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Boletín CF+S > 36: Sexto Catálogo Español de Buenas Prácticas > http://habitat.aq.upm.es/boletin/n36/acalv.html   
Buenas prácticas urbanas y medio ambiente: el momento de la participación pública
Cristina Álvarez Baquerizo
Madrid (España), diciembre de 2006.


Índice General

 

1 Introducción y presentación de los proyectos presentados

La sexta edición del Concurso de buenas prácticas para la mejora de las condiciones de vida en las ciudades arroja un interesante balance en lo que se refiere a los aspectos ambientales, en tanto que refleja con nitidez la situación de la política ambiental y las actitudes sociales e institucionales hacia el medio ambiente en nuestro país. Las prácticas presentadas al Concurso han sido, en primer lugar, menos numerosas que en ediciones anteriores. Por otra parte, las prácticas podrían considerarse menos innovadoras de lo que se podía esperar seis años después de iniciarse el Concurso. Todas ellas son similares a otras prácticas presentadas en años anteriores, y algunas de ellas son incluso la continuación de proyectos iniciados en años precedentes.

Esta situación es, lógicamente, un reflejo del estado de la cuestión en torno a los temas ambientales en España. Desde cierto punto de vista, podríamos afirmar que las cuestiones ambientales parecen haber tocado un techo invisible y contar aparentemente con un menor protagonismo, un menor peso en las preocupaciones sociales y políticas. La relativa frescura con que el medio ambiente irrumpió en las agendas políticas hasta finales del siglo pasado ha dado paso a una relativa parálisis. Las políticas ambientales parecen haber alcanzado un techo en lo referente a declaraciones programáticas y ejercicios teóricos, y la siguiente tarea ya no puede ser otra que la puesta en marcha, de manera concreta y real, de las medidas ambientales ya diseñadas y calibradas.

Uno de los valores del concurso es, precisamente, que las prácticas presentadas ofrecen un panorama realmente descriptivo de la situación sociopolítica del medio ambiente en cada país y en cada momento. La relectura de los catálogos de estos últimos cinco años permite percibir una evolución que, partiendo del despiste inicial de los responsables locales en torno a la relación entre los problemas urbanos y el medio ambiente (Velázquez, 2001), pasa por un florecimiento de ideas y, lo que es más importante, un cambio de lógica respecto de la gestión urbana de las administraciones locales. Y tras el florecimiento de ideas y el cambio de lógica, nos encontramos con las dificultades de la puesta en práctica efectiva de tales ideas y lógicas. En los últimos dos años, y en esta edición del Concurso en particular, el problema no parece ser ya la información, la comprensión de la importancia del factor ambiental o la disponibilidad de soluciones técnicas, sino la manera de aplicar las soluciones ambientales más correctas y de garantizar su continuidad.

En esta edición del Concurso se ha trabajado con un total de dieciséis prácticas presentadas dentro de los epígrafes Ciudad y Entorno Natural (CYEN) y Gestión Sostenible de los Recursos Naturales (GSRN).

Dentro de la habitual dificultad de clasificar prácticas que parten de presupuestos ambientales y sociales muy diferentes, podríamos clasificar las prácticas de este año en prácticas de ciudad ambiental —es decir, relativas a instrumentos de planificación o intervenciones globales—; prácticas de puro metabolismo urbano —relativas al consumo de recursos y gestión de residuos—; y prácticas relativas a la recuperación y puesta en valor de espacios de interés natural o ambiental.

Siguiendo esta clasificación, y sobre las dieciséis prácticas analizadas, serían prácticas globales de intervención o ciudad ambiental la práctica «El lugar que habitamos», de Priego de Córdoba, la «Estrategia de Desarrollo Sostenible de Sangüesa (Navarra)» y la práctica «Desarrollo endógeno en la Baja Montaña de Navarra», también de la comarca de Sangüesa. Se referirían al ahorro y buen uso de recursos (metabolismo urbano), las relativas al Plan estratégico para la gestión eficiente del Agua en el municipio de Alcoy (Alicante)la Gestión sostenible de los recursos naturales del ciclo del agua en Sabadell, y otras más puntuales como las de Drenaje urbano sostenible, retención y tratamiento en origen del agua de lluvia: pavimentos biorremediantes de hidrocarburos de Gijón (Asturias) la «Creación de una red de colegios fotovoltaicos»en Pamplona o la Gestión mancomunada de los residuos en la Mancomunidad de Valdizarbe, también de Navarra. En tercer lugar, y respecto a la puesta en valor de espacios de interés natural o ambiental, encontramos dos prácticas navarras, la del «Robledal de Orgi», un área natural recreativa, en Lizaso-Ultzama, y la de «Jardinería ecológica», con la campaña Hermano Árbol incorporada, de Noain, en el Valle de Elorz; así como la Restauración e integración ambiental del margen derecho del Río Adaja en Ávila.

