La participación ciudadana en el poder local en Brasil
Algunas experiencias
Elenaldo Celso TexeiraUniversidad Federal de Bahía / Universidad
del Estado de Bahía.
Colaborador de IEPALA (Instituto de Estudios Políticos para América
Latina y el Caribe).
R E S U M E N
Se busca dar una visión general de algunas experiencias de
participación ciudadana en el poder local bajo dos ejes: uno más
general, promovido desde el gobierno por partidos o líderes
"progresistas", pero con antecedentes de gran participación de
sectores de la sociedad en contra de las élites dominantes; otro,
más localizado y con dimensiones más reducidas, pero de gran
significación política, partiendo de la propia sociedad. El
contexto histórico en el cúal se empienzan estos cambios se
caracteriza por un enflaquecimiento político de las fuerzas
militares y una crisis económica muy fuerte, una reestructuración
de los partidos en busca de una transición pactada con los
militares, conducida, en gran parte, por los políticos liberales.
Proceso de "redemocratización": algunos trazos
La lucha de resistencia a la Dictadura y por la democratización
tuvo en Brasil fuerte participación de la sociedad civil,
organizada en los Movimientos Sociales y en otras agrupaciones de
ciudadanos, como el Movimiento por la Amnistía, Movimiento contra
la Censura y por los partidos clandestinos.
Con las elecciones de algunos políticos de oposición para
gobernadores de Estado en 1982, este movimiento creció,
produciéndose grandes movilizaciones de calle, culminando con el
movimiento "Diretas-já", que pleiteaba enmediatas elecciones
directas para Presidente. Presionaron millones de personas en las
calles y los medios de comunicación, al final, apoyaron el
movimiento, sin embargo, la posición de elecciones directas
inmediatas fue derrotada y las élites pactaron con los militares
una transición del sistema político, con elecciones por el
parlamento. Este pacto, aunque haya provocado gran frustración en
los movimiento y sectores de la sociedad que luchaban por una
ruptura con el sistema militar, no impidió que el movimiento
democrático luego se empeñase en las elecciones para las alcaldías
en algunas ciudades, por la renovación del parlamento y por una
articulación de una constituyente exclusiva. Es decir, se buscaba
formar una Constituyente, independiente del Parlamento, con misión
exclusiva y temporaria para elaborar la carta. Aunque se hayan
creado varios plenarios pro constitución exclusiva, varias
movilizaciones, grupos de debate, campaña de firmas por todo el
país, otra vez las élites liberales vencieron, pero se conquistó el
derecho de hacer enmienda popular con 30 mil firmas. Esto permitió
la organización de muchos comités de debate y discusiones sobre los
temas que deberían constar en la Carata. Fue hecho un esfuerzo muy
grande para recaudar las firmas, presentándose más de cien
enmiendas (reforma agraria, salud, desarrollo rural, derechos de la
mujer, de los niños, etc.), totalizando 12 millones de firmas, con
aceptación de 60% de ellas por el Parlamento. Con esto se consiguió
elegir una bancada de más de cien diputados progesistas, duplicando
la anterior aunque todavía se quedó en minoría.
Las elecciones presidenciales directas del 89 fueron tanbién una
oprotunidad, no solamente de un gran debate público, incluso por la
televisión, sino también de confrontación de programas y posiciones
muy claras hacia las cuestiones sociales. Se debatieron dos grandes
líneas: una, conservadora, pero con un discurso moderno y neo
liberal; y otra, de las fuerzas de izquierda, comandadas por el PT,
un partido nuevo, de base social de asalariados, con propuestas,
aunque genéricas, de cuño democratizante y socializante (reforma
agraria, cumplimiento de los derechos sociales, participación
popular, etc.). De nuevo, vencieron las fuerzas sostenidas por el
poder económico tras inversiones financieras altísimas en la
campaña y la manipulación de los medios de comunicación.
Con el desánimo por la derrota en las elecciones, los movimientos
y organizaciones sociales se quedaron en perplejidad. Pero la
política del nuevo gobierno, incluso con el bloqueo de los ahorros
populares, el agravamiento de la crisis económica-social, el
deterioro de los aparatos sociales del Estado, además de la
corrupción desenfrenada, provocan una fuerte reacción de la
sociedad civil, creando el movimiento “Etica en la Política”. Este
movimiento va a tener varios e importantes desdoblamientos con
movilizaciones en las calles de millones de personas, incluso de
jóvenes (los "caras pintadas"), culminando con el Impeachment del
Presidente. Luego también el Parlamento crea una Comisión de
invetigación y de ella resulta un proceso de crimen político contra
el presidente, seguido de su destitución. Algún tiempo después,
frente a las denuncias y las movilizaciones de la sociedad civil,
se destituyó a una decena de diputados por corrupción.
