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Sostenibilidad y gobernabilidad: dos conceptos condenados a entenderse en el ámbito urbano
José Miguel Fernández Güell[1]
Madrid (España), mayo 2004.
Sostenibilidad y gobernabilidad| Lámina 1. Retos clave del planeamiento contemporáneo >>>


Índice General

 

1 La gobernabilidad como elemento clave para lograr el desarrollo sostenible en las ciudades

1.1 La persistente ambigüedad en la interpretación del concepto Desarrollo Sostenible

El concepto de desarrollo sostenible forma parte ya del acervo cultural del recién iniciado siglo XXI. No sólo los técnicos y los ecologistas, sino también los políticos, los medios de comunicación y la ciudadanía en general utilizan con espontánea naturalidad y relativa frecuencia este concepto para expresar de forma generalista e imprecisa sus deseos de lograr una mejor calidad de vida y un mayor respeto hacia el medio natural.

Hoy en día, es habitual escuchar formulaciones y arengas sobre sostenibilidad que resultan sugerentes a nuestros oídos, pero que no transmiten con claridad las implicaciones que conlleva alcanzar tan alta meta.

Para todos aquellos interesados en la sostenibilidad es bien conocido cómo este concepto ha ido evolucionando y ganando en precisión desde que fuera utilizado por primera vez a principios de los años setenta[2]. Ahora bien, este término no fue planteado como una opción de política de desarrollo hasta la publicación en 1987 del informe Our Common Future, más conocido hoy como el Informe Brundtland:

«El desarrollo sostenible es aquel desarrollo que satisface las necesidades actuales sin poner en peligro la capacidad de las futuras generaciones de satisfacer las suyas» (WCED, 1987).

Cinco años más tarde en la Conferencia de Río, la Agenda 21 en el primer párrafo de su preámbulo extendía el concepto de desarrollo sostenible al de calidad de vida:

«[...] una mayor atención a la integración del medio natural y de las preocupaciones sobre el desarrollo conducirá a la satisfacción de las necesidades básicas, a unos mejores estándares de vida para todos, a unos ecosistemas mejor protegidos y gestionados, y a un futuro más seguro y próspero...» (United Nations, 1992).

Pocos años después, se reconocía sin ambages la necesidad de explicar el desarrollo sostenible contemplando tres ópticas: la económica, la social y la medio ambiental:

«Estamos profundamente convencidos de que el desarrollo social, el desarrollo económico y la protección ambiental son interdependientes y refuerzan mutuamente los componentes del desarrollo sostenible. Creemos que la capacitación de los pobres para utilizar los recursos naturales de forma sostenible es un fundamento necesario para lograr un desarrollo social equitativo y un desarrollo sostenible. También reconocemos que un crecimiento económico sostenido y de amplio espectro en el contexto del desarrollo sostenible es necesario para sostener el desarrollo y la justicia social» (WSSD, 1995).

Desde entonces, es práctica habitual entre los organismos multinacionales plantear el desarrollo sostenible desde un enfoque integral:

«El desarrollo sostenible no se refiere únicamente al medio ambiente, sino que trata de conciliar los objetivos económicos, sociales y medio ambientales, y encontrar un equilibrio entre sus diferentes dimensiones» (OCDE, 2001).

A pesar de estas sucesivas precisiones y refinamientos, el término desarrollo sostenible sigue estando rodeado de excesiva ambigüedad, lo cual da lugar, en muchas ocasiones, a un uso simple y llanamente equivocado, mientras que en otras circunstancias se produce una utilización bastarda a favor de intereses ajenos a la filosofía que emana del concepto de sostenibilidad. A esta ceremonia de confusión contribuye la elevada complejidad de nuestra sociedad contemporánea, en la cual se entrecruzan intrincados y dispares intereses sectoriales que dificultan la interpretación, aplicación y transmisión del término desarrollo sostenible.

1.2 La traslación del concepto de sostenibilidad al contexto urbano

En el ámbito urbano, la utilización del término desarrollo sostenible es particularmente confusa y ambigua, dado que se aplica a muchas políticas y actuaciones que tienen poco o nada que ver con la sostenibilidad. En mi opinión, gran parte del problema recae en la inadecuada traslación del concepto a áreas del conocimiento ajenas a las ciencias ambientales. En el contexto de la ecología, resulta fácil explicar cómo el desarrollo sostenible es una política que persigue la preservación de los recursos naturales y del medio físico en general. Por contra, la confusión surge y se agrava cuando tratamos de asignar la etiqueta de sostenibilidad a los ámbitos económico y social. Personalmente, entiendo y comparto filosóficamente el propósito de trasladar este paradigma a las esferas socioeconómicas, pero desde un punto de vista operativo encuentro muy forzada dicha traslación. Veamos por qué.

Si nos centramos primero en el campo social, percibiremos contradicciones entre el concepto de calidad de vida y el de sostenibilidad. Entre sus muchas acepciones[3], calidad de vida se entiende como una medida de desarrollo que incorpora directamente las consideraciones relativas a la mejora de la vida y del bienestar humano. De acuerdo con este significado, es natural que toda comunidad trate de mejorar la calidad de vida de sus habitantes, a ser posible, de forma equitativa. Y es aquí donde surge la gran contradicción: hoy por hoy, todo incremento en la calidad de vida está inexorablemente unido al aumento de la huella ecológica[4]. En otras palabras, si deseamos elevar la calidad de vida de los países más pobres, acercándola a la de los países más prósperos, entonces incrementaremos el consumo de recursos naturales hasta límites insostenibles.

