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Boletín CF+S > 36: Sexto Catálogo Español de Buenas Prácticas > http://habitat.aq.upm.es/boletin/n36/amcas.html   
Buenas Prácticas y desarrollo urbano contemporáneo en España: una contribución contra el despilfarro [1]
María A. Castrillo Romón
Valladolid (España), octubre de 2006.


Índice General

 

1 Introducción

El texto que sigue propone, en primer lugar, una pequeña reflexión sobre los concursos de Buenas Prácticas en el marco del actual desarrollo urbano en España, haciendo especial énfasis en el problema emergente de la rehabilitación urbana; en segundo lugar, aborda un breve análisis de los criterios aplicados para la selección de casos en materia de vivienda y de desarrollo territorial y urbano sostenible para el VI Concurso Internacional de Buenas Prácticas; y, por último, detalla una valoración de las prácticas seleccionadas dentro de esas áreas.

El Primer Catálogo Español de Buenas Prácticas, editado en 1996, recogía un interesantísimo artículo del profesor Naredo, Sobre el origen, el uso y el contenido del término sostenible, en el que se podía leer: «Poca voluntad se aprecia de hacer planes de reconversión de la sociedad actual hacia bases más sostenibles o físicamente viables, por mucho que las referencias a la sostenibilidad aparezcan en multitud de publicaciones y declaraciones» (Naredo, 1996: pp 24). Han pasado diez años desde entonces, un tiempo suficiente como para plantear, siquiera como un somero ejercicio de reflexión, qué ha acontecido en España en materia de desarrollo urbano sostenible en el tiempo transcurrido desde el momento en que esas palabras fueron publicadas hasta ahora y qué papel corresponde a las Buenas Prácticas urbanísticas en relación con esos procesos detectados. Ese va a ser el objetivo del primer epígrafe.

El balance sintético que propongo arroja un resultado muy desequilibrado. El paisaje del desarrollo urbanístico en España durante la última década, en relación con el concepto de desarrollo sostenible, presenta algunas luces y enormes sombras. Entre los datos positivos está, precisamente, la evolución de las Buenas Prácticas en España desde el inicio mismo de los concursos internacionales de Buenas Prácticas. Iniciativa que lleva implícita la idea de necesidad de transformar los métodos de intervención urbana (en el caso que nos ocupa, intervención urbanística, esto es, sobre el espacio físico urbano), orientándolos a fortalecer la conciencia de la sociedad y las políticas dirigidas a la mejora de las condiciones de vida de los ciudadanos; desde la perspectiva del desarrollo sostenible y de acuerdo con los principios básicos del Programa Hábitat. El balance de resultados españoles en el conjunto de los seis concursos convocados es alentador (Fariña, 2000; Hernández Aja, 2001). En las cinco primeras convocatorias, el número de buenas prácticas españolas seleccionadas para ser presentadas al Concurso Internacional de Buenas Prácticas para la mejora de las condiciones de vida en las ciudades (en adelante, Concurso de Buenas Prácticas) ha sido de 168, entre ellas, las cuatro que ganaron el premio de Dubai en 1998, 2000, 2002 y 2004, siete que quedaron finalistas entre las 40 mejores de sus respectivas ediciones y 42 que recibieron reconocimiento como Best, es decir, que estaban entre las 100 mejores de su momento.

En todo este panorama, ya dentro del campo de la urbanística, es especialmente interesante observar que, aproximadamente la tercera parte de las Buenas Prácticas españolas, tienen como tema principal el desarrollo urbano presentado bajo los epígrafes de Desarrollo territorial y urbano integrado, Desarrollo territorial y urbano sostenible. Dicho en otras palabras: en estos diez últimos años han sido muchas las actuaciones urbanísticas que, parafraseando a Hernández Aja, han hecho sentirse orgullosos tanto a sus actores como a los comités de selección español e internacional, y que han mostrado la posibilidad real de enfrentar la tarea de la intervención urbanística y territorial desde perspectivas más complejas y métodos más adecuados que los convencionales. Por otro lado, siguiendo con los logros en pos de una reconversión del urbanismo sobre bases físicamente más viables, hay que hacer notar que, tras la institucionalización por el Tratado de la Unión (1992) del desarrollo sostenible como objetivo político europeo, y tras la STC 61/1997, muchas de las nuevas legislaciones autonómicas en materia de urbanismo y ordenación del territorio han ido incorporando la mención explícita de dicho concepto en sus textos normativos.

Pero las luces se comienzan a disipar aquí. La institucionalización del objetivo del desarrollo sostenible y su traslación a las políticas urbanísticas de suelo y vivienda de los diferentes niveles de nuestras administraciones públicas está muy ensombrecida por la realidad de la práctica urbanística común. El objetivo del desarrollo sostenible, probablemente por su naturaleza ambigua, parece encontrar muchas dificultades para traspasar los documentos normativos y plasmarse en la realidad física de nuestras ciudades, y más cuando algunas normas de gran trascendencia ni siquiera lo refieren. Recordemos que, en la aún vigente Ley 6/1998, de 13 de abril, sobre régimen del suelo y valoraciones, y la Ley 10/2003, de 20 de mayo, de medidas urgentes de liberalización en el sector inmobiliario y transportes, la prioridad del incremento a toda costa de la oferta de suelo se presenta totalmente desprovista de consideraciones medioambientales e incluso, de la retórica de sostenibilidad.[2]