Además, se han valorado dos prácticas de corte tradicional relacionadas con la educación ambiental —Museo de Educación Ambiental de San Pedro, (Navarra) y Actividades de Educación Ambiental en Alcalá de Henares, (Madrid)— y una práctica de planificación de litoral en el Principado de Asturias. Han resultado seleccionadas cinco prácticas, las dos navarras de puesta en valor de espacios —«Robledal de Orgi, un área natural recreativa», en Lizaso-Ultzama, «Jardinería ecológica», con la campaña Hermano Árbol incorporada, de Noain, en el Valle de Elorz—, y tres prácticas globales de intervención, —«El lugar que habitamos», de Priego de Córdoba, «Estrategia de Desarrollo Sostenible de Sangüesa» y «Desarrollo endógeno en la Baja Montaña de Navarra», de la comarca de Sangüesa—.

Por las razones que se procurará exponer más adelante, el criterio de valoración al cual se ha dado una mayor relevancia ha sido el de la participación pública. Desde luego, se han considerado factores como el impacto, la transferibilidad, la innovación y la oportunidad de las propuestas, pero particularmente, y a la luz de las valoraciones y los análisis derivados de anteriores convocatorias, se han valorado especialmente los aspectos de procedimiento, tanto en el proceso de toma de decisiones y diseños iniciales como en lo que se refiere a la puesta en marcha de mecanismos de asignación de responsabilidades, así como la existencia de estrategias de actuación y seguimiento.

En ese contexto debemos señalar que la participación pública ha sido apuntada por todos los expertos que han colaborado con el Comité Hábitat en las ediciones anteriores del concurso como el aspecto de más urgente mejora en las prácticas ambientales urbanas. Así, se ha afirmado que «la asociación, la transparencia, la participación y el control real de los beneficiarios de los proyectos, a pesar de ser importante y estar presente en muchos proyectos, no se presenta adecuadamente. Puede que en los proyectos más complejos no se sepa darle carta de naturaleza, y que la mayoría considere los aspectos de proceso como menos importantes que los aspectos sustantivos o de impacto» (Maestu Unturbe, 1999); así como que «esperamos que en sucesivas convocatorias estos procesos generalizados de participación empiecen a dar frutos en la realización de muchas de las propuestas que aún están sobre el papel y se establezcan marcos de colaboración duraderos y tranquilos que permitan ir incorporando los deseos y necesidades de la ciudadanía» (Velázquez, 2001).

Por último, han sido rechazadas aquellas prácticas que se limitaban al cumplimiento de la legislación vigente; las que se encontraban en un estado totalmente incipiente de desarrollo, y por ello no contaban con impacto real alguno; y sobre todo las que no han contado con un grado suficiente de cooperación entre los distintos agentes o con el suficiente y pacífico nivel de participación pública. La exclusión de estas prácticas se justifica en el principio, repetidamente señalado por las instituciones internacionales, de que la democracia participativa no es sólo un medio para conseguir cosas, sino un fin en sí misma, ya que sirve para hacer conscientes a los individuos de sus posibilidades y méritos, y generar confianza colectiva a la hora de afrontar retos futuros (Aguilar, 2005).

2 Las dificultades ya detectadas para abordar buenas prácticas ambientales en el entorno urbano

No parece preciso ahondar en la necesidad de trabajar con intensidad en los problemas ambientales que generan las ciudades: su creciente demanda de energía, agua y materiales, la generación de residuos y contaminación... Estos problemas, unidos al hecho de que la inmensa mayoría de la población mundial se encuentra ya asentada en ciudades, y esa tendencia no hará sino incrementarse en los próximos años, coloca a las ciudades en el centro de la preocupación por la sostenibilidad ambiental.

