con un grupo en un programa de autoconstrucción. El proceso es lento y laborioso y en la misma Unidad de Vivienda las asistentas sociales consideran que la autoconstrucción no es apropiada para colectivos con excesivas carencias y connotaciones de marginalidad. Para que funcione es necesaria la cohesión del grupo, la confianza mutua y el apoyo técnico y social (animación del grupo) que no facilitan que se constituya en una opción generalizada. Además al ser preguntados los pobladores señalan que prefieren la vivienda básica, ya acabada, a la progresiva que casa más con sistemas de autoconstrucción.

Por otra parte una ONG local va a comenzar a realizar el catastro de la comuna. La presencia de organizaciones externas es bien limitada, cada vez más al igual que en el resto del país, pocas se han consolidado de entre las más de ochocientas que hubo en los años 80 y muchos países extranjeros han retirado o están retirando su ayuda pues en el propio país se han generado recursos que antes no había y que hacen innecesaria la cooperación internacional (otra de las consecuencias de los buenos datos macroeconómicos del país). La redistribución es otra historia.

Problemas. Entre la realidad y la esperanza.
Hemos visto tres tipos distintos de organizaciones que deberían tener objetivos, perspectivas y acciones distintas. Parece claro que el objetivo principal y la causa de la formación de un Comité de Vivienda o Comité de Allegados es lograr el acceso a una vivienda de las ofrecidas en los programas estatales, incluso se podría entender de una forma malévola y simplista que lo que buscan es lograr un puntaje mayor y así acceder antes a las subvenciones estatales a la vivienda. La necesidad acuciante de vivienda ocupa prácticamente toda su atención.

Las Juntas de Vecinos también parecen tener objetivos bastante inmediatos, aunque esta vez relacionados con la vida de los vecinos. Al hablar con dirigentes y preguntar por su labor se suelen referir a actuaciones para solucionar problemas cotidianos sin cuestionamientos de fondo. No suele haber cohesión entre las demandas de las distintas juntas, incluso una junta puede ver al resto como competidora por los recursos de la Municipalidad, que son limitados. También se ve cierto desconocimiento de otras organizaciones funcionando en la misma comuna e incluso en la misma unidad vecinal.

En cuanto a la Unión Comunal al representar al conjunto de la Comuna, parece tratar temas generales, pero como señala la Oficina de Desarrollo su carácter es básicamente reivindicativo, no propositivo, tienen escasa capacidad de presentar propuestas y de gestión. El paternalismo autoritario y la represión del régimen anterior han dejado como secuelas unas organizaciones acostumbradas a pedir, a demandar, no a negociar ni a asumir responsabilidades conjuntas derivadas de enfrentar un proyecto en el que tienen que aportar además de recibir. Los dirigentes heredaron esa cultura de la dictadura.

Otro problema con el que a veces se encuentran (tanto en las juntas como en la Unión) es la falta de representatividad de los dirigentes, su opinión puede no corresponder con la de los vecinos. Además el hecho de que durante mucho tiempo fueran designados por los cuadros técnicos y no elegidos por los pobladores generó una desconfianza hacia los dirigentes que sólo con el tiempo y su buen hacer será superada.

En la actualidad la relación con la base no es permanente y hay poca renovación de dirigentes, lo que no ayuda a reforzar esa confianza. Hace falta un cambio de estilo, más democracia en su gestión, los cuadros actuales muchas veces tienen asimilados comportamientos y modos de gestión poco democráticos. La Unión Comunal tomó la decisión de que en Noviembre se renovaran todas las directivas de las Juntas Vecinales.

El nivel de participación es bajo. En eventos y festejos (por ejemplo las fiestas del 21 mayo por el aniversario de la población) si que se cuenta con nutrida asistencia, pero a la Asamblea de Junta, de los más de 1.000 habitantes de la población asisten menos de un centenar. Esta baja participación se debe en parte a la falta de información, los delegados, que debieran celebrar después de cada reunión de delegados una reunión de manzana para informar de lo que se hizo en la Junta no siempre lo hacen.
Parece claro que el buen o mal funcionamiento de una organización, su consistencia, depende en gran medida de la capacidad de liderazgo de sus dirigentes y del apoyo que tengan. En la unión Comunal y en la Oficina de Desarrollo ofrecen cursos de formación de dirigentes.