En cuanto a la práctica urbanística convencional, un rápido vistazo sobre el desarrollo urbano y territorial de los últimos años en España deja bastante claro que, pese a las declaraciones oficiales de objetivos, y pese a que la expresión desarrollo sostenible se ha divulgado hasta el punto de alcanzar la ‘consagración’ de la publicidad televisiva, la consideración de la viabilidad social y física de las actuaciones urbanísticas ocupa, por lo general, un lugar marginal. Ilustrar esta última apreciación en las circunstancias actuales, con la prensa cuajada de noticias sobre la delictiva gestión urbanística llevada a cabo en algunos municipios, parece casi innecesario. Pero es muy importante observar que la marginación de las consideraciones sociales y medioambientales no se produce tan sólo en los casos en que el urbanismo queda sometido a objetivos e intereses espurios. Lamentablemente, son muchos los casos en que, con perfecta observancia de los procesos legales, se practica un urbanismo que, en el actual caldo de cultivo de un marco inmobiliario fuertemente alcista, da absoluta preferencia a los objetivos económicos-monetarios de la máquina del crecimiento sobre cualquier otra consideración relativa a la gestión de los recursos territoriales desde una lógica de racionalidad social. Así, el desarrollo de nuestras ciudades ha ido derivando por derroteros en los que, por regla general, están ausentes, de facto, hasta las más elementales consideraciones medioambientales de carácter global. Me parece interesante observar la paradoja de la coexistencia de los dos fenómenos (auge publicitario del ‘desarrollo sostenible’ y marginación de una verdadera consideración de los problemas medioambientales) por el nuevo valor que, en este contexto, cobran las Buenas Prácticas en materia de desarrollo urbano y territorial. En primer lugar, las prácticas seleccionadas no sólo dan visibilidad a experiencias de construcción de ciudad, territorio o vivienda desde presupuestos más atentos a los valores naturales y sociales, sino algo aun más elemental: ponen de relieve la necesidad y la posibilidad de un urbanismo alternativo al del boom inmobiliario que está asolando nuestro país y apuntan, además, algunas cuestiones centrales en esa perspectiva diversa. Además, en segundo lugar, la definición de criterios generales y específicos para la selección de esas prácticas marca lo que podría entenderse, al menos parcialmente, como una agenda para el desarrollo urbanístico en nuestro país.

En España, el modelo de desarrollo urbano dominante en la actualidad está posibilitado, en lo económico, por un largo ciclo inmobiliario alcista (con el consiguiente problema de vivienda) y se basa, en términos urbanísticos, en el crecimiento extensivo sobre nuevo suelo, apoyado en infraestructuras de movilidad motorizada. Ésto se ha traducido en un aumento de la motorización, u en consecuencia, en un aumento de las tasas de consumo de recursos naturales, especialmente agua, y una rebaja en la calidad de vida debido a la escasa eficiencia de los servicios públicos (transporte, salud, educación...) en las tramas urbanas poco densas. Lo anterior se combina, dentro de las ciudades, con la reurbanización de áreas infraestructurales o industriales en desuso para actividades terciarias y vivienda para los segmentos de renta altos o medios-altos. Todo ello, en conjunto, conforma un modelo de ciudad que tiende a la polarización, muy segregativo y excluyente, que conlleva la destrucción de los valores más frágiles de los paisajes del entorno periurbano y también del espacio público. En otros términos, se trata de un modelo despilfarrador de recursos ambientales e inequitativo que presenta, entre otras amenazas, un déficit democrático derivado de la pérdida de vitalidad del espacio público urbano.

Este urbanismo del despilfarro tiene muchas expresiones palpables. Algunas cifras elementales nos aproximan a una primera noción que, por imprecisa, no deja de ser interesante. Por ejemplo, tomando datos de los censos de población y vivienda del Instituto Nacional de Estadística (INE) correspondientes a los años 1991 y 2001, el crecimiento del número de viviendas fue de 1.975.103, un 21,6%, frente a un 5,1% de crecimiento poblacional intercensa. El desequilibrio se aprecia cuando se presta atención a las viviendas vacías o desocupadas: no sólo crecieron cerca de medio punto porcentual entre 1991 y 2001 —de un nada desdeñable 14,4% a un 14,8%—, sino que, además, alcanzaron la cifra de 2.475.639. Es decir, en 2001, la relación entre incremento de viviendas y viviendas vacías era aproximadamente de 4/5. Pero las cifras,y más siendo tan generales, no describen adecuadamente la dimensión territorial de los procesos en marcha: polarización demográfica del territorio, gran crecimiento del suelo urbanizado en detrimento de costas, áreas agrarias y zonas húmedas y forestales, etc. La información aportada por el programa Corine Land Cover (CLC2000) revela algunos datos interesantes sobre la artificialización del suelo en España: ha crecido 240.166 hectáreas —29,5%— entre 1987 y 2000, con un ritmo medio anual del 1,9% (la media europea de los países del programa CLC2000 es de 0,68%); es especialmente intensa en el primer kilómetro de costa, sobre todo la mediterránea, y en los alrededores de los núcleos urbanos. Este crecimiento del suelo artificial en España está vinculado a otro proceso fuertemente expansivo: la superficie de transporte, autopistas, autovías y terrenos asociados creció en ese periodo un 149%. El tejido urbano discontinuo ha llegado a crecer un 160% en comunidades autónomas como Navarra y el visado de viviendas tuvo en 2005 un record anual, 812.000, por lo que se estima que las viviendas en construcción en 2004 y 2005 superen los 1,5 millones.

El mismo estudio pone de relieve las consecuencias ambientales que se derivan de esta situación: pérdida de capacidad productiva de los suelos, pérdida de calidad ambiental y valor de los ecosistemas por construcciones en el primer kilómetro de costa, crecimiento de los requerimientos hídricos y aumento de los déficit actuales y futuros, fragmentación del territorio y modificación de los regímenes de escorrentía, retención y circulación del agua y, en general, del ciclo hidrológico [véase OSE, 2006 N. de E.]. La situación ha llegado a tal punto que son muchos los autores y publicaciones que, con tintes más o menos serenos o catastróficos, vienen denunciado las características del desarrollo inmobiliario de la última década en España: caso, por ejemplo, de Ramón Fernández Durán (2006) y su metáfora del tsunami urbanizador o de denuncias de la práctica del urbanismo imperante impulsadas desde sectores profesionales, como el manifiesto Por una nueva cultura del territorio.

Me parece muy significativo que, frente a este panorama de urbanización desbocada, buena parte de las prácticas españolas seleccionadas en el Concurso de Buenas Prácticas de 2006 en las áreas temáticas de Vivienda y de Desarrollo territorial y urbano sostenible están referidas a intervenciones de mejora o recualificación de barrios modernos [3] y procesos de participación ciudadana: dos cuestiones que constituyen criterios fundamentales comúnmente reconocidos en un urbanismo desarrollado sobre bases ambientales y sociales, que mantienen vínculos muy potentes (nunca la participación ciudadana fue una necesidad más imperiosa que en las operaciones de mejora urbana) y que, en círculos políticos y disciplinares, son reconocidos ya como problemas emergentes en España.