Por otra parte, son ya muchos los textos, iniciativas políticas, redes y demás instrumentos internacionales que nos ilustran sobre las necesidades de gestión del medio ambiente urbano, aún dentro de la inmensa variedad de situaciones sociales, económicas, geográficas o demográficas que encontramos en el plano internacional.

Sin embargo, la integración del medio ambiente en las prácticas urbanas avanza muy lentamente y encuentra numerosos obstáculos en los modos inerciales de llevar a cabo estas políticas y los intereses a los que estos modos responden. Para mejorar la eficacia de ese avance, y vencer esos obstáculos, es preciso recurrir a la participación de los distintos actores sociales en los proyectos urbanos, entendiendo que la implicación ciudadana puede ser el mejor aliado para transformar la realidad ambiental de las ciudades y actuando en consecuencia. La participación social, la construcción colectiva del espacio urbano y el incremento del control de la realidad por parte de las comunidades, parecen configurarse como las soluciones cuya eficacia es preciso hoy contrastar en la práctica.

Como señaló en su día el Libro Verde del Medio Ambiente Urbano, es importante tener en cuenta que los problemas puntuales del tráfico y la contaminación son, más que problemas en sí mismos, manifestaciones de una crisis más profunda: la que distancia a los ciudadanos de su espacio urbano. Es preciso profundizar el análisis y la modelización de los sistemas urbanos para que los seres humanos puedan volver a considerar la ciudad como un proyecto en el que puedan incidir, y no como algo ajeno que escapa a su control. El conocimiento y la discusión transparente del funcionamiento integrado de la ciudad como proyecto es el principal medio para, en primer lugar, reformular las metas de habitabilidad y sostenibilidad y, en segundo lugar, proceder a la revisión de los actuales estándares y normativas para hacerlos, finalmente, acordes a las verdaderas necesidades ambientales y sociales.

Podría afirmarse que, en la actualidad, la viabilidad de los modelos, los sistemas, e incluso los indicadores, no depende de las dificultades conceptuales o técnicas que su diseño plantea, sino de los problemas institucionales y de mentalidad que dificultan o imposibilitan su adecuada utilización en la sociedad actual, con el consiguiente riesgo de que queden relegados al nivel de meros ejercicios o propuestas teóricas, sectoriales y parciales. Entre estos problemas institucionales y de mentalidad, destacan los relativos a la buena gobernanza (del inglés governance), íntimamente ligada a la implantación del principio de integración, y dependiente tanto de la correcta coordinación entre administraciones como de la participación pública ciudadana.

La ciudad es un conglomerado de problemas sociales y psicosociales. La investigación y el trabajo sobre las condiciones de desarrollo psicológico del ciudadano han ido cobrando también importancia para la planificación y la búsqueda de soluciones. Un elemento común de las nuevas ciudades es que las nuevas formas urbanas han ignorado, cuando no expulsado, al sujeto de su espacio, de manera que en muchos espacios urbanos, «el hecho de habitar apenas es viable» (Corraliza, 1997). La sociedad demanda la existencia y conservación adecuada de lugares emblemáticos que permitan identificar una ciudad e identificarse con ella, y requiere también poder usar el espacio público. Estas necesidades, aún siendo psicológicas, son de una importancia estratégica comparable a la de la prestación de los servicios públicos municipales básicos. De no atenderse estas necesidades cívicas, la degradación ambiental promoverá la aceleración de problemas sociales como el vandalismo y la delincuencia, situaciones de las que, en ciertos ámbitos, no nos encontramos lejos.