Este proceso, lleno de flujos y reflujos, involucrando diferentes
actores, incluso algunos por intereses propios, contiene
indicadores de cambio de posiciones de la sociedad civil
organizada, hasta entonces envuelta en acciones muy
particularizadas y fragmentadas de carácter reivindicativo. De
proyectos sectoriales, se llega a una acción pública, de carácter
político y global, de cambio de estructuras políticas. Esta nos
parece la cuestión fundamental ¿cúal es el rol político de la
sociedad civil sin cambiar su acción comunicativa y su lógica de
solidaridad? ¿cómo puede influir sobre el Estado, controlando sus
actos, ofreciéndole parámetros para sus decisión?
Avances y limitaciones del proceso
Fortalecimiento de la sociedad civil tras la estructuración de
varios sectores sociales importantes
- Coordinacion a nivel nacional del Movimiento Sindical urbano y
rural: 4 centrales sindicales urbanas y una rural (Contag) y varias
confederaciones sectoriales (profesores universitarios,
funcionarios públicos);
- Organización de varios sectores sociales marginalizados y
emergentes: niños de la calle, trabajadores sin tierra, vecinos sin
techo, indígenas, negros, "seringueiros", "barrageiros";
- Constitución de redes de ONG, las más activas agrupadas en la
Asociación Brasileña de ONG (ABONG), muy vinculadas a los
movimientos de base y algunas de ellas especializadas en la
asesoría y capacitación de los movimientos en las relaciones con el
poder público (Pólis, Ibase, Inesc, Diap, Cefemea);
- Creación de redes temáticas nacionades con intercambio de
experiencias y acciones colectivas conjuntas, a través de forums
(violencia rural y urbana, reforma agraria, derecho indígena,
vivienda , medio ambiente, derechos humanos y de los niños,
participación popular en los gobiernos municipales);
- Acciones colectivas de movilización, presión sobre las
instituciones, debate público, acción directa y desobediencia civil
(Campaña contra el hambre, miseria y por la vida, 4.000 comités en
el país, caravanas y marchas, proyecto de ley de iniciativa
ciudadana, con 700.000 firmas, en discusión en el Parlamento,
creando un fondo de Vivienda Popular);
- Acciones económicas, solidarias, cooperativas y autosostenidas
de grupos populares, coordinados por una federación nacional, etc.
Limitaciones
Se hace oportuna una indagación: tras toda esta movilización y
organización de la sociedad civil ¿por qué la situación económica
y política no cambia, incluso se agrava, sobre todo para la gran
mayoría de la población? Algunas consideraciones, aunque
preliminares y necesitando profundizarlas, podrían ser hechas, a
título ejemplificante.
Desde el punto de vista estructural e histórico hay una dominación
profunda, herencia de nuestra colonización, traducida a nuestra
cultura política de sumisión clientelista y una concentración de
renta y propiedad, una de las mayores en el mundo.
Desde el punto de vista de los actores sociales, pero considerando
estas manifestaciones de concertación arriba referidas, permanece
un fragmentación muy grande. Acciones colectivas se hacen en
cuestiones puntuales, sin continuidad y sin visión de conjunto. De
hecho, algunas conquistas fueron fruto de este proceso, pero no son
impementadas, porque no hay voluntad política de los gobernantes y
tampoco hay un seguimiento persistente de los movimientos sociales,
quedándose las grandes movilizaciones como acciones simbólicas, sin
impacto concreto.
Hace falta una estrategia global que articule los diversos actores
muy heterogéneos, que combine acciones directas con acciones en el
campo institucional, creando algunas mediaciones que las
potencialicen. Los partidos de izquierda, sometidos a la lógica
electoral y con muchas fracciones internas no han sabido hacerlas
y todavía no se inventó otro mecanismo para esto.