2 Rehabilitación y participación: buenas prácticas frente a problemas emergentes

En España, la rehabilitación urbana o integrada ha estado en su mayor parte ligada a políticas para la recuperación de áreas muy concretas de marcado carácter patrimonial como los centros históricos —caso de las áreas de reforma interior— o para la mejora de áreas urbanas deprimidas o vulnerables —Programa Urban de la UE—. Sin embargo esta lógica se revela hoy insuficiente. Basta con considerar el volumen y condiciones del parque residencial edificado entre 1950 y 1980 —con casi treinta años o hasta más de cincuenta— y ver que, en muchas ciudades, supone en torno al 50% del total de las viviendas principales y, en general, presenta grandes desajustes con los niveles de confort hoy convencionales (garaje, ascensor, aislamiento...). Las áreas o barrios construidos mayoritariamente en ese periodo suelen presentar deficiencias importantes. Sin embargo, en la mayoría de los casos, al no tener rasgos graves de vulnerabilidad ni estar beneficiadas con un amplio reconocimiento patrimonial, no constituyen un objeto claro para las políticas actuales de rehabilitación. Por ello se puede considerar que uno de los retos del futuro en España es, precisamente, la rehabilitación, el reciclaje o la mejora de los barrios residenciales periféricos de la ciudad continua que, aunque no tengan un valor histórico o arquitectónico especialmente relevante, presentan valores culturales significativos y una calidad urbana o una edificación residencial que, bien por su edad o su estado de conservación, se pueden considerar deficientes en relación con los estándares convencionales[4].

Esta tarea supondría la mejora de la calidad de vida de millones de ciudadanos de España al tiempo que una mayor eficiencia en el empleo de los recursos destinados a la urbanización. De hecho, la noción de la rehabilitación integrada está vinculada directamente al concepto desarrollado por el informe Club de Roma Factor 4, un libro poco difundido en círculos urbanísticos, muy criticable en muchos aspectos, pero que defiende una tesis interesante y que casa muy bien con lo que aquí nos ocupa: «es posible duplicar el bienestar que disfrutamos consumiendo la mitad de los recursos naturales que vienen siendo empleados en los procesos de producción de bienes y servicios» (Weizsäcker, 1997), y en particular en el desarrollo urbano. Las amplias áreas residenciales sobre las que quiero llamar la atención, edificadas en España en torno al boom inmobiliario de las décadas de 1960 y 1970, acusan en la actualidad algunos procesos de declive relacionados, entre otros, con las deficiencias cualitativas y cuantitativas de urbanización y de estructura urbana, edad de la edificación, envejecimiento y pérdida de habitantes ocasionalmente compensada por la inmigración, etc., y pérdida de vitalidad económica, en particular del comercio diario. Pero esos barrios, entendidos en su dimensión socio-espacial más compleja, también presentan valores que no tienen un reconocimiento institucionalizado y cuya pervivencia, sin embargo, reviste una gran trascendencia:

La tarea de frenar el declive de los barrios periféricos cuenta con algunos elementos o aspectos que constituyen, a mi juicio, verdaderas ventajas u oportunidades para acometer el reciclaje de las periferias: localización revalorizada en términos inmobiliarios; modelo urbano basado en la continuidad, la proximidad y el espacio público; reconocimiento patrimonial local y una significativa aceptación social; existencia de un proceso permanente —pero también informal, limitado, fragmentario y desigual— de rehabilitación de viviendas y edificios; y (lo que es especialmente relevante en muchos casos) un asociacionismo ciudadano consolidado y con gran capacidad de participación en la toma de decisiones urbanísticas y algunos espacios vacantes susceptibles de ordenarse en beneficio de una mejora general de las áreas de su entorno.

También se pueden identificar algunas circunstancias que condicionan las posibilidades de rehabilitación de los barrios de las periferias urbanas españolas de mitad del siglo XX, entre las que destaca la elevación de las rentas del suelo, sensible en estos barrios como en otras áreas de la ciudad. Este aspecto, en la medida que refleja una valoración social del espacio urbano, puede entenderse que juega a favor de la rehabilitación; pero hay casos en los que la presión inmobiliaria que genera reviste el carácter de una amenaza cierta. Esta amenaza es especialmente grave en el caso de conjuntos de vivienda pública o protegida cuando lo edificado se abandona, sustituye o transforma al margen de las necesidades y deseos de los vecinos. En ocasiones esto sucede bajo un cierto control de la normativa urbanística, pero casi siempre tiene lugar sin ninguna consideración de sus efectos sobre los valores y el tejido social a los que afectan. Y es que la diversificación social y funcional de los barrios periféricos es un proceso deseable en muchos casos pero que siempre debería observarse desde la perspectiva del riesgo de una apropiación no social de bienes y valores producidos socialmente: los generados durante décadas por la acción de los vecinos y la financiación pública. Aún reconociendo los esfuerzos desarrollados hasta la fecha por agentes sociales, administraciones públicas y privadas, para remediar los problemas de muchos de los barrios de las periferias masivas de mediados del siglo XX, resulta cada vez más acuciante la necesidad de dar respuesta en ellos a las exigencias de niveles de urbanización más adecuados al contexto actual. Sin embargo, esto cuestiona las pautas tradicionales de la intervención urbanística y edificatoria y plantea la exigencia de dar una nueva vuelta de tuerca a los procesos formales de rehabilitación urbana o integrada tanto en lo referido a su ámbito conceptual de aplicación (es preciso afectar los barrios periféricos tradicionales, tanto por lo que se refiere a sus problemas aplazados como nuevos imperativos) como a sus métodos. Y es en este último aspecto donde resultan especialmente oportunos algunos aprendizajes que se pueden extraer de la experiencia de buenas prácticas, especialmente la concepción de la mejora, rehabilitación o recualificación urbana como una intervención compleja que integre aspectos físicos y sociales, por un lado, y, por otro, la aplicación de métodos de participación ciudadana en la toma de decisiones.