Refiriéndonos de nuevo a las prácticas seleccionadas, se ha intentado destacar e impulsar el activo compromiso cívico con estos valores de identificación y reapropiación de espacios en prácticas como la de «El lugar que habitamos», de Priego de Córdoba , «El Robledal de Orgi, un área natural recreativa en Lizaso-Ultzama» o «Jardinería ecológica»en Noain, Valle de Elorz. En el caso de alguna de estas prácticas, en las fichas en que se da cuenta de su desarrollo, y a la hora de describir la situación de partida de la práctica, se encuentran referencias a situaciones previas de vandalismo o desapego de los lugares escogidos como eje de intervención, y de los interesantes resultados de desaparición de esas actitudes y su sustitución por nuevas relaciones de respeto y vinculación personal y colectiva.

Llama la atención que no se estén presentando al Concurso prácticas relacionadas directamente con la gobernanza, ausencia que se ha tratado de paliar concediendo, como ya se ha señalado, una particular relevancia al criterio de la participación pública y la coordinación institucional en la valoración de las prácticas analizadas. Probablemente, las buenas prácticas en materia de gobernanza, se podrán comenzar a poner en práctica una vez se fortalezca el papel de la participación pública, lo que, dado el nivel de desarrollo en que nos encontramos, y la complejidad de la tarea a emprender, requerirá sin duda algún tiempo.

Como señalaba el Ministerio de Medio Ambiente (2004), el desarrollo sostenible es impensable sin una ampliación y profundización de la participación ciudadana, un reto ambiental pero sobre todo democrático. A pesar de los avances realizados en este sentido —visibles, por ejemplo, en los procesos de Agenda 21 Local, con un 7,4% de los municipios españoles firmantes de la carta de Aalborg— queda mucho por hacer; en especial, lograr los cauces adecuados para una efectiva participación ciudadana en la toma de decisiones relativas al medio ambiente.

3 La participación pública en las buenas prácticas urbanas: estado de la cuestión

En términos generales, no existen dudas sobre el importante papel de la participación pública en la mejora de la calidad ambiental de las ciudades. Sin embargo, se han observado diferentes problemas a la hora de poner en práctica iniciativas eficaces de participación. A menudo, las iniciativas que implican a los ciudadanos se caracterizan por un enfoque educativo, es decir, buscan educar a las personas, siguiendo la tendencia de los años ochenta y noventa del pasado siglo, ignorando la posibilidad de que en el siglo XXI los individuos se consideren en ciertos ámbitos suficientemente educados, y quizás prefieran desempeñar un papel activo en la vida ciudadana. Esto explica la escasa entidad de planes efectivos para coordinar y utilizar los esfuerzos de los ciudadanos en el control de la calidad ambiental urbana. Entre los factores que se han señalado para explicar esta situación, se han apuntado los siguientes (Anselmi y Mocci, 2004):

La situación de la participación pública en España ha sido estudiada, si bien no de una manera específicamente dedicada a la cuestión ambiental, en un reciente informe de la Federación Española de Municipios y Provincias (FEMP), del que resulta interesante extraer algunos datos (FEMP, 2002):

Llegados a este punto, resulta conveniente señalar cómo el factor de la participación pública ha sido valorado en la selección de las prácticas.

Uno de los ejemplos más interesantes es el relativo a la práctica de Priego de Córdoba, «El lugar que habitamos». La información que su ficha contiene respecto a las estrategias seguidas, explica que se comenzó por charlas y conferencias ante colegios, colectivos y ciudadanía en general, para dar a conocer los valores ambientales del municipio, actividades apoyadas con la edición de un código y un catálogo sobre los valores a proteger. Si bien estaríamos aquí ante una de estas prácticas más bien educativas señaladas anteriormente, en este caso la educación ha sido empleada como un recurso para la acción posterior, en la medida en que a la hora de describir la situación posterior al desarrollo de la actuación, se señala un mayor conocimiento del medio municipal y un claro aumento de la concienciación con resultados concretos en áreas que inicialmente no eran parte de los objetivos del proyecto, como por ejemplo un aumento en el volumen y diversidad de elementos reciclados, así como un incremento de visitantes locales a los espacios naturales municipales.

Otra de las prácticas seleccionadas sugiere que su propia viabilidad presente y futura depende directamente de la participación vecinal. Es el caso del «Robledal de Orgi», una práctica iniciada con el objetivo de asegurar la conservación del robledal, ordenar su uso público recreativo y mejorar la sensibilización ambiental en el ámbito local rural. La práctica toma como base un monte comunal que «como viejo robledal en fase de abandono de los usos tradicionales, tenía el riesgo de transformarse para la intensificación productiva».