Este es un dilema crucial. ¿Con qué fuerza moral vamos a obligar a los países menos desarrollados a respetar su medio natural cuando están inmersos en unos niveles de pobreza y de precariedad económica inaceptables para los países más avanzados? ¿Estaremos las sociedades más opulentas dispuestas a ceder parte de nuestros beneficios sociales y económicos a favor de los países menos desarrollados para preservar la integridad de los recursos naturales del planeta? Me temo que no. Yo creo que en un contexto de extrema exclusión social lo que se requiere es hablar de equidad social y no de sostenibilidad que puede conllevar el reconocimiento de un status quo social inaceptable.

Si nos referimos ahora al ámbito económico, observaremos que el término sostenibilidad no es congruente con los criterios de eficiencia y competitividad que rigen el comportamiento de las empresas y de la economía en general. En un mercado abierto y competitivo, las empresas más dotadas sólo logran un posicionamiento sostenible[5] a costa de desplegar una fuerte capacidad de cambio y crecimiento, mientras que las menos dotadas simplemente tienden a desaparecer. En otras palabras, se entiende que una economía urbana es sostenible a largo plazo cuando sus empresas son tan competitivas como para garantizar su supervivencia en el mercado. En este tipo de entorno, resulta confuso y contradictorio hablar de sostenibilidad tal y como se entiende en ciencias ambientales, cuando lo que prima es el dinamismo, el crecimiento y la competencia.

Partiendo de estas consideraciones y haciendo una interpretación purista del término, un desarrollo socioeconómico sostenible implicaría prácticamente la estabilización del crecimiento económico y social de una localidad o un territorio con el fin de no violentar su medio físico. Todos somos conscientes de que este sería un planteamiento loable, pero absolutamente utópico e inaceptable para muchos grupos sociales, sobre todo para los más desfavorecidos.

En suma, no deja de ser una paradoja hablar de desarrollo económico y social sostenible en la sociedad capitalista de principios del siglo XXI, en la que rigen un orden económico y unos estilos de vida ajenos, por no decir opuestos, al modelo de sostenibilidad. Probablemente haya que plantear e implantar modelos alternativos a los actuales, pero mientras se lleva a cabo semejante revolución, que entiendo debe ser pacífica y democrática, habrá que seguir trabajando con los instrumentos y procesos disponibles en el momento presente para reconducir los problemas urbanos y territoriales. Con el ánimo de avanzar constructivamente en la aplicación del paradigma de sostenibilidad en el ámbito urbano, propongo un esfuerzo dirigido, primero, a clarificar conceptos y, después, a formular estrategias de actuación.

1.3 Los retos clave del planeamiento urbano contemporáneo

Los retos fundamentales que tiene planteados actualmente el desarrollo urbano pueden sintetizarse en tres vectores principales que responden a coordenadas diferentes (lámina 1):


Lámina 1. Retos clave del planeamiento contemporáneo

  1. Retos sociales. En los países más avanzados, a pesar de haberse satisfecho gran parte de las necesidades básicas, persisten importantes desafíos sociales inducidos por el nuevo orden económico y la emergencia de nuevos estilos de vida. Entre éstos podemos resaltar la prevención y disminución de la exclusión social, la satisfacción de crecientes y más sofisticadas necesidades sociales, la mejora de la calidad de vida, el fortalecimiento del tejido social, la modernización de los servicios sociales y la superación de la segregación social en el espacio urbano.
  2. Retos económicos. Se derivan de las transformaciones económicas que están empujando a las ciudades a mejorar la eficiencia de su base productiva. Entre éstos cabe destacar el desarrollo de un nuevo orden económico, la aceleración del proceso de globalización, la reorganización permanente de las grandes empresas, la integración de las PYME en la economía global, el papel decisivo de las nuevas tecnologías en la dinámica de los sistemas productivos y la aparición de nuevos criterios de localización empresarial.
  3. Retos ambientales. Los aspectos ambientales de la vida urbana han adquirido una notable notoriedad entre la opinión ciudadana, provocando un interés recíproco por parte de la clase política. Aquí también los retos son relevantes: preservación del medio físico, determinación de los efectos del cambio climático, compatibilización del desarrollo económico y la agenda ambiental, aumento progresivo de la huella ecológica y búsqueda de la sostenibilidad en los nuevos desarrollos urbanos.

A pesar de afectar al mismo marco físico, los tres tipos de retos son abordados con estrategias muy diferentes que responden a las necesidades específicas de cada ámbito. Así, los retos económicos suelen afrontarse con una mejora de la competitividad del tejido productivo, los retos sociales con la búsqueda de una mayor equidad y los retos ambientales con el logro de la sostenibilidad del ecosistema natural. Discutamos por un momento estas tres estrategias básicas para entender sus contenidos y darnos cuenta de la disparidad de sus posiciones (lámina 2).


Lámina 2. Respuestas estratégicas a los retos clave

  1. Equidad es un concepto de índole social según el cual se evalúa el nivel de compromiso de una sociedad en el cumplimiento de los derechos humanos, en la satisfacción de las necesidades básicas de la población, en el acceso a oportunidades y en el sustento de la participación de todos en la toma de decisiones colectivas. Aunque pueda ser discutible, incluimos el concepto de calidad de vida[6] como parte integrante de la estrategia de equidad[7]. De hecho, ambas estrategias suelen ir entrelazadas cuando se formula el modelo de desarrollo social de una ciudad.
  2. Competitividad es un concepto creado en el ámbito económico y no es sinónimo de competencia o rivalidad, como habitualmente se asume. En un entorno urbano, la competencia puede entenderse como la rivalidad de las ciudades para captar inversiones, empresas, ayudas públicas y visitantes; mientras que el concepto de competitividad refleja el esfuerzo realizado por las urbes para desarrollar las capacidades productivas locales y para mejorar la calidad del entorno en el que operan los agentes económicos. En suma, se puede mejorar la competitividad de un tejido empresarial sin exacerbar el nivel de rivalidad entre ciudades. Asimismo, se pueden mejorar las capacidades competitivas de la base productiva local sin agravar las desigualdades sociales o los impactos ambientales.
  3. Sostenibilidad es un concepto generado en el área ambiental, que ha sido definido al comienzo de este informe. Los principios que rigen la sostenibilidad urbana son relativamente sencillos (Girardet (2001) y Fariña (2003)): el diseño de una ciudad compacta y limitada en su expansión; la conservación de espacios agrícolamente productivos que existan en el entorno urbano inmediato; la rehabilitación del espacio construido y deteriorado; la pacificación de las calles para disminuir la motorización privada; la minimización del volumen y de la toxicidad de los residuos.