Conclusiones
El propio MINVU reconoce que entregando vivienda aparentemente se soluciona el problema de la vivienda, pero las familias adquieren un conjunto de otros compromisos asociados a la vivienda que muchos no podrán cumplir adecuadamente (pago de las cuentas de luz,agua...). No puede por tanto ser una tarea sectorial. No se soluciona la pobreza solo a través de la entrega de una solución habitacional, es necesaria la organización de la comunidad, la generación de líderes, el acceso a las fuentes laborales, a la salud y a la educación, por tanto es necesaria una coordinación institucional.
En ese proceso todavía no está claro en Chile el papel que le corresponde al actor social, que la dictadura volvió pasivo. Se vive un momento de transición. Tampoco se puede forzar la participación, es una opción personal. Durante la dictadura hubo gran movimiento a nivel de asociaciones vecinales de J.V. (manifestaciones de noviembre del 88 y 89). Estaba claro qué buscaban y todos se unían en la lucha. Hoy el enemigo es la pobreza y no están definidas las estrategias. Puede ser un gran problema que las organizaciones populares se limiten a ser "gestoras" del proceso, han sido asimiladas por la burocracia, integradas en los canales oficiales pero con ello pueden haber perdido la distancia que permite ver más allá de lo que ya hay. Los árboles no dejan ver el bosque, si las organizaciones no ven y creen en sus propias posibilidades, si no pueden imaginar otros modos de obrar, se acaban volviendo conformistas, peones del discurso oficial en el tema de vivienda (que por otra parte y tal vez porque con la transición dirigentes y han sido incorporados a los ministerios, aparece innovador).

Un caso aparte

1. Son reivindicativos. Ven en el acceso a la vivienda un medio de lograr o reforzar el desarrollo integral, y reconocen la conexión íntima de ésta con la salud, la educación y la familia. Hablan del problema de la vivienda como un problema social y complejo que repercute en los distintos aspectos de la vida de las personas. Son incisivos y claros e la presentación de sus problemas:
   Sobre la salud. Para la salud de los más pobres existe un problema de fondo. Mientras miles de familias viven hacinadas, en mediaguas, metidos en el barro, con ingresos absolutamente precarios para subsistir, ¿Podrán aplicarse los programas de salud?
   Sobre la educación. ¿Cómo puede un estudiante hacer sus tareas si ni siquiera tiene dónde vivir? Por más que se interese por estudiar siempre existen los peros de los ingresos económicos para los materiales, el espacio físico para estudiar.
   Sobre la calidad de vida. La falta de vivienda hace que los sin casa vivan en hacinamiento; la promiscuidad y la falta de espacio son elementos que van deteriorando paulatinamente la dignidad de las personas y la estabilidad familiar y el desarrollo de los niños, quienes buscan una vía de escape en el alcoholismo, la droga y la delincuencia.
   

2. Son propositivos. No se limitan a esperar del Estado una solución, desde sus vivencias y experiencias personales y colectivas tienen ideas que aportar y ganas de participar. Buscan acercar el problema a los ministerios de boca de los propios protagonistas y han logrado la creación del Consejo Comunal de Viña del Mar, cuya Acta de Constitución se firmó el 9 de Agosto de 1995 por representantes del SEREMI de Vivienda, SERVIU quinta región, Municipalidad Viña del Mar y la Unión Comunal de Allegados. Con él se intenta crear una instancia de participación en la discusión de la temática de vivienda de la comuna.
   

3. Son formadores. Además llevan a cabo una labor de formación de dirigentes, tienen una visión amplia del trabajo por la vivienda, no se limitan a postular. A pesar de todo un problema con el que se encuentran es el frecuente abandono de dirigentes una vez han logrado su vivienda. Cuesta incorporar dirigentes nuevos, y a ellos destinan muchos esfuerzos, para apoyarlos, con cursos para mejora de expresión, de negociación... Saben que de la continuidad en los planteamientos y de la incorporación de nuevas personas dispuestas al compromiso y a aceptar responsabilidades depende su futuro.

Fecha de referencia: 31-01-1998