Tras el desarrollo de la iniciativa, el robledal se gestiona y mantiene como espacio natural zonificado y ordenado, que hace compatibles la conservación, el uso recreativo y la educación ambiental, con un total de 42.000 visitantes anuales, y desde el cual se dinamizan actividades de interés cultural para la zona. Resulta muy interesante en este caso el lazo tendido en la tradición foral navarra para la gestión comunal de los bosques y las nuevas necesidades sociales, de manera que los viejos sistemas de administración y gestión han podido reciclarse para un uso no convencional, pero necesario. De hecho, en la ficha de la práctica se señala que una de las fortalezas de la práctica es el haber generado un «lugar de encuentro entre las sociedades rural y urbana, dando respuesta a una demanda existente» y probablemente, cabría añadir, contribuyendo a paliar la creciente fractura entre ambas.

Otra de las prácticas seleccionadas, la «Estrategia de desarrollo sostenible» de Sangüesa, nos muestra una población que, antes de llevarse a cabo el proceso presentado al concurso, mostraba como problemas principales la necesidad de incrementar la producción de energías renovables, mejorar el estado del casco histórico, restaurar la degradación de los lechos de ríos, arroyos y embalses, mejorar la circulación y el transporte público, restaurar el patrimonio natural —rico pero deteriorado—, y solventar carencias informativas y educativas de la población. El proceso para la elaboración de la estrategia, puesto en marcha en septiembre de 2003, ofrece como resultados una planificación más sostenible de los usos del suelo y la estructura urbana, mejoras en el medio ambiente urbano, la rehabilitación urbana (incluyendo rehabilitación y reubicación del patrimonio cultural emigrado), la mejora de las dotaciones y, particularmente, el fomento de la participación en la toma de decisiones y de la responsabilización de los ciudadanos. Tal participación se ha plasmado a través de la formulación de presupuestos participativos, el fomento del asociacionismo, y la definitiva opción por la gestión mixta de servicios. Consecuentemente, a la hora de describir los resultados de la práctica, se subraya el fortalecimiento de la comunidad, con medidas concretas como la puesta en marcha de la Agenda 21 Local, la creación de servicios informativos destinados a la población, el apoyo al asociacionismo, y las acciones destinadas a la preparación de sectores sociales desfavorecidos (tercera edad, mujeres y jóvenes desempleados).

En el caso de la práctica denominada «Desarrollo endógeno en la Baja Montaña de Navarra», encontramos un interesante supuesto. En un principio los empresarios turísticos y representantes políticos de la comarca de Sangüesa intentaron poner en marcha en común un conjunto de iniciativas para reforzar los valores naturales y turísticos de dicha comarca. La ficha de la práctica explica, aun sucintamente, que ante las dificultades encontradas inicialmente para dicha colaboración, la iniciativa quedó únicamente en las manos de los empresarios turísticos, convirtiéndose así en una de las escasas prácticas de iniciativa privada presentadas al Concurso. La idea de partida era conocer, difundir y mejorar los recursos turísticos de la comarca. La prioridad aquí fue la participación pública y su fomento en todos los niveles, hasta lograr acercar puntos de vista y diferentes opciones y estrechando los lazos entre la iniciativa privada y la pública para la puesta en marcha final de proyectos, esta vez conjuntos. Entre los resultados señalados destacan la consolidación de la estructura asociativa, la colaboración con las entidades locales, y el desarrollo de un buen número de actividades concretas de promoción de la comarca.