A pesar de responder a objetivos diferentes y, en ocasiones fuertemente contradictorios entre sí, las tres estrategias descritas no operan en compartimentos estancos, sino que cada una de ellas se ve afectada por el comportamiento de las otras y de los factores exógenos que inciden sobre la totalidad del sistema funcional urbano. Dentro de esta dinámica, el gran desafío consiste, sin lugar a dudas, en conseguir un equilibrio razonable entre los tres vectores y sus estrategias adjuntas. Una de las formas posibles de lograr este equilibrio es esforzarse por dar una respuesta integral a las tres dimensiones vectoriales mediante una adecuada gobernabilidad de la ciudad. Ahora bien, ¿qué entendemos por gobernabilidad?

Gobernabilidad es un concepto relativamente novedoso que ha sido definido de diferentes maneras: primera, como un proceso de equilibrio permanente entre las necesidades y las capacidades de gobierno[8]; segunda, como la capacidad para mantener las disfuncionalidades bajo control al mismo tiempo que se conduce el cambio hacia las direcciones deseadas; y tercera, como el estado de un territorio donde es posible producir políticas públicas y acciones colectivas que sean capaces de resolver problemas y abordar el desarrollo[9]. Personalmente, encuentro más ilustrativa la última definición, sobre todo si va reforzada por una apostilla que diga: «la buena gobernabilidad es el resultado de sumar la acción de gobierno, la involucración de agentes socioeconómicos y la participación ciudadana».

Así pues, mi tesis es que es factible y deseable equilibrar las tres dimensiones vectoriales y sus correspondientes estrategias gracias a un buen ejercicio de gobernabilidad.

1.4 Efectos de la gobernabilidad sobre las tres estrategias del desarrollo urbano

Los tres vectores estratégicos --competitividad, equidad y sostenibilidad--, dejados a su libre albedrío tienden a generar escenarios altamente inestables en los cuales priman los objetivos y prioridades sectoriales. Veamos tres casos extremos en los que se escenifica esta problemática (lámina 3).


Lámina 3. Dinámica urbana sin gobernabilidad

En el primer escenario, se muestra la primacía de los objetivos sociales en la comunidad, dando lugar al dominio de la estrategia de equidad y al arrinconamiento de las estrategias de competitividad y sostenibilidad. En primera instancia, las condiciones de este escenario favorecen la satisfacción de las necesidades sociales; sin embargo, tarde o temprano se produce la pérdida de competitividad del tejido productivo, posteriormente la escasez de medios provoca el deterioro ambiental y, consecuentemente, termina por degradarse la calidad de vida. Este caso refleja la situación de muchas ciudades del Este de Europa durante la segunda mitad del siglo XX.

El segundo escenario plantea un contexto urbano donde priman los objetivos económicos y donde la estrategia de competitividad reina sobre todas las demás. Las implicaciones de este escenario se traducen en la regresión de los objetivos sociales y ambientales, ocasionando graves impactos ambientales y la exacerbación de los problemas de exclusión social. Este caso ilustra el panorama de los grandes centros industriales del siglo XIX.

En el tercer escenario, se refleja el predominio de los objetivos ambientales con incidencia negativa sobre las estrategias de competitividad y equidad. Las implicaciones de este último escenario se traducen en la huida de las actividades económicas, el progresivo despoblamiento y la creciente incapacidad local para proporcionar servicios sociales adecuados a la población que permanece en la ciudad. Este caso corresponde a comunidades rurales que sobreviven con tecnologías muy rudimentarias y con estructuras sociales muy jerarquizadas y poco equitativas.

Las tres escenificaciones presentadas pueden resultar exageradas para los parámetros de nuestra sociedad desarrollada, pero desafortunadamente todavía hay ejemplos contemporáneos en los países del Tercer Mundo y en otros no tan subdesarrollados, en donde se producen fuertes asimetrías entre los objetivos económicos, sociales y ambientales.

La introducción de mecanismos de buena gobernabilidad en el ámbito urbano nos permitirá corregir los tres escenarios extremos y pasar a otros, en los cuales una estrategia de desarrollo pueda predominar sobre las otras, pero sin crear excesivos desequilibrios. Así, contemplemos de nuevo tres casos en los que se escenifican los efectos de la buena gobernabilidad (lámina 4).


Lámina 4. Dinámica urbana con gobernabilidad

El primer escenario corresponde a un entorno urbano en el cual se enfatiza la equidad social frente a los objetivos económicos y ambientales. Este caso puede reflejar la situación de algunos centros industriales en declive y con fuertes problemas de desempleo, en los que priman la satisfacción de las necesidades básicas de la población. No obstante, el énfasis social no diluye la atención hacia la creación de empleos en nuevos sectores productivos y la corrección de los impactos ambientales producidos por la antigua base industrial.

El segundo escenario se despliega en un contexto urbano donde se enfatiza la estrategia de competitividad frente a las de equidad y sostenibilidad. Este puede ser el caso de núcleos urbanos con alta concentración de actividades productivas tecnológicamente avanzadas y con fuerte presencia en los mercados globales. A pesar de su énfasis económico, en este caso se respeta el medio ambiente y se garantiza una razonable equidad social, ya que éstos son requisitos clave para atraer a las empresas más innovadoras.