Las ONG se esfuerzan mucho, pero sus acciones tienen muy poca
visibilidad y alcance, muchas de ellas sumisas a la lógica del
privado de hacer microproyectos con eficiencia, pero de restrictivo
impacto social y político. Con eso, no se quiere desmerecer su
papel pedagógico en construir una red de solidadridad y mostrar en
la práctica la capacidad que tienen los sectores marginados al
buscar soluciones para algunos de sus problemas. Por no tener
visibilidad , no potencian su capacidad de innovación social y
están muy alejadas del cambio político, aunque tengan, de hecho,
una posición política de omisión hacia los posibles cambios más
largos.
Las instituciones del sistema político están involucradas por los
grandes intereses económicos y políticos pues, mismo atacando
propuestas presentadas por la sociedad civil, lo hacen para
amortecer la presión, no para transformarlas en acciones concretas.
Algunas ONG actúan junto al Parlamento, incluso con la realización
de audiencias públicas y denuncias sobre el desvío de recursos,
pero el Parlamento sigue sin cumplir su misión constitucional de
legislar y de controlar, haciéndose solamente bajo fuertes
presiones sociales.
La exclusión social, marginando grandes contingentes de la
población de los mínimos derechos fundamentales y de las mínimas
condiciones de supervivencia, hace que sean sometidas a la política
clientelista y populista, cambiando los votos por donaciones
materiales para satisfacer temporalmente sus necesidades,
impidiendo la continuidad de experiencias de gestión innovadora,
como la Luiza Erundian en Sao Paulo, en el período 88-92. Estos
sectores son el talón de Aquiles para los cambis, pero los
movimientos organizados todavía no supieron como inserirlos como
actores activos y, hasta ahora, hubieran sido masa de maniobra de
las élites clientelistas o, en el máximo, albo de acciones
"humanitarias" y asistenciales de algunas ONG.
Experiencias de participación de la Sociedad Civil a
nivel local desde los gobiernos
Primeras experiencias
Éstas ocurrieron todavía en el período de la dictadura, bajo
comando de líderes carismáticos en ciudades generalmente pequeña
del interior: Lages (Santa catarina), Boa EsperanÇa (Espirito
Santo), Piracicaba (Sao Paulo), -década de los 70-: Sao Felix de
Aranguaia, Santa Terezinha, Canarana (Mato Grosso) en el año 82;
esta tres últimas con intenso apoyo de la Iglesia.
Sin embargo, la experiencia más profunda de participación ocurrió
en Porto Alegre del norte (1986), municipio lejos de Cuiabá, con 15
mil habitatntes. En la línea de democratización de las decisiones,
funcionaban consejos comunitarios sectoriales y una Asamblea
popular presupuestaria que se reunía do veces al año, con
representantees de 23 núcleos rurales y 4 barrios y representantes
de la entidades; precedida de reuniones de cada distrito. tenía la
función de discutir la rendición de cuentas y definir las
prioridades de obras para el municipio. Otra línea fue la del
desarrollo rural, con la asistencia técnica a los pequeños
productores, infraestructura, huerta comunitaria. Un apecto en el
cual hubo mucho destaque fue el de la cultura y comunicación,
buscando reforzar y recontruir la tradición, combinando acciones de
ocio con las de debate público.
En el período de transición democrática, surgieron también algunas
experiencias en ciudades mayores, pero con muchos problesmas debido
a la inexperiencia de los partido y de su complejidad: 2 del PT
Diadema (SP) y fortaleza (Ce) y otra, más bien sucedida en Recife.
Esta incorporó en su programa y en su práctica dos pplanes
elaborados por ONG y movimientos populares en que los vecino
definían sus propias prioridades, el gobierno analizaba lso
recursos y luego negociaban con las comunidades lo que era posible
hacer desde las limitaciones financieras; los vecinos daban
seguimiento a las obras. Después, estos procedimientos fueron
perfeccionándose a través de la constitución de plenarias y de un
forma de la ciudad, con representación de entidades profesionales.
Experiencias del PT a partir de 1988
con las elecciones de 1988, el PT obtuvo algunas victorias
importantes en capitales de los Estados, como Sao Paulo, porto
Alegre, Victória y ciudades medianas (zona operaria de Sao Paulo,
Minas Gerais y Rio). con gestiones innovadoras y gran participación
de la sociedad civil, mantuvieron el gobierno de estas alcaldias y
ampliaron para otras, incluso hoy para el gobierno de dos estados
(Brasilia y Espirito Santo).
