El poder local y la vivienda popular

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R E S U M E N

Qué es el poder local

La historia del poder local en Brasil, se remonta a las raíces ibéricas de la colonización de nuestro país y a lo largo de casi cinco siglos, la autonomía de las instancias locales conoció flujos y reflujos provocados por los movimientos de formación de nuestro estado nacional. En todo el período colonial, y en especial durante los dos imperios, las comunidades locales conocieron una relativa autonomía debido principalmente a las distancias que las separaban de la sede colonial y de la metrópoli y de las dificultades de comunicación con las mismas. Así, las villas, las ciudades y las provincias debían organizarse para resolver la mayoría de sus problemas dentro de sus propios límites. A pesar de la centralización formal y burocrática del Estado en los poderes del rey o de los emperadores, la presencia real del poder principal era esporádica e intermitente.

Ya cerca del cambio de siglo, la centralización conoció un período de mayor fuerza con la fundación de la República, en 1889. Asimismo, como la llamada Primera República se fundamentaba sobre el poder oligárquico regional o estatal, la descentralización continuó existiendo en la práctica política. A pesar de haber directrices nacionales definidas por los centros Ejecutivos y Legislativos, prevalecía una fragmentación del poder que favorecía una cierta independencia regional. Las demandas y los intereses locales muchas veces se sobreponían a las orientaciones que venían de la sede. Esta configuración se mantuvo y se fortaleció durante cincuenta años y solo se modificó con la llegada de la Revolución de 1930, que tenía justamente por objetivo y motivación oponerse a ella.
La llegada de Getúlio Vargas al poder ocurrió en un proceso en el que se buscaba romper los orígenes oligárquicos del Estado brasileño y pomover una centralización capaz de darle condiciones para promover la industrialización nacional. Un acto simbólico que consiguió dar la dimensión de lo que los revolucionarios de 1930 querían hacer e hicieron fue la quema de las banderas de los estados, lo que significaba el surgimiento de un verdadero estado nacional, que a partir del golpe de 1937 asumió un modelo influenciado por el fascismo. A pesar de que la quiebra del poder oligárquico no había sido completa, Vargas consiguió restringirlo a sus límites territoriales y estableció, por primera vez en la historia brasileña, la subordinación real de los estado y municipios a la voluntad de la sede de la federación.
Con la salida de Vargas de la presidencia de la República y el fin de su "Estado Nuevo", en 1945 se inicia la democratización del país, lo que permitió el resurgimiento de los municipios como instancias de poder autónomas y activas. Esta nueva descentralización conocía, sin embargo, los límites brasileños: donde habia una preponderancia de las fuerzas políticas de izquierda fue retrasada o impedida ya que el poder central estaba en total consonancia con las directrices americanas de la Guerra Fría.

El breve período democrático conoció su fin en 1964 con el golpe militar que instauró una dictadura que duraría poco más de veinte años. Se inició un nuevo período de concentración de poderes, esta vez con una violencia inédita que terminó con los derechos políticos de los alcaldes reción elegidos, impidió la realización de nuevas elecciones y castró por completo la autonomía de muchos municipios, bajo la alegación de que estaban en una zona de seguridad nacional. Dentro de estos estaba la ciudad de Santos, que vivió un largo período sin poder elegir a su alcalde por ser el pricipal puerto del país y tener una tradición de izquierda, tal que era conocida como la "Ciudad Roja", alimentada por un fuerte movimiento sindical, en especial de los trabajadores del puerto.
El proceso de redemocratización del país se desarrolló junto al aumento de las presiones descentralizantes para retomar el verdadero carácter de la federación del Estado braileño. Ya en 1976, al producirse la primera victoria de la fuerzas democrática sobre la dictadura, el movimiento municipalita se reforzó. Aquel año, la oposición conquistó las primeras alcaldías y comenzó experiencias administrativa con éxito en Lajes, Paraná, Piracicaba, Sao Paulo.

Esta lucha por la reconstrucción democrática acabó por desembocar en el Congreso constituyente que elaboró una nueva carta magna del país, en vigencia desde 1988. La nueva Constitución procuró responder a las demandas de la autonomía política y financiera de los elementos de la federación en relación a la Unión y trató de alterar la distribución de ingresos entre las instancias del poder. Se consiguió mucho, a pesar de que los municipios brasileños todavía tenían una dependencia financiera considerable (ver tabla 1) si se compara con la situación vivida por algunos países europeos como Suecia, donde el 67% de los impuestos públicos se quedan en la esfera local.

Aquí cabe un paréntesis sobre una peculiaridad de la historia municipal del Brasil. Durante los períodos de mayor centralismo el municipio mantuvo su capacidad de recaudar impuestos, ya que esto se mantuvo dentro de unos límites rigurosos.
Esta característica diferencia Brasil de mucho países latinoamericanos y europeos, en los que el poder local no tienen recaudación propia, a pesar de tener garantizada la fórmula.

Durante la reconstrucción democrática, surgieron y se consolidadon nuevos actores políticos y sociales como interlocutores entre el Estado y los representante de la sociedad. Los movimientos sociales, en especial los urbanos, como el sindical o el de lucha por la vivienda, pasaron a exigir el apoyo de las autoridades locales para realizar sus reivindicaciones. Este ambiente ayudó a reforzar la tendencia descentralizadora que se había aprobado en la Constitución de 1988.

Hoy, desde el punto de vista legal, los municipios brasileños gestionan diversas áreas de actuación del Estado. Así como la salud y la educación básica, en las que el gobierno federal apenas tiene el papel de señalar las directrices generales. Es el municipio el quedebe suplir las necesidades de la población y otros servicios típicamente urbanos, como la recogida y destino de los residuos y la basura, la actividades culturales y deportivas y el ocio.