El tercer escenario refleja un área urbana en el que la sostenibilidad recibe prioridad sobre la competitividad y la equidad. Este caso puede corresponder a asentamientos urbanos de tamaño medio o pequeño que disponen de recursos naturales o paisajísticos de notable valor y que han apostado decididamente por preservarlos. Ahora bien, la apuesta por la sostenibilidad se conjuga con una estrategia de atracción de actividades productivas compatibles con los recursos naturales y con un intenso esfuerzo de lucha contra la exclusión social. De esta forma, se mantiene la vitalidad social y económica de la localidad al mismo tiempo que se preserva el capital natural.

En cualquiera de estos tres escenarios, la gobernabilidad actúa como instrumento corrector y equilibrador de perniciosas desviaciones sectoriales que pongan en peligro la armonía del sistema urbano. En otras palabras, en ninguno de los tres escenarios se perciben situaciones negativas o de grave retroceso en alguno de los tres vectores principales. De esta forma, una buena gobernabilidad nos permitirá no sólo garantizar la sostenibilidad del desarrollo urbano, sino también lograr la competitividad del tejido productivo y la equidad en el tejido social, y, por lo tanto, alcanzar un desarrollo social y económico sostenible y equilibrado.

1.5 Algunas sugerencias para mejorar la gobernabilidad urbana

No es éste el marco idóneo para exponer con rigor y extensión una propuesta para mejorar la gobernabilidad urbana en nuestro país; sin embargo, este breve ensayo sí da pie para sugerir algunas ideas que estimulen el debate, aunque sea de forma epidérmica.

Las experiencias organizativas más exitosas en materia de gobernabilidad urbana ponen en evidencia la necesidad de considerar seis elementos que actúan como un sistema funcional y que se estructuran en tres niveles de actuación[10] (lámina 5). El primer nivel representa los fines de una organización, materializados en una estrategia que dé respuesta a los cambios del entorno. El segundo nivel corresponde a las funciones de la organización, que definen los procesos operativos de calidad superior focalizados en la estrategia y las competencias organizativas innovadoras comprometidas con la estrategia. El tercer nivel se refiere a los medios con que cuenta la organización --tecnología, recursos y capital social-- que posibilitan la realización de las funciones anteriores.


Lámina 5. Elementos de la gobernabilidad urbana

De acuerdo con este sistema funcional, para lograr una adecuada gobernabilidad urbana deben ponerse en marcha actuaciones coordinadas sobre cada uno de los seis elementos descritos:

  1. Fomentar la reflexión estratégica. Desde hace quince años, son numerosas las ciudades españolas que han acometido procesos de planificación estratégica con diverso grado de éxito. Muchos planes estratégicos han surgido como una necesidad para cubrir y complementar áreas que los instrumentos tradicionales de planeamiento no atendían satisfactoriamente (Fernández Güell, 1997). Concretamente, los planes estratégicos analizan la ciudad desde una óptica intersectorial, identifican tendencias de cambio, proporcionan una visión a largo plazo, formulan estrategias y promueven una fuerte involucración de los agentes sociales y económicos locales. En mi opinión, una adecuada gobernabilidad requiere de procesos de reflexión, ya sea a través de los planes estratégicos u otros instrumentos como las Agendas 21, para legitimar política y socialmente las decisiones y actuaciones urbanas.
  2. Instaurar un proceso continuo de reflexión-planeamiento-ejecución- gestión. Actualmente, los procesos de planeamiento en nuestro país tienen un carácter intermitente y espasmódico. Cada cierto número de años, en nuestras ciudades se abordan procesos de planeamiento que desde su arranque se ven abrumados por largas y costosas tareas de captura y análisis de información. Este ingente esfuerzo puntual --que, por otra parte, resulta absolutamente necesario-- da lugar a que se consuman muchos recursos que podían dedicarse a la reflexión estratégica y al diseño urbano. Desgraciadamente, este esfuerzo de análisis no suele tener continuidad en el tiempo ya que se interrumpe hasta la próxima revisión del planeamiento. En mi opinión, sería más racional establecer observatorios urbanos que recogieran y actualizaran información de forma continua y sistemática, que vigilaran la dinámica urbana y que reajustaran la estrategia y los instrumentos de planeamiento. Adicionalmente, estos observatorios ayudarían a desplegar procedimientos administrativos más ágiles y eficaces, de los que tan necesitado está el urbanismo español.
  3. Desarrollar las competencias organizativas. Las competencias son las habilidades multifuncionales y conocimientos colectivos de quedispone una organización para ejecutar su estrategia y cumplir eficazmente con sus funciones. Unas competencias adecuadas para operar en el ámbito del planeamiento y gestión urbanística requieren de un liderazgo político comprometido, de unos técnicos con capacidades especializadas y sólidas habilidades horizontales, de una cultura organizativa con talante negociador y de una estructura organizativa flexible y adaptable a los cambios. Unas buenas competencias organizativas permiten abordar con ciertas garantías el dinamismo y la complejidad del fenómeno urbano.
  4. Incorporar masivamente las nuevas tecnologías en la gestión del planeamiento. La instauración de procesos continuos de planeamiento y la agilización de los procedimientos administrativos obliga a realizar cuantiosas inversiones en nuevas tecnologías. Afortunadamente, las innovaciones experimentadas por los sistemas de telecomunicaciones e información nos permiten automatizar gran número de procesos y procedimientos urbanísticos así como tramitar licencias y expedientes urbanísticos por vía electrónica. Asimismo, los Sistemas de Información Geográfica constituyen una potente herramienta para abordar la ejecución y gestión urbanística. Estas innovaciones pueden acortar los tiempos de tramitación y, quizás algo más importante, ayudar a introducir transparencia en las decisiones urbanísticas.
  5. Capacitar a las administraciones locales para la gestión urbanística. Para implantar de forma efectiva las medidas anteriores, es preciso dotar de soporte jurídico, medios económicos y capacidades técnicas a las administraciones locales para que puedan ejercer sus funciones en el ámbito urbano. Quizás este objetivo pueda sintetizarse en el término anglosajón empowerment de difícil traducción al castellano, pero que transmite la idea de reforzar las capacidades y los recursos de una organización. En este sentido, la aplicación efectiva del principio de subsidiaridad es recomendable, entendido como la cesión de competencias y descentralización de la toma de decisiones a los niveles administrativos más próximos a los ciudadanos, siempre que sus órganos gestores se hallen capacitados para adoptarlas.
  6. Crear capital social y garantizar mayor transparencia. Debemos fortalecer el capital social[11] de una comunidad porque organiza un ámbito de discusión e interacción, hace que emerjan los valores y la identidad profunda de la ciudad, crea oportunidades para la cooperación y la confianza recíproca, define normas y simplifica procedimientos y alienta la máxima comunicación y participación. Si contamos con capital social, entonces podremos dotar de mayor transparencia informativa a la toma de decisiones urbanísticas. Continuamente se sorprende a los ciudadanos con revisiones puntuales del planeamiento, recalificaciones parciales, cambios de ordenanzas, que suelen tener una trascendencia mayor en el desarrollo urbano de lo que se presupone. En pocas ocasiones, estas modificaciones son sometidas a procesos de participación ciudadana, cocinándose habitualmente en la trastienda de los despachos políticos. Acabar con esta opacidad informativa debe ser un objetivo central de toda sociedad democrática.