La conquista del gobierno fue posible en estas ciudades porque en
ellas había un fuerte movimiento sociañ y en muchas de ellas hubo
antes experiencias de organizaciones solidarias como los
"mutiroes", luchas y enfrentamiento con el poder. En muchas de
ellas, el PT siguió gobernando, con gran aceptación de la
comunidad; hoy, on 70 alcaldías, de los diversos tamaños y en
diversas regiones del país. En otras ciudades, las divisiones
internas no permitieron el mimo éxito.
Algunas directrices fueron puestas en práctica en estos gobiernos
de las cuales e pueden destacar: necesidad de alterar el modo de
legitimación por una cultura de los derechos colectivos e
individuales, fortalecimiento del legislativo; repeto por la
moralidad pública; combinanción de elementos de democracia
representativa con los de la participación ciudadana, profundizando
el contrato social del poder; cambio de las prioridades en las
inversiones, ampliando lo gastos sociales, aplicando una política
tributaria progrsiva; incentivo a la construcción de nueva cultura
municipal, con recuperación de la historia y tradiciones locales,
reelaborándolas y abriendo espacio para otras alternativa de
interpretación; desarrollo local de carácter sostenible e
integrado.
Presupuesto participativo como instrumento de participación
Puede ser analizado bajo tres aspectos:
A. Organización
- Asambleas regionales (el municipio es dividido en cierto número
de regiones) en las cuales se constituyen las asambleas plenaria de
los ciudadanos.
- Consejo Municipal de Plan de Gobierno y Presupuesto,
constituido de dos representantes de cada región, elegidos por la
asamblea, 2 representantes de cada una de las Plenarias
sectoriales, 1 del sindicato de funcionario del municipio, 1 de la
Asociación de Vecinos, 2 del gobierno.
- Forum de Delegados regionales elegidos en proporción de 1 para
cada 10 participantes de la asamblea; tiene la función de actuar
como canal de conducción de las aspiraciones de la comunidad,
fiscalizar la aplicación de verbas públicas y apoyar a los
consejeros en información y divulgación.
- Plenarias temáticas _organización de la ciudad y desarrollo
urbano, circulación y transporte, salud y asistencia social,
educación, ocio, cultura, desarrollo económico y tributación;
constituidas en representaciones de clases, asociaciones y
ciudadanos.
B. Metodología
La definición de prioridades sigue 3 criterios:
- Selección de la región
- Población de la región
- Carencia de servicios o infraestructura
Cada criterio tiene un peso y recibe una nota de 1 a 4; con base en
el total de puntos de las notas los recursos son distribuidos. La
aplicación de la metodología es función del Consejo.
C. Funcionamiento
Se realizan dos grandes reuniones por año; en la primera se hace la
rendición de cuentas al municipio; en la segunda se eligen las
prioridades y los miembros del consejo y delegados; luego, el
Consejo discute y negocia con el gobierno las obras, los costos y
viabilidad, volviendo a la comunidad para nuevos debates y
explicaciones y presentación del plan de inversiones.
Algunas indagaciones
La participación sigue creciendo; en Poro Alegre, en 1994
participaron 11.197 personas y 650 entidades; en una encuesta
realizada, el 49% de los habitantes conocen el proceso. Sin
embargo, la participación de los ciudadanos no organizados es
limitada, aunque hay esfuerzos por aumentarla y por valorar su
iniciativa. Hay un aspecto positivo de constituirse en una nueva
institucionalidad, con reglas y criterios, pactados por el consenso
de los actores, pero no legalizados; aunque esto sea muy
importante, no hay seguridad de su continuidad, dependiendo de la
disposición del gobierno. El proceso es centrado en la cuestión del
presupuesto, que se volvió en casi una marca de marketing de los
gobiernos, minimizando otras formas de participación ciudadana,
incluso instrumentos legales disponibles para todos los ciudadanos,
principalmente para el ejercicio del control del Estado y otras
formas menos estructuradas, originadas en lo cotidiano.