3 Criterios para un desarrollo urbano más equitativo y eficiente

Como mencionaba anteriormente, los criterios aplicados para la selección de buenas prácticas para el concurso internacional de Dubai tienen, además de su función específica, el valor añadido de suponer una suerte de agenda para una práctica urbanística más acorde con los problemas sociales y ambientales de nuestro momento. De ahí que haya considerado oportuno, en los párrafos que siguen, desarrollar brevemente los criterios empleados en la selección dentro de los ámbitos temáticos de Vivienda y de Desarrollo territorial y urbano sostenible y hacer un pequeño resumen de la aplicación de dichos criterios a las prácticas seleccionadas en España para el VI Concurso Internacional. Para la consideración de una Buena Práctica, los criterios generales establecidos en la convocatoria del concurso son asociación, sostenibilidad, liderazgo o fortalecimiento de la comunidad, igualdad de género e inclusión, impacto, innovación y transferencia. En un primer balance de los resultados de la convocatoria de 2006, se puede apreciar con claridad que el impacto (especialmente a escala local), el carácter innovador, la participación (fortalecimiento de la comunidad) y la asociación han destacado como las fortalezas más frecuentes entre las buenas prácticas españolas en materia de Vivienda y Desarrollo territorial y urbano sostenible. En la otra cara de la moneda, el criterio menos frecuente en esas áreas y, por tanto, el aspecto deficitario más extendido, incluso entre las prácticas seleccionadas, ha sido el de transferencia o difusión.

En cuanto a los criterios específicos para las áreas temáticas de Vivienda y Desarrollo territorial y urbano sostenible, la convocatoria del Comité Hábitat Español para el VI Concurso de Buenas Prácticas, haciendo referencia a los objetivos fundamentales de mejorar las condiciones de vida de los ciudadanos en sus aspectos físicos, económicos y sociales y de la sostenibilidad de las ciudades, establece una serie de elementos que paso a detallar.

Dentro del área de Vivienda, se fijan dos subáreas temáticas: Género y Alquiler, y tres criterios específicos: accesibilidad física, económica y social para grupos desfavorecidos; vivienda ecológica y ahorro energético; y rehabilitación. Las propuestas asignadas a este área han sido poco numerosas —cinco— y, en su mayor parte, se han presentado en alguna otra área temática, en particular, en Desarrollo territorial y urbano sostenible y en Género y lucha contra la exclusión social. Es interesante observar que, a pesar de que el universo de casos evaluados era pequeño, prácticamente todos los criterios específicos han tenido algún reflejo en él. No obstante, las prácticas finalmente seleccionadas han sido sólo dos y ninguna de ellas se circunscribía de forma exclusiva al área temática de vivienda: «Plataforma para la vivienda en Toledo», que correspondía también al área de Género y lucha contra la exclusión social, donde fue definitivamente informada, y «Asentamiento integral de Las Flores» en El Salvador, que se valoró también en Desarrollo territorial y urbano sostenible. Las causas principales de desestimación de prácticas en esta área han sido el pequeño impacto y el dudoso ajuste a criterios básicos de sostenibilidad global. Este último aspecto es importante porque ha supuesto el rechazo de alguna práctica pública de crecimiento residencial que, aún siendo muy interesante, teniendo un gran impacto local, aplicando técnicas cuidadosas con el medio ambiente y desarrollando otros criterios como el de asociación o inclusión, obviaban que su contexto local de referencia presentaba un gran número de viviendas vacías (superior a la media) y que, en tales condiciones, orientar la acción en el sentido de incrementar aún más el suelo urbanizado y el parque residencial no se puede entender como una práctica de sostenibilidad urbana. En el caso del área de Desarrollo territorial y urbano sostenible, las tres subáreas previstas han sido: accesibilidad (diseño para todos); género y políticas de suelo. Los criterios específicos: planificación sostenible de los usos del suelo y de la estructura urbana; mejoras del medio ambiente urbano (físico, económico y social) en barrios, ciudades medias, zonas turísticas; rehabilitación urbana; y equilibrio funcional-mejora de las dotaciones. Se han asignado a esta área diecisiete propuestas, de las cuales tres también estaban referidas en el área de Vivienda. El número de las prácticas finalmente seleccionadas fue de nueve. De éstas, en cuanto al criterio de planificación sostenible de los usos del suelo, destacan «Planificación urbana participativa en Can Zam» (también vinculado al criterio de equilibrio funcional/mejora de dotaciones), «Contención del crecimiento urbanístico en el perímetro de la ciudad» (que también guarda relación con la rehabilitación urbana), «Asentamiento integral de Las Flores», Desarrollo sostenible de la Montaña de Navarra y «Foro ciudadano de Parla: todos contamos». El criterio de rehabilitación urbana es central en el planteamiento del Plan municipal de intervención integral Juan XXIII- Segundo Sector, mientras que, en el caso de «Cultura de ciudades sostenibles», lo es la mejora del medio ambiente urbano. Por otro lado, en cuanto a las prácticas que no resultaron seleccionadas, las principales deficiencias que se apreciaron fueron el impacto pequeño, el escaso carácter innovador o su dudosa adecuación a la exigencia de sostenibilidad global.

Valoración de buenas prácticas en las áreas de vivienda y desarrollo territorial y urbano sostenible

El sistema de selección de Buenas Prácticas en las áreas de Vivienda y de Desarrollo territorial y urbano sostenible se basó en un doble proceso. En primer lugar, cada una de las propuestas recibidas se sometió a una doble evaluación: del cumplimiento de cada uno de los criterios generales exigibles a las buenas prácticas —impacto, asociación...— y del desarrollo de los criterios específicos definidos para cada área temática. En el primer caso, la evaluación fue cuantitativa (de 1 a 3) y, en el segundo, cualitativa. Tras esa primera valoración cada práctica fue sometida a exposición y discusión en el seno del Comité Asesor Técnico y en sesión del Grupo de Trabajo de Buenas Prácticas antes de ser definitivamente seleccionada. A continuación se detallarán las principales consideraciones hechas sobre cada una de las prácticas seleccionadas. Se presentan agrupadas bajo subepígrafes que reunen las que guardan cierta afinidad temática.