Haría un flaco servicio a la causa de la sostenibilidad si no reconociera que estas propuestas tienen un claro inconveniente: son más onerosas que el sistema de planeamiento actual porque requieren un mayor gasto público en medios y estructura. Si de verdad deseamos mejorar la gobernabilidad de nuestras ciudades, entonces deberemos dedicar más dinero de nuestros impuestos para financiar las actuaciones propuestas. Aparte del obstáculo económico, se puede apreciar que los instrumentos tradicionales de planeamiento están mostrando síntomas de agotamiento, por lo que será preciso sustituirlos progresivamente por procesos y herramientas más innovadoras que sean capaces de dar respuesta a los retos de futuro.

2 La gobernabilidad en las Buenas Prácticas

Si asumimos que la gobernabilidad es un requisito clave para lograr la sostenibilidad en el ámbito urbano, entonces surge una cuestión obvia: ¿están las ciudades españolas realizando un esfuerzo por mejorarla? El análisis de las Buenas Prácticas correspondientes a las áreas temáticas de Vivienda, Desarrollo Territorial y Urbano Sostenible, Transporte y Accesibilidad, premiadas en el V Concurso de 2004, manifiesta que los esfuerzos actuales, aunque parezcan cortos en su alcance y lentos en el tiempo, se encaminan en la buena dirección. Veamos los resultados de este análisis, agrupando las prácticas premiadas en tres grandes grupos temáticos.

2.1 Rehabilitación y revitalización de centros históricos

En este primer grupo se encuentran seis prácticas centradas en impedir el declive socioeconómico y el deterioro físico de los centros históricos:

  1. Rehabilitación del Recinto Histórico de Cádiz.
  2. Remodelación urbanística del sector de la Vila Vella, Olot.
  3. Recuperación del casco histórico de Agüimes.
  4. Ourense un proyecto común. Rehabilitación, restauración y protección del patrimonio cultural y medio ambiental de la ciudad histórica de Ourense.
  5. Programa de Restauración Integral de Alquézar. En busca de una nueva trama económico-social sostenible.
  6. Puesta en valor de la Muralla de Ávila.

Los citados centros históricos están amenazados por la degradación física, el envejecimiento poblacional, la huida de actividades económicas y la exclusión social. Como respuesta a estos retos, se formula un amplio abanico de estrategias: recuperar el patrimonio histórico-artístico, erradicar la infravivienda, invertir el proceso de despoblación atrayendo población joven, facilitar el acceso a la vivienda, revitalizar la economía de la ciudad vieja, regular el tráfico rodado y recuperar el espacio urbano como lugar de encuentro. Aunque no se observa el cumplimiento integral y articulado de los requisitos de buena gobernabilidad, sí se percibe la satisfacción fragmentada de algunos elementos.

En Cádiz, el alcance y dificultad de la rehabilitación de su centro histórico obligó a contemplar diversas estrategias de gestión: la compra directa de inmuebles por el Ayuntamiento; acuerdos de colaboración entre Administración, propietarios e inquilinos; políticas específicas de realojo y subvenciones a fondo perdido para el mantenimiento de viviendas. Los procesos operativos están claramente explicitados: primero, se elabora un diagnóstico de la situación de los inmuebles; después, se obtienen los acuerdos y permisos necesarios y finalmente, se procede al realojo de los inquilinos el tiempo necesario hasta la terminación de las obras. Gracias a los procesos de participación ciudadana, se ha conseguido el arraigo de la actuación en la población residente.

En Olot, Girona, se han provocado actuaciones de rehabilitación por parte de los propietarios u otros agentes promotores a partir de mejoras efectuadas en el espacio público y en los equipamientos colectivos por el Ayuntamiento. De esta forma, se ha estimulado la demanda de viviendas en estas zonas, se ha atraído población joven y se ha recuperado una cierta actividad comercial y social en la ciudad vieja.