Hay riesgos de provocar nuevas formas de clientelismo con la
manipulación de las asociaciones por parte de algunos concejales
que se disputan el espacio en las asambleas; como la capacidad de
proposición de las organizaciones es muy limitada, hay el riesgo de
apenas estar legitimando las iniciativas del gobierno que,
igualmente con intenciones democráticas, tiene su propia lógica. Es
evidente que el instrumento del presupuesto participativo publicita
el debate, ampliándolo a la sociedad civil, creando un espacio
público no estatal; crea mecanismos de negociación entre los
diversos actores que son muy heterogéneos y algunos con intereses
contradictorios, buscando superar el inmediatismo y el
particularismo; muestra la viabilidad y la potencialidad educativa
del control del estado por la sociedad civil organizada.
Tentativas de participación ciudadana desde la sociedad
civil
La realidad de la mayoría de los municipios brasileños
Hay una tradición de dominación de las élites, vinculada al
"coronelismo", populismo y al clientelismo que aún hoy tiene
sustentación a nivel local. Desde allí. No se puede superestimar
las potencialidades del poder local, viéndolo como centro de todos
los cambios posibles. Los aspectos conservadores del poder local
siguen siendo valorados por la ideología municipalista y por
recientes formulaciones neoliberales de ciertas propuestas de
descentralización que retiran del Estado Central ciertas funciones,
traspasándolas al municipio, dominados en su mayoría por las élites
tradicionales.
Es necesario entonces considerar algunos elementos que caracterizan
en grandes líneas esta realidad:
- Parte de los recursos públicos del municipio son frutos de
articulaciones de las élites a nivel federal y estatal, por medio
de convenios y proyectos, donde se hacen presentes las empresas
constructoras que actúan directamente en las comisiones del
Parlamento, negociando con los diputados los recursos a cambio del
apoyo financiero para sus campañas electorales; estos, a su vez,
tienen acuerdos con los alcaldes para transferirles contratos bajo
las condiciones de conseguir votos. Se trata de una verdadera
cadena, con diferentes eslabones, difíciles de romper, lo que exige
de la sociedad civil una misión hoy cada vez más estratégica _ el
control de la aplicación de los recursos. Además, los recursos
propios del municipio son reducidos, no llegando a un 10% porque
las personas que podrían pagar más impuestos _ los propietarios de
las casa o de las haciendas- son, en gran medida, de la élite
dirigente. La exalcalde de Sao Paulo sufre hasta hoy los sinsabores
de varios procesos en el Tribunal de Cuentas por sus intentos de
hacer efectivo el cobro de impuestos, incluso, su proyecto de
impuesto progresivo se quedó en los Tribunales hasta hace poco.
- No hay ninguna transparencia en las informaciones, sobre todo
tratándose de materia financiera _ el secreto de Estado; las
peticiones de los ciudadanos son retrasadas o no atendidas; los
derechos fundamentales destacados con uso de amenazas, violencia o
represalias.
- Sumisión del poder judicial y de la autoridad policial a las
élites locales a quien deben su indicación y su manutención
(residencia, transporte).
- Dependencia del poder legislativo al Alcalde, sin embargo de
haber un sistema presidencialista, con formal independencia de los
poderes, la remuneración de los concejales depende de la
transferencia de los recursos hecha por el alcalde.
- Incapacidad de los concejales e inexistencia de un mínimo de
estructura de asesoría.
Teniendo en cuenta este cuadro ¿vale la pena participar?
La Constitución y la Carta Municipal ofrecen una serie de
mecanismos para garantizar la correcta aplicación de los recursos,
la autonomía de los poderes y a los ciudadanos algunos derechos
colectivos e individuales, hasta ahora muy poco usados (audiencia
pública, obligatoriedad de información bajo puniciones, derecho a
la voz en el pleno, derecho de petición, de fiscalización y acceso
a los documentos financieros, derecho a la denuncia de actos
arbitrarios o no legales, etc.).
La experiencia que se intenta resumir muestra como esta situación
empieza a cambiar.
Experiencias de participación en el Nordeste de Brasil
Desde la década de los 90, en algunos municipios del país, incluso
en los más lejanos del interior, despuntan experiencias en sectores
de la sociedad que sorprenden por su voluntad de cambiar las
relaciones con el poder local y construir una efectiva democracia.
Algunos elementos generales pueden ser extraídos de estas
experiencias, abajo enumeradas:
- Parten de experiencias anteriores, vivencias comunitarias,
luchas sindicales, proyectos con apoyo externo (Iglesia, ONG).