3.1 Buenas Prácticas de intervención sobre la ciudad existente

El Plan municipal de intervención integral Juan XXIII- Segundo Sector (Alicante). Una experiencia de vida en un barrio en transformación se desarrolla sobre un barrio periférico del norte de Alicante con más de 7.000 habitantes. Al inicio de la intervención del Ayuntamiento —junio 2001—, presentaba preocupantes síntomas de marginación: un elevado porcentaje de población residente en riesgo de exclusión social; altas tasas de desempleo; bajo nivel educativo; problemas de convivencia vecinal; desestructuración del tejido asociativo; carencias en infraestructuras, dotaciones públicas y actividades económicas, etc. El objetivo principal de la intervención era la mejora de la calidad de vida de la población y la superación de las desigualdades sociales mediante la activación social de la propia comunidad. Para conseguirlo, se consideró imprescindible la revitalización urbanística, social y económica del barrio a través de cinco campos de acción: urbanismo; infraestructuras y vivienda; formación, empleo y comercio; educación; convivencia, cultura y participación; y salud. En términos de impacto, esta práctica supone una importante mejora local (aumento de equipamiento, infraestructuras, espacios libres y servicios sociales y asistenciales), si bien en lo relativo a rehabilitación de viviendas, los alcances han sido mucho menores, puesto que apenas han pasado de mejoras en fachadas y cubiertas. En cuanto al criterio de asociación, la práctica se desarrolla en un amplio marco de cooperación entre entidades privadas y públicas, incluyendo desde organismos regionales, como las Consellerías de Ordenación del Territorio y Vivienda, de Sanidad y de Educación y Cultura de la Comunitat Valenciana, hasta formaciones locales como asociaciones barriales. En lo relativo a la creación normativa o institucional destaca la formación de comisiones permanentes de seguimiento y de trabajo, y de un programa interinstitucional de absentismo infantil, además del propio Plan de intervención integral. Hay que señalar también que se han realizado programas de formación y empleo para colectivos con riesgo de exclusión social y, en términos de fortalecimento, que el liderazgo en el desarrollo del plan integral corresponde a la asociación de vecinos del barrio y al equipo municipal de intervención comunitaria, aunque la ficha de recogida de datos también se refiere la participación activa y responsable de las entidades sociales de barrio en la toma de decisiones (a través de las comisiones de trabajo) sin precisar hasta qué punto estos procesos son de abajo a arriba. Por último, es preciso apuntar lo que posiblemente es el aprendizaje más importante que se puede extraer de esta práctica: los rasgos de integralidad; interdisciplinariedad; coordinación institucional y seguimiento periódico que la caracterizan y que son, además, sus principales rasgos innovadores y objeto de su trasferibilidad (se presenta como referente de integralidad para planes que se desarrollan en otros barrios desfavorecidos de Alicante).

En el caso de «Contención del crecimiento urbanístico en el perímetro de la ciudad» (Sant Boi de Llobregat, Barcelona). El problema planteado era que el desarrollo del suelo urbanizable en los términos previstos por el Plan General Metropolitano de Barcelona (PGM) amenazaba los reconocidos valores ambientales, paisajísticos y patrimoniales del valle de Can Carreres. Así lo había denunciado una plataforma ciudadana contradiciendo los intereses de los propietarios de ese suelo calificado para 650 viviendas. También se colegía de la aplicación de la Agenda 21 Local desarrollada en el año 2000.

La estrategia llevada a cabo frente a este problema no cuestionaba la necesidad de crecimiento residencial, pero sí apuntaba directamente a la oportunidad y conveniencia de ocupar determinados suelos para compactar el espacio urbano del núcleo principal o de determinadas áreas de urbanización dispersa. De ahí que la práctica llevada a cabo consistiese básicamente en reubicar el aprovechamiento inmobiliario reconocido a Can Carreras y reordenar el sistema de espacios libres. Para ello se hizo uso de los instrumentos previstos por la última reforma legislativa catalana en materia de urbanismo y se previó la transferencia de edificabilidad y sistemas generales dentro de sectores discontinuos. El resultado ha sido: la preservación de más de 22 hectáreas de suelo agroforestal que ha pasado a ser público; la reordenación del sistema de espacios libres del municipio; y la ordenación y parcelación para 120 viviendas en Can Carreres y para 430 viviendas en tres barrios dispersos y muy poco densos (Can Paulet, Els Canons y Les Orioles). Esta práctica destaca por el carácter complejo de su concepción. Se trata de una intervención consistente, primero, en modificar el PGM administrando la edificabilidad asignada a un área para compatibilizar el crecimiento residencial con criterios de desarrollo urbano sostenible y, en segundo lugar, desarrollar el nuevo contenido normativo hasta la fase de reparcelación del suelo, inmediatamente anterior a su edificación. Todo esto se ha llevado a cabo en un proceso en el que, por un lado, se han considerado las deficiencias y oportunidades de las áreas urbanas ya edificadas al igual que las características y valores de las áreas rústicas que el PGM inicialmente calificó como urbanizables. Por otro lado, se han integrado las diversas exigencias en relación con el crecimiento de la ciudad, expresadas en distintos procesos y por distintos agentes urbanos. Es conveniente observar que la necesidad de crecimiento residencial venía justificada por el agotamiento del suelo urbanizable programado y por una cierta, aunque no muy precisada, expresión social (la ficha de recogida de datos menciona que la ciudad necesitaba o no quería renunciar a aumentar el parque de viviendas) y que, entre las condiciones y criterios fijados por la modificación del PGM al proceso urbanizador, se encontraba la optimización de infraestructura existente, la corrección de áreas urbanizadas en términos de densidad y compacidad, la articulación de los espacios libres previstos y la reserva de un 20% de las viviendas previstas para algún tipo de protección pública. Junto a estos aspectos de sostenibilidad urbana y de creación normativa, se ha valorado de forma positiva en esta práctica, en primer lugar, su impacto grande y difundido en el municipio; en segundo lugar, y aún reconociendo el liderazgo municipal en el proceso, la amplia y diversa participación ciudadana que, desde diferentes ámbitos y medios, ha influido de manera determinante en la toma de decisiones urbanísticas; y tercero, la innovación que, dentro del ámbito local, ha supuesto la aplicación de las herramientas de gestión urbanística para la delimitación de sectores discontinuos y la transferencia de edificabilidad. Es interesante también, pero más para la valoración de los aprendizajes que pueden obtenerse que para la evaluación de la efectiva transferibilidad de la propia práctica, la reflexión que se hace en la ficha de recogida de datos a propósito de la posibilidad de utilizar criterios y mecanismos similares a los empleados en el caso de Can Carreres, Can Paulet, Els Canons y Les Orioles, pero para la transformación de suelos que previsiblemente quedarán abandonados dentro de la ciudad existente. Se apunta a las 14 hectáreas que suman un gran cuartel y una importante subestación eléctrica en Sant Boi.