En lo que se refiere a la vivienda popular, los municipios todavía no tienen como norma una presencia activa en la construcción de viviendas, sin embargo están empezando a legislar sobre el tema. Todavía hay una dependencia grande entre los estados y la Unión, principalmente a causa de la forma de financiación y por la poca voluntad política de los jefes de los ejecutivos municipales para reservar una parte de sus presupuestos para la construcción de viviendas. Las ciudades que tienen sus propias políticas habitacionales, como Santos, todavía son una excepción.

Por último, en la definición de nuestro concepto de poder local cabe resaltar una característica brasileña de ese proceso de descentralización. En nuestro país existe un vínculo necesario entre la municipalización y las políticas neoliberales de búsqueda de cualquier variante del "Estado Mínimo". Por el contrario, como este movimiento ha funcionado como uno de los motores de la democratización del país, lo que busca en su vertiente progresista es un Estado desprivatizado y capaz de actuar para controlar las fuerzas del mercado en el ámbito municipal.

Que és la vivienda popular

Teniendo en cuenta que Brasil tiene una inmensa desigualdad social, con una concentración de rentas casi sin igual en el mundo, se debe considerar que, a un enorme sector de la población, no le es dada la posibilidad de acceder al mercado inmobiliario. El proceso de fragilización de las relaciones laborales, en marcha en todo el mundo e implantado en nuestro país con la llegada al poder del actual gobierno federal, está agravando esta realidad.

Cada vez más, los trabajadores, aún teniendo empleo, no consiguen alcanzar un nivel de renta suficiente para construir o adquirir una vivienda. También es creciente el número de personas desempleadas o dentro del llamado "mercado informal", generalmente un eufemismo para el trabajo semiesclavo. Con esto crece también la demanda de vivienda. En Brasil como conjunto, para las franjas de población más desfavorecidas, con una renta familiar de 300 dólares al mes, la demanda de vivienda es superior a 10 millones de unidades, siendo necesarios cerca de 15 millones de nuevas viviendas antes del año 2000.

La producción de la inmensa mayoría de las viviendas ocupadas por las franjas de población de bajo nivel de ingresos, incluso en este momento, ha ocurrido bajo la iniciativa directa de los propios usuarios. Particularmente, las familias con renta mensual inferior a 100 dólares al mes tienen acceso a viviendas precarias a traves de la producción espontánea (autoayuda o ayuda mutua) o de programas especiales en los que está presente algún tipo de subsidio oficial, utilizándoe en ambos casos las llamadas viviendas progresivas, en las que el usuario se encarga de finalizar la vivienda de acuerdo con sus posibilidades económicas.

Por tanto, cuando hablamos de vivienda popular nos referimos a políticas y acciones de poder público para asegurar a ese segmento de la población el acceso a viviendas adecuadas. Esto no puede darse sin haber una intención de acuerdo con la lógica del mercado, que en general ignora la necesidades de esa población excluida y también sin que el poder público ofrezca financiación y subvenciones.

Incluimos en nuestro concepto de vivienda popular el suministro de acceso a los servicios urbanos de esas personas, de tal manera que se les asegure unas condiciones de vida saludables y dignas, transformándoles en verdadero ciudadanos. Sin ese presupuesto, la vivienda se reduce a garantizar un techo para que esa población popular se pueda reproducir, manteniéndose las mismas codiciones de exclusión y miseria en que se encontraban.

Siete puntos sobre el poder local y la vivienda popular

El primer paso para atacar de frente el problema de la alta de vivienda en la ciudad de Santos fue la creación de las bases legales para la intervención del poder público en esta cuestión. El 15 de mayo de 1992 se aprobó la Ley Complementaria n. 53, la ley de las ZEIS (Zonas Especiales de Interés Social), parte integrante del plan Director de la ciudad y que se implantó efectivamente al año siguiente. Esta legislación tiene su fundamento en la Contitución, que determina, en su artículo quinto, que la propiedad privada debe tener función social y, en el artículo 182, que esa función social se cumplirá cuando se "atienda a las exigencias fundamentales de ordenación de la ciudad incluidas en el plan general".

Es importante observar que, más allá de acer viable la Reforma Urbana también impulsada por la Constitución, la legislación de las ZEIS aprobada en Santos, desarrolló criterios específicos para el uso y ocupación del suelo, rompiendo una serie de límites que dificultaban la iniciativa de la familias, de las comunidades y de los empresarios en lo que respecta a la producción de viviendas regulares a un precio menor.

Son tres los tipos de ZEIS:

ZEIS 1
Areas ocupadas por población de bajo nivel de rentas (favelas, en general), donde interesan las condiciones para promover la regularización de la propiedad del suelo, realizar mejoras urbanas (saneamiento básico, agua, luz, etc.) y construir viviendas y equipamientos sociales (escuelas, guarderías, centros de salud, etc.). Las tipologías físiscas pre-existentes en las áreas de la ZEIS 1 son extremadamente desfavorables, configuran situaciones dramáticas si conllevan riesgos para la vida, pésimas condiciones de saneamiento y aspectos ligados a la salud pública.
Son áreas localizadas en los montes y principalmente en la zona Noroeste de Santos, esta última una región baja, a nivel del mar, donde hay numerosos palafitos, casas precarias, hechas de madera y de materiales muchas veces procedentes de la basura, y construidas sobre áreas inundables o sobre brazos de mar.

Las obras incluyen desde la estabilización de taludes, en el caso de los montes, incluso grandes cantidades de terraplén en algunas áreas extensas. Invariablemente, las intervenciones siempre preven la dotación de infraestructuras (saneamiento básico, drenaje, agua y electricidad), con la posterior regularización de la propiedad del suelo.

Actualmente están siendo atendidas cerca de 6.200 familias, según muestra la siguiente tabla.