- Son iniciativas limitadas, sin mayores pretensiones, exigen el
cumplimiento de los derechos de ciudadanía inscritos en las leyes
y en la Constitución.
- Algunas tienen soporte técnico y de capacitación de las ONG,
que en los últimos años empiezan a cuestionar su propio trabajo con
los proyectos micro; en estas áreas donde algunos de estos
proyectos se desarrollaron, los diversos actores percibieron sus
posibilidades de ampliar sus acciones, con base en la auto
confianza que adquirieron en la gestión de estos proyectos;
sintieron su capacidad de administrar recursos públicos pero no
estatales y de crear alternativas innovadoras para enfrentar los
problemas de la comunidad.
- La acción colectiva en términos de enfrentarse al poder local
fue resultante de un proceso de evaluación de las actividades
desarrolladas hasta entonces, sin que esto resulte el abandono de
éstas, sino la potenciación de ellas. Las proposiciones que hacen,
tienen por base sus experiencias en varios campos que procuran
socializar y politizar en la medida en que las proponen como
alternativas de políticas públicas.
- Todo esto exigió de ellos un esfuerzo demasiado, capacitación
y movilización y lo siguen haciendo, puesto que nuevas acciones
requieren más conocimientos y nuevas reflexiones.
Algunos ejemplos:
- Recife (PE) Se empieza en 1983, con un trabajo conjunto de ONG,
constituyendo luego una articulación que se llamó GACIP _ Grupo de
Apoyo a la Ciudadanía Popular, asesorando a entidades populares en
la elaboración de proyectos, entre los cuales, el Plan de
Regularización de Zonas Especiales de Interés Social _ Prezeis, el
Plan Director Urban, asumidos por la Alcaldía, bajo muchaws luchas
y negociaciones. El Gacip continúa hasta hoy. Otra ONG que
participa del Gacip también desarrolla un Proyecto - Asociativismo
y Políticas Urbanas, también de Asesoría a las entidades populares
y capacitación, haciendo un seguimiento de las políticas
desarrolladas por el Gobierno Municipal.
- Campina Grande (PB): Centrac (Centro de Acción Cultural)
prepara ciudadanos y los moviliza a participar en la elaboración de
un presupuesto de 3 municipios, haciendo este trabajo desde 1991.
- Ceará: En la región metropolitana de Fortaleza, asociaciones,
sindicatos, grupos ecologistas hacen un trabajo conjunto con un
Concejal, vinculado a los movimientos, controlando actos y
decisiones del Alcalde, buscando anular a los que contrarían los
intereses de la población. En un pequeño municipio del interior _
Morinhos, en 1995, asociaciones, cooperativas de pequeños
productores, después de varias reivindicaciones al Alcalde, no
atendidas, organizaron una "Prefeitura paralela em Açao", eligiendo
el Alcalde y sus secretarios, creando un alcaldía de hecho y para
obtener el apoyo de otros sectores se articularon con un Diputado,
con otras organizaciones, haciendo una campaña para recaudar
fondos, movimiento que se llamó "Movimiento Nuevo Morrinhos". El
movimiento sigue haciendo movilizaciones y algunas obras concretas
con los recursos recaudadas. Hace poco tiempo fueron en comisión
hasta el Tribunal de Cuentas, para analizar las cuentas del
alcalde.
- Piauí: Sindicatos de Trabajadores Rurales, Asociaciones y una
ONG _CEPES- Centro de Educación Popular Esperantinense, desarrollan
desde 1991, acciones de fiscalización de cuentas, en 15 municipios,
creando en cada municipio un núcleo de fiscalización, haciendo
capacitación de las personas; ya hicieron varias acciones
judiciales contra los alcaldes, en algunas de ellas los alcaldes
fueron destituidos.