En Agüimes, Gran Canaria, la recuperación del casco histórico se ha apoyado en diversos instrumentos: Plan Especial de Protección, Plan General de Ordenación, Política Medioambiental Municipal, Ordenanza sobre colores e instalación de carteles publicitarios. A medida que el proyecto avanza, se ha producido un incremento de la participación vecinal, propiciado por el efecto demostración.

En Ourense, se ha formulado una estrategia integral que aborda conjuntamente los problemas físicos, sociales y económicos de la ciudad histórica. Concretamente en el ámbito económico, se han otorgado ayudas a 100 establecimientos comerciales y se han creado las denominadas «calles de la artesanía», frenándose así la desaparición masiva del tejido económico. También se ha vinculado la rehabilitación del centro histórico a la creación de primera vivienda para jóvenes y centros para mayores. El proceso de revitalización y rehabilitación es irreversible, en él participan todos los sectores sociales, económicos, administraciones públicas y colectivos profesionales, que han apostado claramente por el corazón de la ciudad. En Ourense, se ha constituido la Oficina Municipal de Rehabilitación que por un lado aglutina y centraliza todos los procedimientos que regulan la intervención urbanística en la ciudad histórica y, por otro lado, actúa de ventanilla única para el desarrollo, tramitación y gestión de todos los programas de rehabilitación y desarrollo socioeconómico de la ciudad histórica.

En Alquézar se ha apostado decididamente por una estrategia que combina la restauración integral del núcleo medieval con el desarrollo del turismo cultural. Así, han florecido nuevas actividades vinculadas al sector servicios y se han mantenido actividades tradicionales como reclamo turístico. El éxito del proyecto suscita una reflexión en los dirigentes de Alquézar sobre el riesgo futuro de que el desarrollo turístico aumente la presión urbanística y degrade el entorno urbano.

En Ávila, se propuso la recuperación de la muralla con un triple objetivo: explotar un atractivo turístico para impulsar la actividad económica, recuperar el entorno urbano de la muralla con criterios ambientales y lograr la identificación de los abulenses con un elemento clave de su ciudad. En este caso han intervenido el Ayuntamiento, la Junta de Castilla y León, el Ministerio de Fomento, la Fundación Cajamadrid, las PYME abulenses y las asociaciones de vecinos y culturales. A partir de la actuación pública, se ha logrado la participación ciudadana, tanto particular como a través de asociaciones, fortaleciendo así el sentimiento de pertenencia de los abulenses a la comunidad. La Administración Local ha comprobado la importancia de divulgar e informar para conseguir una elevada implicación de la población.

2.2 Revitalización y extensión de áreas urbanas consolidadas

Un segundo grupo de Buenas Prácticas se centra en la renovación y revitalización de centros y barrios urbanos consolidados. Este grupo comprende cinco casos:

  1. Remodelación del barrio de Vía Trajana, Barcelona.
  2. Revitalización del Ferrol Metropolitano.
  3. Soterramiento de la Vía del Ferrocarril y transformación del Casco Histórico de Getafe.
  4. Renovación Urbanística del Frente Litoral Besòs-Fòrum 2004, Barcelona.
  5. Ordenación urbanística y sostenibilidad medioambiental para 10.000 viviendas subvencionadas. Ecociudad Valdespartera, Zaragoza.

Los retos ambientales, sociales y económicos que presentaban estos casos se han afrontado con enfoques integrados por una mezcla variada de estrategias: ampliar la oferta de viviendas sociales, reducir la contaminación ambiental, mejorar la eficiencia energética del parque de viviendas, potenciar la integración social a través del diseño urbano, mejorar la integración ambiental de la ciudad con su entorno natural, equilibrar el desarrollo de nuevos barrios con la rehabilitación de zonas degradadas, evitar el abandono de zonas consolidadas de la ciudad en favor de las periferias y establecer una política de realojo durante el proceso de renovación urbana.

En el caso de Vía Trajana, Barcelona, se buscó el concurso de diversos agentes: Ministerio de Fomento, Generalitat de Catalunya, Ayuntamiento de Barcelona, asociaciones de vecinos, Servicios Sociales del Ayuntamiento de Barcelona y de Sant Adrià del Besòs, el Institut Cátala del Sòl y diversas empresas privadas. El proyecto contemplaba un programa de fomento de la participación vecinal a través de la formación de grupos de trabajo y la dotación de espacios para las reuniones de las entidades sociales. La presencia de un equipo de gestión en el barrio permitió conocer problemáticas sociales y canalizar su solución. La coordinación con los servicios comunitarios impulsó el proceso de remodelación y garantizó una normalización en la continuidad de los servicios una vez terminado el realojo. Se creó un modelo de gestión mixto, público-privado, que prestaba servicios especializados a los afectados por la renovación e incorporaba los criterios de interés público y la agilidad de gestión de la empresa privada.

Ferrol, A Coruña, es el caso por excelencia en donde se ha desplegado un amplio proceso de reflexión y participación a través de la elaboración de un plan estratégico. La Fundación Ferrol Metrópoli es una entidad sin ánimo de lucro, creada para la revitalización del Ferrol Metropolitano. Está compuesta por representantes del sector público y privado y actúa como el elemento catalizador e integrador de las actuaciones de distintos agentes urbanos. La Fundación tiene cinco líneas de trabajo --innovación y competitividad, cooperación, internacionalización, creación de empleo, cultura y ocio-- que han puesto en marcha diversas actuaciones urbanas.

En Getafe, Madrid, el soterramiento de la vía de ferrocarril ha propiciado la regeneración de una parte importante de la ciudad. Gracias a esta operación, se han transformado tejidos industriales obsoletos en áreas residenciales, se han creado nuevos equipamientos, se ha reorganizado la trama viaria, se han peatonalizado partes del casco urbano y se ha superado el efecto barrera entre barrios producido por el ferrocarril.