3.2 Buenas Prácticas de participación en la toma de decisiones urbanísticas

En el caso de «Foro ciudadanos de Parla: todos contamos. Una nueva forma de entender el urbanismo» ( Madrid), el contexto de partida es el de un municipio del área metropolitana de Madrid que ha sufrido, como tal, un rápido y desordenado crecimiento y que, ante el agotamiento del suelo urbanizable, acomete la revisión de su Plan General de Ordenación Urbana (PGOU). Se plantea entonces un proceso de participación ciudadana para la definición del diagnóstico y los objetivos que deberán guiar la elaboración de ese PGOU revisado, una práctica que expresa en sí misma la voluntad de dar una cabida significativa a la participación ciudadana en la formación del planeamiento y de habilitar procesos eficaces que lo posibiliten. Con ello, el criterio de fortalecimiento de la comunidad y el tema de una planificación sostenible de los usos del suelo se sitúan en el centro de la experiencia. En el actual contexto político y urbanístico de las ciudades españolas, éste es probablemente el mejor aprendizaje que es posible obtener de esta práctica: la aplicación de la participación ciudadana a las tareas básicas de definir un diagnóstico y unos objetivos del plan con una validación social amplia; el diseño de un método de participación que incorpore la participación institucional; y por último, una participación abierta a todos los ciudadanos, que abarque tanto un proceso de participación formal —foro— como otro informal y descentralizado. Por otro lado, en la valoración hecha de esta experiencia para el VI Concurso de Buenas Prácticas se han destacado también el carácter innovador en la creación institucional (son muy pocas las ciudades españolas y probablemente ninguna del tamaño de Parla, que han diseñado y aplicado una metodología de participación ciudadana tan amplia y compleja para la ordenación urbanística general como el Foro ciudadano de Parla) y el impacto alcanzado por esta práctica, tanto en lo que se refiere a su repercusión social en el municipio de Parla como en lo que supone en relación a sus propios objetivos. Otro aspecto que merece mención es la transferibilidad. Como consecuencia del trabajo desarrollado por el Foro ciudadano de Parla con ocasión del PGOU, se han abierto nuevos espacios de participación e interacción con una vocación clara de influir en el desarrollo urbano de la ciudad: la Agenda 21 Local y un proyecto de espacios comerciales abiertos.

La práctica desarrollada en Can Zam comparte algunos rasgos con la llevada a cabo en Parla. Sin embargo, en el caso de «Planificación urbana participativa en Can Zam. Proceso participativo sobre el nuevo planeamiento de Can Zam» (Santa Coloma de Gramanet, Barcelona), la problemática urbanística a la que el plan, con su proceso de participación, debía hacer frente, presentaba unos perfiles mucho más acotados que en Parla. El municipio está situado en el área metropolitana de Barcelona, tiene una extensión territorial pequeña, una densidad de población muy alta, deficiencia de espacios libres de proximidad, un frente urbano al río Besós sin definir y un alto grado de colmatación urbana. En estas circunstancias, las 30 hectáreas de Can Zam (reivindicadas para uso público desde 1979 por ayuntamientos y movimientos ciudadanos) adquirían el valor de oportunidad única para solventar algunas importantes deficiencias o disfunciones de la estructura urbana de la localidad. La práctica, en sus elementos básicos, consistió en definir de forma participativa el planeamiento para ese área, que desde 1981 ha estado reconocida como no edificable y que desde 1992, y tras sucesivas operaciones y transacciones, ha ido pasando a manos públicas. El proceso desarrollado implica a una comisión de expertos urbanistas de reconocido prestigio y a un consejo de ciudad que articula una amplia participación ciudadana, tanto institucional como personal, incluyendo, entre otros, grupos de afectados directos y grupos de consulta escogidos individual y aleatoriamente. De los datos aportados parece deducirse que la comisión de expertos asumió una mayor participación en la elaboración directa de propuestas para el plan mientras que el consejo de ciudad, con apoyo de la secretaría técnica municipal constituida al efecto y de una empresa consultora, tenía como labor preferente el análisis, discusión y validación de las soluciones progresivamente consensuadas. Medió además en la tramitación del plan un proceso de participación pública convencional, abierto tras la aprobación inicial del avance del mismo. A pesar del interés de lo arriba mencionado, los rasgos más destacables del proceso llevado a cabo y que pueden aportar los aprendizajes más interesantes arrancan, a mi juicio, con las primeras decisiones sobre los terrenos afectados:

3.3 Buenas Prácticas de desarrollo territorial y urbano integrado

«Asentamiento integral de Las Flores» (El Salvador) es una práctica de cooperación al desarrollo financiada por un organismo público español —Junta de Andalucía— para reedificar un pueblo de pescadores, El Cuco (El Salvador), arrasado por el huracán Micht. El paso previo a la actuación fue la firma de un memorandum de entendimiento entre la Junta de Andalucía y el Ministerio de Relaciones Exteriores salvadoreño. Tras ello, se acomete la reconstrucción del pueblo de El Cuco en una ubicación cercana a la original, pero no en la playa sino en un alto. En total se planificaron y construyeron 278 viviendas y, una vez finalizadas éstas y su urbanización, se acometió la ejecución de espacios públicos y zonas verdes, la casa comunal, la escuela y la casa de salud, formando así un conjunto integrado. Los principales valores de esta experiencia radican, primero, a la vista de las características sociales de la población, en la incorporación de la perspectiva de género a la gestión, favoreciendo el acceso a la titularidad de las viviendas a la mujer y, en segundo lugar, en el carácter integrado —vivienda y dotaciones urbanísticas— y en el gran impacto local de la actuación. También se ha hecho una valoración positiva de otros aspectos como el desarrollo de una asociación público-público internacional, la creación normativa —Plan de desarrollo urbano— e institucional —delegación permanente de la Junta de Andalucía— y la participación de la comunidad afectada. Si bien, en este último aspecto, es llamativo lo escaso de las referencias hechas al empleo de materiales y sistemas constructivos accesibles a la población residente y a los detalles del proceso de participación.