Por último, se ha seleccionado la práctica «Jardinería Ecológica--Hermano Árbol» en Noain, una práctica aparentemente sencilla, de corto presupuesto y objetivos relativamente poco ambiciosos. La práctica se inicia con el propósito de reconvertir zonas verdes de jardinería tradicional o degradadas en zonas cultivadas mediante sistemas ecológicos, pretendiendo simultáneamente el ahorro de agua, combustible, materias primas y mano de obra; la protección de la salud del vecindario y del medio ambiente, la creación de refugios para la fauna y la innovación en técnicas ecológicas de jardinería. Su ficha de descripción da cuenta de que en la situación anterior a la iniciativa se daban casos frecuentes de vandalismo en las zonas verdes, casos que han quedado muy reducidos en la actualidad. La práctica también implicó, durante su puesta en marcha, la incorporación de la educación ambiental en los centros escolares de la localidad. Noain ya venía desarrollando previamente el proyecto Hermano Árbol, vinculando a los recién nacidos y a otras personas interesadas de la zona con un árbol recién plantado en su nombre, al que apadrinan, cuidan, y del que efectúan un seguimiento que fortalece la vinculación persona-árbol. Más de quinientos vecinos de la zona (el 13% de la población total) han participado directamente en este proyecto.

4 A modo de conclusión

La disminución de buenas prácticas ambientales presentadas al concurso y la menor innovación que presentan sus contenidos pueden ser vistas como un retroceso de la cuestión ambiental entre las preocupaciones sociales, pero también, y esta es la opción que hemos barajado, pueden ser vistas como la prueba de que estamos en un momento de inflexión, un momento en que las comunidades urbanas están comenzando con múltiples dificultades a tratar de aplicar en la práctica los principios, valores, actitudes, técnicas y sistemas ya ideados y formulados en los últimos veinte años. Esa aplicación práctica no progresará sin la implicación activa de los ciudadanos, es decir, sin su participación pública, participación que a su vez será capaz de provocar los cambios precisos en los sistemas de gobierno y de toma de decisiones en el mundo de la administración local.

Pero la participación pública no cuenta con recetas mágicas o sistemas lineales y simples de aplicación. No sabemos aún cómo se ejercita verdaderamente, y sólo de manera tímida comienzan a tomar cuerpo algunos de los obstáculos reales a los que se enfrenta. Identificar esos obstáculos y superarlos será la principal tarea ambiental de los próximos años en nuestras ciudades.

Una buena parte de las fichas descriptivas de las prácticas analizadas en esta convocatoria mencionaban entre los factores de amenaza la presión urbanística y los cambios de uso del suelo hacia otros más lucrativos. Es de esperar que esta amenaza generalizada al medio ambiente de nuestro país no impida que las iniciativas locales progresen, tanto en la aplicación de sus nuevos modelos y contenidos en materia ambiental como en la manera de aplicarlos, a través del concurso activo de los ciudadanos.

5 Referencias bibliográficas

Aguilar, Susana  (2004)   Gestión de los recursos naturales y protección medioambiental en la Quinta Convocatoria del Concurso de Buenas Prácticas,   en Quinto Catálogo Español de Buenas Prácticas, Madrid: Ministerio de Vivienda. Disponible en /boletin/n31/asagu.html 

Anselmi, Giovanna y Mocci, Ugo  (2004)   Aplicación de las TIC a la participación pública en la mejora del medio ambiente urbano,   The IPTS Report European Commission, Joint Research Centre 

Corraliza Rodríguez, José Antonio  (1997)   Perspectiva psicológica,   en María Novo y Ramón Lara (coord.), Análisis interdisciplinar de la problemática ambiental I. Madrid: Fundación Universidad y Empresa 

FEMP  (2002)   Encuesta sobre participación ciudadana en los ayuntamientos 2001-2002. Memoria de investigación   s.c.: Federación Española de Municipios y Provincias 

Maestu Unturbe, Josefina  (1999)   Cómo estamos considerando el medio ambiente en las actuaciones urbanas: aprendiendo de nuestras propias experiencias,   en Segundo Catálogo Español de Buenas Prácticas, Madrid: Ministerio de Fomento. Disponible en /boletin/n10/ajmae.html 

Ministerio de Medio Ambiente  (2004)   Perfil Ambiental de España   Madrid: Ministerio de Medio Ambiente 

Velázquez, Isabel  (2001)   El medio ambiente en el Concurso de Buenas Prácticas Urbanas Hábitat II,   en Tercer Catálogo Español de Buenas Prácticas, Madrid: Ministerio de Fomento. Disponible en /boletin/n17/aivel.html 

Edición del 1-3-2010
Revisión: Gonzalo Sánchez-Toscano Salgado
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