En el caso del Frente Litoral del Besós, Barcelona, el propósito central ha sido crear una nueva área de centralidad socioeconómica con criterios ambientales en el punto más degradado del área metropolitana de Barcelona. Como motor de esta transformación, se ha aprovechado la celebración del Fórum Universal de las Culturas. Este evento ha brindado la oportunidad de comprometer al máximo número de instituciones públicas y privadas en el proyecto, de otorgar criterios de sostenibilidad ambiental a toda la operación y garantizar el uso posterior de las instalaciones en beneficio económico y social de la ciudad. En este caso, se ha creado una sociedad municipal para gestionar las propiedades públicas, dirigir los proyectos y coordinar las obras. El impulso público del proyecto ha actuado como multiplicador de inversiones privadas.

El caso de Zaragoza busca dar respuesta al acuciante problema de la vivienda en la capital aragonesa, mientras que persigue una mejor relación entre vivienda y medio ambiente. El acuerdo de tres Administraciones (Ministerio de Defensa, Gobierno de Aragón y Ayuntamiento de Zaragoza) ha facilitado la urbanización de 242 Ha para la construcción de casi 10.000 viviendas subvencionadas. Asimismo, el acuerdo entre estas tres Administraciones ha posibilitado la promoción de una amplia área urbana diseñada según los criterios de la arquitectura y del urbanismo bioclimático.

2.3 Nuevas fórmulas de transporte más sostenible

El tercer grupo recoge a aquellas prácticas en las que se despliegan fórmulas de transporte colectivo más sostenible junto con políticas de uso de suelo. Concretamente, en este apartado hay dos buenas prácticas:

  1. TRAM, sistema de transporte en Alicante.
  2. Plan Bici de Rivas-Vaciamadrid.

Las principales estrategias empleadas en estas actuaciones son: reducir la contaminación atmosférica y acústica, descongestionar el tráfico urbano, reducir el uso del automóvil privado, fomentar medios de transporte no motorizados, disminuir los tiempos y costes del transporte, potenciar las conexiones intermodales, mejorar la calidad urbanística de la ciudad, recuperar espacios degradados e integrar criterios ambientales en el modelo urbano.

En el caso del tranvía de Alicante, la actuación ha perseguido dos objetivos cruciales: descongestionar la movilidad en el área urbana y reordenar el tejido urbano como fruto de la introducción del tranvía y así recuperar espacios degradados. La actuación se ha concebido con unos objetivos a largo plazo. Su pleno éxito dependerá de su continuo desarrollo y de su capacidad para adaptarse a los aumentos de la demanda.

En el caso de Rivas-Vaciamadrid, Madrid, se ha creado una red ciclista de 38 km conectada con la red de metro para favorecer la intermodalidad del transporte y promocionar la movilidad sostenible en el municipio. Con el fin de garantizar la aceptación pública y el éxito del proyecto, se creó un grupo de seguimiento entre colectivos de usuarios e instituciones públicas.

2.4 Recapitulación esperanzadora

Esta somera revisión de los casos presentados en el V Concurso de Buenas Prácticas nos permite realizar una evaluación cualitativa del grado de cumplimiento de los requisitos de gobernabilidad urbana en la escena nacional.

En relación al primer elemento de gobernabilidad --la estrategia-- se observa cómo el proceso de reflexión estratégica, que precede al proceso de planeamiento y gestión urbanística tradicional, va calando lentamente en la práctica municipal. En casi todos los casos analizados se ha llevado a cabo un diagnóstico de las causas propiciatorias de las patologías urbanas y se ha formulado un modelo estratégico de futuro, más o menos clarividente, hacia el cual se pretende avanzar.

Respecto a los procesos operativos, se percibe, sobre todo en los casos más complejos, una mayor concienciación sobre la necesidad de abordar un esfuerzo de planeamiento y de gestión continuada en el tiempo para alcanzar los objetivos propuestos. En ningún caso se hace mención explícita de observatorios urbanos ni de instrumentos específicos de vigilancia del fenómeno urbano.

En cuanto a las competencias organizativas, hay indicios claros del esfuerzo modernizador llevado a cabo por las administraciones locales españolas en los últimos años. Así, en varias de las prácticas presentadas se constata cómo se han creado estructuras organizativas ex-novo altamente participativas con el fin de abordar con garantías de éxito proyectos particularmente complejos. Esta voluntad modernizadora queda reforzada cuando existe un liderazgo político comprometido con el esfuerzo a largo plazo por encima de los resultados cortoplacistas. Todo parece indicar que las administraciones locales se están dando cuenta de que deben explotar al máximo sus capacidades para liderar proyectos intersectoriales y difundir ampliamente sus actuaciones.

El cuarto elemento de gobernabilidad --la tecnología-- no es mencionado explícitamente como instrumento de apoyo a los procesos de planificación y gestión urbana en ninguno de los casos tratados. La falta de atención a este elemento pueda explicarse, quizás, por la ausencia de presión para ganar agilidad en los procesos administrativos. El progresivo e imparable avance de la administración electrónica promete ir llenando este vacío.

En quinto lugar, los recursos jurídicos, técnicos y económicos siguen siendo insuficientes a la hora de abordar proyectos sostenibles. El elevado coste y complejidad de los proyectos de renovación urbana hace que sean las Administraciones Públicas las encargadas de liderarlos técnica y económicamente. Sin embargo, la endémica escasez de medios de los Ayuntamientos obliga a buscar el concurso de niveles superiores de la Administración y de entidades privadas, que aportan recursos financieros y, en ocasiones, apoyo técnico. En el ámbito jurídico cabe resaltar la ausencia de instrumentos específicos para gestionar el suelo urbano consolidado. Esta desidia jurídica hacia el suelo urbano propicia el declive y abandono de muchos centros antiguos.