Un caso de desarrollo integrado bien distinto es el de Desarrollo sostenible de la Montaña de Navarra (Navarra). Inicialmente, se presentaron al VI Concurso Internacional tres proyectos con claras vinculaciones temáticas y geográficas: un proyecto Leader en la Montaña de Navarra («Desarrollo endógeno en la Baja Montaña de Navarra») y, dentro de su ámbito de aplicación y con apoyo técnico de la agencia de desarrollo, una estrategia de desarrollo sostenible de un municipio («Estrategia de desarrollo sostenible. Sangüesa») y la creación de una asociación empresarial sin ánimo de lucro para una comarca (Hacer Comarca en la Baja Montaña Navarra). De ahí que se propusiese reunirles formalmente en una sola propuesta al concurso de Buenas Prácticas, como de hecho se hizo. Bajo el título de Desarrollo sostenible de la Montaña de Navarra me referiré a la práctica conjunta en la Montaña de Navarra y en Sangüesa. La experiencia desarrollada en la Montaña de Navarra es el primer programa Leader desarrollado en la comunidad foral. Este hecho le confiere un notable carácter innovador a escala regional y la base de su transferibilidad a otras entidades que han acometido tareas de desarrollo económico y social en Navarra. Por otro lado, el impacto del conjunto de las prácticas en la Montaña de Navarra y en Sangüesa se puede considerar alto a escala local y comarcal. Además, en lo que a asociación se refiere, se han reunido 150 entidades y las relaciones de cooperación alcanzan los ámbitos local, regional, nacional y europeo. Se ha llevado a cabo una creación normativa (estrategia de desarrollo sostenible de Sangüesa) e institucional (asociación Hacer comarca), se ha incorporado al proceso la participación institucional. En relación con el criterio de género e inclusión social, cabe destacar que, dentro del programa de la Montaña de Navarra, se ha organizado un área específica de mujer . Por todo ello, esta práctica ha sido valorada positivamente.

3.4 Buenas Prácticas de difusión del desarrollo urbano sostenible

La práctica presentada por el Ayuntamiento de Málaga y titulada «Cultura de ciudades sostenibles» se dirige fundamentalmente a la mejora del medio ambiente urbano y a la transferencia de conocimientos e intercambio de experiencias entre colectividades locales en materia de desarrollo urbano sostenible. La experiencia (que ha estado precedida por una práctica premiada como best en 1998) arranca en 2000 con la coordinación de la Red 6 del Programa europeo URB-AL Medio ambiente urbano (con participación de 215 ciudades europeas y latinoamericanas) y se prolonga hasta hoy con la creación y funcionamiento del Observatorio del Medio Ambiente Urbano (OMAU) y el Centro de Documentación del Programa URB-AL (CPDU). Sus resultados materiales, además de la creación de estas dos entidades, son importantes: la actualización de la Agenda 21 local de Málaga; la construcción de un edificio bioclimático para la sede del OMAU, creación y actualización de un sistema de indicadores urbanos de sostenibilidad —URB-AL—, difusión de 170 proyectos de mejora medioambiental urbana —CDPU—... La valoración de esta práctica es positiva por su impacto local e internacional y por la intensa creación institucional —Red 6 de URB-AL, OMAU, CDPU— y normativa —Reglamento orgánico de participación ciudadana en Málaga—, sistema integrado de indicadores ambientales, metodología para AL 21..., todo ello logrado a partir de una extensa colaboración interinstitucional pública y público-privada.

4 Conclusión

En la medida en que las Buenas Prácticas lo son, esto es, en tanto que constituyen un hecho singular, innovador, fuera de la práctica común e incluso más allá de las prácticas correctas de su contexto, y aún teniendo en cuenta que en España existen muchas más actuaciones encomiables que podrian sumarse al paisaje de las Buenas Prácticas reconocidas, la frase de Naredo citada al comienzo de este texto parece no haber perdido vigencia: en general, a pesar de los textos oficiales y de los llamamientos internacionales, y a excepción hecha de algunas experiencias (entre ellas las reconocidas como Buenas Prácticas), se aprecia poca extensión en la voluntad real de reorientar el urbanismo actual hacia bases social y físicamente viables, esto es, hacia un desarrollo sostenible. Reconducir esta situación, requeriría, evidentemente, antes que nada, una férrea decisión política de hacer prevalecer el criterio de racionalidad social como principio básico de los procesos de desarrollo urbano, lo que significa, entre otras cosas, resituar la planificación urbanística en su legítimo lugar. La racionalidad social, esto es, el concretar el interés social en los procesos de urbanización es el sentido epistemológico del planeamiento y esto, en nuestras sociedades capitalistas, significa necesariamente acotar la racionalidad del mercado, aunque no se niegue su papel fundamental en la construcción física de la ciudad (Friedmann, 1987).

No obstante, aún en el supuesto de darse las condiciones políticas necesarias, los especialistas también coinciden en que la reorientación hacia un urbanismo más viable en términos sociales y medioambientales también requiere de métodos de intervención adaptados a los ‘nuevos’ objetivos (Bettini, 1998). En este sentido, me parece especialmente estimulante la discusión sobre las repercusiones que la incorporación efectiva del objetivo de sostenibilidad o de desarrollo sostenible podría estar teniendo sobre la práctica del planeamiento urbanístico. Al igual que durante el siglo XIX el higienismo, a través del objetivo de salubridad, traspasó toda la práctica urbanística, dio nuevos contenidos a las viejas técnicas del trazado de alineaciones y ordenanzas y, lo que es más importante, la proveyó de una racionalidad científico-técnica inexistente en la práctica precedente del arte urbano, ¿será posible que la sostenibilidad desencadene en el siglo XXI un proceso análogo fundamentando la razón técnica de la práctica urbanística en la ecología? Algunos autores apuntan en esa dirección: la sostenibilidad facilita un resurgimiento de la certidumbre modernista que armoniza bien con la cultura del plan y, ante la crisis del fordismo y del planeamiento funcionalista, abre una vía posible para la actualización de la racionalidad científico- técnica del planeamiento (Thomas, 2000: pp. 27-40). La definición de los nuevos fines institucionalizados de la actividad urbanística (desarrollo sostenible, cohesión social, calidad de vida...) deben conducir a la incorporación de nuevos métodos de análisis y de toma de decisiones que no sustituyan, sino que se sumen, a las viejas técnicas del planeamiento urbanístico (Castrillo, 2005). Y es en este aspecto de la innovación metodológica donde las Buenas Prácticas pueden hacer su mejor contribución, y más cuando, como sucede con las actuaciones seleccionadas en la convocatoria española del VI Concurso Internacional de Buenas Prácticas, se centran en cuestiones de enorme importancia en el horizonte próximo del urbanismo en España, como son la rehabilitación de áreas urbanas existentes, especialmente las periféricas y carentes de valor patrimonial histórico, y los procesos de participación ciudadana en la toma de decisiones urbanísticas.