- Bahía: En Itaberaba, las entidades populares crearon un
movimiento llamado "Olho Vivo" para acompañar las actividades del
poder municipal, participando de las sesiones del Consejo y
haciendo propuestas para el Presupuesto; este movimiento tiene el
apoyo de la Iglesia y edita un periódico. También en Lençois, los
ciudadanos no tenían una asociación, pero se reunieron en un
movimiento informal llamado “Avante Lençois”. Hace dos años que
sigue luchando. Hicieron un profundo levantamiento de las
irregularidades cometidas por el alcalde, se presentaron al Consejo
pidiendo la destitución del alcalde; en la primera no obtuvieron
resultado; siguieron cogiendo otras pruebas, haciendo reuniones,
presentaron su documentación no solamente al Consejo sino también
al juez; el consejo decidió destituirlo, sustituyéndolo por el
vice. Hoy el movimiento se estructuró, tiene una sede, sigue
haciendo fiscalización y otras acciones culturales y públicas. El
seguimiento de noticias hecho por un periódico de Bahía, en el año
1993, referencia 225 acciones colectivas, de varios tipos, desde
debates públicos, reivindicaciones, acciones simbólicas, de
servicio comunitario, de control social del poder, hasta acciones
por efectivación de derechos, realizadas en 1987 por municipios,
involucrando a 196 organizaciones de la sociedad civil. Esto parece
indicar que hay una sociedad civil emergente, activa, en busca de
cambiar las relaciones con el poder local. Lo que no se pudo
evaluar es la posibilidad de concretarse esto.
Movimiento Ciudadanía en Acción - Feira de Santana de Bahía
Para que se pueda tener una visión más amplia de este proceso que
se acentúa a partir de 1990, en Brasil y en Bahía en particular,
describimos abajo algunos elementos que caracterizan este
movimiento. Surgió en 1991 a partir de una reflexión de las
organizaciones populares que participaron del proceso
constituyente, evaluando lo que se había conseguido y lo que estaba
en marcha. Se llegó a la conclusión de que los gobiernos locales no
habían hecho casi nada. Se decidió crear un movimiento, articulando
todas las organizaciones y los ciudadanos para hacer cumplir lo que
determinaba la carta municipal y atender a las necesidades de la
población. Así se definieron por consenso algunas reglas de
funcionamiento y se hizo un plan que sería discutido en todas las
pequeñas comunidades. Las entidades que lo constituyeron fueron de
diversos tipos: asociaciones comunitarias, religiosas, grupos de
jóvenes, grupos de mujeres, sindicatos de trabajadores rurales,
asociaciones de pequeños productores. La más fuerte de ellas era la
Asociación de Pequeños Agricultores de Estado de Bahía, (APAEB),
que contaba con una base económica más sólida y una experiencia de
15 años de lucha, incluso contra el poder público. Esta asociación
reunía a 4.000 pequeños productores para hacer la exportación de
sus productos directamente; después de muchas luchas, obtuvo la
garantía del Gobierno de unos precios mínimos y el apoyo de equipos
de seguridad para los trabajadores. Actualmente desarrolla un
proyecto de diversificación de la producción, utilizando
tecnologías alternativas (energía solar, abonos naturales,
planificación de la producción, industrialización de los productos,
etc.). Otra organización importante en el proceso es el Movimiento
de Organización Comunitaria, (MOC), una ONG que trabaja en la
región hace más de veinte años desarrollando proyectos en diversas
áreas: económica rural y urbana, educación, sanidad y vivienda, en
colaboración con los movimientos sociales de estas zonas; bajo la
asesoría, formación y seguimiento de las actividades.
El movimiento no está institucionalizado pero tiene sus reglas de
funcionamiento y cuenta con una mínima estructura de articulación,
consistente en una Comisión en cada municipio, responsable de las
actuaciones dentro de su zona en los temas de educación, salud,
agricultura y vivienda; periódicamente se hacen reuniones para la
evaluación de experiencias.
Las actividades desarrolladas son:
En Consejo Municipal
- Seguimiento permanente de las sesiones del Consejo Municipal,
haciendo uso del derecho de voz para denunciar, proponer o plantear
temas de interés para la población. Se toma nota de las ideas que
surgen en las sesiones y posteriormente se hacen públicas.
- Solicitud de una sesión especial o audiencia pública para
discutir un tema de interés para la comunidad.
- Seguimiento de los proyectos presentados.
Presupuesto Municipal
- Participación en la elaboración del presupuesto, empezando por
la Ley de Directrices Presupuestarias; se hacen sesiones
informativas sobre la estructura y el contenido del presupuesto; se
exponen las necesidades de servicios y equipamientos en cada
comunidad; se discuten las propuestas de prioridad; presentación de
la propuesta de audiencia pública al Alcalde y al Consejo
Municipal, haciendo uso de la tribuna libre.