Finalmente, en todos los casos premiados se reconoce, aunque con diferentes intensidades, la valía del capital social para impulsar y cimentar los proyectos de sostenibilidad urbana. En los casos más complejos se han establecido fórmulas de participación ciudadana y de colaboración de los agentes socioeconómicos que han permitido obtener un amplio respaldo a las acciones acometidas. A pesar de este progreso, surgen dudas sobre la continuidad en el tiempo de muchas fórmulas participativas y asociativas, dado el carácter efímero de las mismas. Se echa en falta el desarrollo de estructuras más permanentes en el tiempo, que sean capaces de alejarse progresivamente de la tutela municipal.

En suma, respecto a convocatorias pasadas se percibe una cierta consolidación y madurez en las prácticas presentadas en el área de desarrollo urbano, lo cual puede interpretarse como la aceptación generalizada de los principios de sostenibilidad difundidos desde este foro de Buenas Prácticas. No obstante, como crítica de carácter general puede apuntarse que las prácticas premiadas son todavía tímidamente innovadoras en cuanto a modelos de gobernabilidad. En este sentido, hay todavía mucho camino que recorrer y numerosas barreras que superar. En cualquier caso, soy optimista porque los indicadores observados marcan la buena dirección. Estoy convencido de que los avances en el ámbito de la gobernabilidad se producirán a medio plazo y serán la prueba innegable de una sociedad urbana más concienciada y comprometida con los objetivos de la sostenibilidad.

Referencias bibliográficas

Camagni, Roberto  (2003)   «Incertidumbre, capital social y desarrollo local: enseñanzas para una gobernabilidad sostenible del territorio»,   Investigaciones Regionales, Nº 2, Primavera 

Fariña Tojo, José  (2003)   Ciudades menos insostenibles,   en Cuarto catálogo español de buenas prácticas; Ministerio de Fomento, Madrid 

Fernández Güell, José Miguel  (1997)   Planificación estratégica de ciudades   Editorial Gustavo Gili, Barcelona 

Girardet, Herbert  (2001)   Creando ciudades sostenibles   Ediciones Tilde, Valencia 

Kooiman, J.  (1990)   Modern Governance   Sage, London 

Lefèvre, Christian  (2003)   Democratic governability of metropolitan areas,   en el Taller Internacional sobre La Gobernabilidad de las Aglomeraciones Metropolitanas de América Latina y el Caribe; 4 y 5 de diciembre, Washington D.C. 

Organisation de Coopération et de Développement Économiques (OCDE)  (2001)   Les lignes directrices du CAD. Stratégies de développement durable   París: Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE) 

Rees, William, y Wackernagel, Mathis  (1996)   Our Ecological Footprint: Reducing Human Impact on the Earth   New Society Publishers, Gabriola Island, BC 

Setién, María Luisa  (1993)   Indicadores sociales de calidad de vida   Siglo XXI, Madrid 

United Nations  (1992)   Agenda 21. Report of the United Nations Conference on Environment and Development   Celebrada en Río de Janeiro el 3-14 de junio 

World Commission on Environment and Development (WCED)  (1987)   Our Common Future   Oxford University Press, Oxford 

World Summit for Social Development (WSSD)  (1995)   Declaration and Programme of Action   Marzo 

Notas


[1]: Doctor Arquitecto-Urbanista Profesor Titular de Urbanismo de la Universidad Politécnica de Madrid
[2]: Algunas fuentes sugieren que el concepto de desarrollo sostenible fue utilizado por primera vez en 1972 en una Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Entorno Humano.
[3]: Según Setién (1993), calidad de vida es un concepto universal, emparentado con el desarrollo y en proceso continuo de evolución.
[4]: Según Rees y Wackernagel (1996), huella ecológica es el área de territorio productivo o ecosistema acuático necesario para producir los recursos utilizados y para asimilar los residuos producidos por una población definida con un nivel de vida específico, donde sea que se encuentre esta área.
[5]: En el campo de la estrategia empresarial se utiliza el término ventaja competitiva sostenible cuando una empresa posee alguna característica que sus competidores no pueden igualar a medio o largo plazo.
[6]: Calidad de vida puede definirse como el grado en que una sociedad posibilita la satisfacción de sus necesidades materiales y no materiales de los miembros que la componen.
[7]: El concepto de calidad de vida es más elusivo, abstracto y complejo que el de equidad. De hecho, puede resultar más sencillo medir la equidad que evaluar cuantitativamente la calidad de vida.
[8]: Ver Kooiman (1990). Según esta definición, una sociedad es gobernable cuando no hay mucha diferencia entre las necesidades (problemas) y las capacidades (soluciones).
[9]: Ver Lefèvre (2003). Esta definición implica que la gobernabilidad no sólo se preocupa por la resolución de problemas urbano-espaciales, como son el transporte, la vivienda y la degradación ambiental, sino que también apoya el desarrollo, lo cual significa que la gobernabilidad está orientada al futuro y al crecimiento.
[10]: Esta afirmación es el fruto de la experiencia profesional del autor durante más de quince años en el ámbito de la consultoría del sector público.
[11]: Según Camagni (2003), capital social es el conjunto de normas y valores que rigen la interacción entre las personas, las instituciones a las que las personas están incorporadas, las redes de relaciones que se establecen entre los diferentes agentes sociales y la cohesión global de la sociedad.


Edición del 17-6-2005
Sostenibilidad y gobernabilidad| Lámina 1. Retos clave del planeamiento contemporáneo >>>
Boletín CF+S > 31: Quinto Catálogo Español de Buenas Prácticas > http://habitat.aq.upm.es/boletin/n31/ajfer.html   
 
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