5 Referencias bibliográficas

AA.VV.  (2000)   Diccionario de geografía urbana, urbanismo y ordenación del territorio.   Barcelona, Ariel 

AA.VV.  (2000a)   Estudio para la Remodelación Integral de los Barrios Rondilla y Pajarillos.   Valladolid, Sociedad Municipal del Suelo y Vivienda, realizado por la UTE entre Inzamac y el Instituto de Urbanística de la Universidad de Valladolid 

Benavent, Manuel et al.  (2006)   Por una nueva cultura del territorio.   Madrid, Colegio de Geógrafos  

Betini, Virginio  (1998)   Elementos de ecología urbana.   Madrid, Trotta 

Castrillo, Maria  (2005)   A planificaçâo urbanística como prática ideológica: aproximaçao histórica e a encruzilhada actual.   Porto, Escola Superior Artística do Porto 

Fariña Tojo, José  (2000)   «Supervivencia y mejora de la calidad de vida: ejemplos notables de actuaciones españolas en materia de desarrollo territorial y urbano, vivienda, transporte y accesibilidad»,   Boletin CF+S, n. 17 

Fariña Tojo, José; Pozueta Echávarri, Julio  (1995)   «Tejidos residenciales y formas de movilidad»,   Cuadernos de investigación urbanística, número 12, DUyOT, ETSAM 

Férnandez Durán, Ramón  (2006)   El tsunami urbanizador español y mundial.   Barcelona, La Llevir, S.L. Virus Editorial 

Friedmann, John  (1987)   Planning in the Public Domain: From the Knowledge to Action.   Princenton, New Jersey, University Press 

Hernández Aja, Agustín  (2001)   Informe sobre la Evolución de las Buenas Prácticas Españolas y su Relación con el Cumplimiento del Programa Hábitat   Biblioteca CF+S 

Naredo, Jose Manuel  (1996)   Sobre el origen, el uso y el contenido del término sostenible,   en La construcción de la ciudad sostenible, Biblioteca CF+S 

OSE  (2006)   Cambios de ocupación del suelo en España. Implicaciones para la sostenibilidad.   Madrid, Observatorio de la Sostenibilidad en España, http://www.sostenibilidad-es.org/Observatorio+Sostenibilidad/esp/prensa/noticias/CambiosUsos_Esp_CCAA.htm

Sánchez de Madariaga, Inés  (2004)   «Infraestructuras para la vida cotidiana y calidad de vida»,   Ciudades, Valladolid, Instituto Universitario de Urbanísitca: UVA, pp. 101-133 

Sorkin, Michael (ed.)  (2004)   Variaciones sobre un parque temático. La nueva ciudad americana y el fin del espacio público.   Barcelona, Gustavo Gili 
Thomas, Michael  (2000)   «Planning and Radical Democracy»,   Cartas urbanas, número 6, pp. 27-40, Las Palmas de Gran Canaria, ULPGC 

Weizsäcker, Ernst Ulrich von; Lovins, Amory. B; Lovins, L. Hunter  (1997)   Factor 4: Duplicar el bienestar con la mitad de los recursos naturales. Informe al Club de Roma.   Barcelona, Galaxia Gutenberg 

Notas


[1]: Este informe corresponde a las áreas de Desarrollo territorial y urbano sostenible, Vivienda y Transporte y accesibilidad de la convocatoria española del VI Concurso Internacional de Buenas Prácticas para la mejora de las condiciones de vida en las ciudades. Sin embargo, al no haberse presentado ninguna propuesta al área de transporte y habiendo sido el número de prácticas de vivienda sensiblemente inferior al de prácticas de desarrollo territorial y urbano sostenible, el texto aquí desarrollado se centra especialmente en este último aspecto.
[2]: En 2007, con posterioridad a la publicación de este trabajo fue aprobada en España una nueva Ley del Suelo. N. de E.
[3]: Esto, es a mi juicio uno de los rasgos distintivos de esta edición. Las prácticas sobre áreas urbanas no patrimoniales que se han presentado a concurso han sido muchas más, y más innovadoras, que las referidas a centros históricos.
[4]: En este caso, el concepto barrio alude a áreas urbanas con «límites más o menos imprecisos, que constituye una unidad básica en la percepción de la vida urbana»(AA.VV., 2000) y el calificativo periférico se utiliza en su doble acepción espacial y socioeconómica característica en el desarrollo urbano moderno en España, esto es, relativo a las coronas exteriores del continuo urbano y a capas de población de rentas bajas o medias-bajas.
[5]: Un dato ilustrativo; una encuesta realizada en 2000 en el barrio de la Rondilla de Valladolid (barrio denso y contiguo al centro histórico) arrojó estos datos sobre los desplazamientos de los vecinos: el 63% acudía al trabajo en autobús o andando; el 83% iba de compras andando y el 74% se desplazaba andando para el ocio (AA.VV., 2000a), con lo que, en conjunto, su dependencia del exterior es menor y su sostenibilidad, mayor.
[6]: En adelante, con Desarrollo sostenible de la Montaña de Navarra me referiré a la unificación de tres prácticas que inicialmente se presentaron separadas al VI Concurso de Buenas Prácticas y que están referidas a ámbitos territoriales contenidos unos en otros y a actuaciones con una clara concatenación temática. Se trata de: «Desarrollo endógeno en la Baja Montaña de Navarra», «Hacer Comarca en la baja montaña Navarra» y «Estrategia de desarrollo sostenible, Sangüesa, Navarra»


Edición del 1-3-2010
Revisión: Susana Simón Tenorio
Boletín CF+S > 36: Sexto Catálogo Español de Buenas Prácticas > http://habitat.aq.upm.es/boletin/n36/amcas.html   
 
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