- Seguimiento de la discusión en las Comisiones del Consejo;
análisis de la propuesta del Alcalde; elaboración de enmiendas y
discusión de ellas en el pleno; negociación con los concejales para
su presentación y aprobación.
- Seguimiento de la ejecución; informe bimensual obligatorio;
análisis del informe; peticiones cobrando la ejecución y denuncia
pública por la tribuna del pleno, cuando no son atendidas.
Fiscalización de las cuentas del municipio, con acceso durante 60
días a los documentos comprobantes; examen de éstos, denuncia ante
el Consejo y al Tribunal de Cuentas; dependiendo del caso, acción
judicial para responsabilizar al Alcalde.
Participación en los Consejos Sectoriales, con la misma
representación que el Gobierno y derecho a voz y voto. El consejo
tiene las funciones de deliberar, controlar y definir políticas y
prioridades. La lucha del Movimiento siempre fue crear el Consejo
bajo una asamblea de todas las entidades, con discusión sobre sus
funciones, composición y métodos de funcionamiento; esto no siempre
se ha conseguido. Se ha logrado la formación de los miembros en los
diversos temas, presentación de estudios de la realidad de cada
área, presentación de propuestas de políticas sectoriales y
prioridades en la utilización de los recursos.
Movilizaciones de calle, caravanas, marchas de protesta, de
reivindicaciones y de denuncias de irregularidades.
Proyectos comunes con los Ayuntamientos. En algunas situaciones
concretas se pudo llegar a acuerdos con los Ayuntamientos para
realizar proyectos innovadores como el Programa de Educación Básica
Rural, que introduce nuevos métodos y calendario, e introduce la
participación de la comunidad en la escuela (huerta comunitaria,
presentación de la historia local por parte de los mayores,...). En
este proyecto participan: el MOC, la Universidad y tres
ayuntamientos de los quince que fueron invitados. Este Programa
recibió el premio de la Unicef. Otro proyecto que se emprendió fue
el Programa de Desarrollo Rural Integrado, coordinado por la
Asociación de Pequeños Productores, y en el que participan doce
ayuntamientos y el Banco del Nordeste, con financiación. Este
proyecto consiste en la planificación de las pequeñas propiedades
para mejorar su productividad con tecnologías alternativas,
teniendo en cuenta la diversificación de culturas y la
transformación de los productos. Hoy día hay una "Batidera
Comunitaria", una industria comunitaria de alfombras de "sisal".
Desde hace 5 años se está luchando por la creación de un Instituto
de Tecnología del Sisal, puesto que esta fibra sólo se utiliza en
un 30% de su potencial. La lucha de esta asociación y de todo el
movimiento se centra en conseguir que los ayuntamientos inviertan
recursos en la agricultura, sobre todo en apoyo del pequeño
productor, con ayuda técnica y financiera; en este sentido formaron
una cooperativa de crédito para los pequeños productores.
Debate público y definición de las cuestiones de interés general
del municipio. Además de los cursos y seminarios para los miembros
de las diversas organizaciones, se hacen algunos eventos, como
amplios debates sobre el desarrollo del municipio. Cada dos años se
celebra un Congreso Regional de Ciudadanía, para intercambiar
experiencias, informaciones y trazar directrices. En el último
Congreso participaron representantes de 30 municipios y 350
personas. Es una forma de fortalecer el movimiento y de hacerlo
público y más visible ante la opinión pública.
Ejes básicos y limitaciones de la participación ciudadana en estas
experiencias
- La búsqueda de efectivación de los derechos, muchos
conquistados con la lucha sobre todo de aquellos que posibilitan la
creación de otros derechos, o sea, mediante procedimientos
constitucionales, con el apoyo de otros mecanismos de presión
social, haciendo que se cumplan y ampliándolos. En este sentido, la
interacción con el Consejo Municipal resulta decisiva para provocar
el debate público, definir las cuestiones e intentar negociar
propuestas, aunque su poder de decisión sea muy limitado, pero es
un espacio público que puede ser plural si están presentes en él
los movimientos.
- Intentar construir políticas públicas basadas en la discusión
y análisis de las experiencias, extraer de ellas elementos
generales e innovadores que puedan contribuir a elaborar políticas
alternativas.
- Control social del poder público. Éste parece ser el eje
estratégico dentro de una estructura cerrada, de decisiones bajo el
dominio de las élites. El seguimiento de las actividades del poder
público; generalmente hechas sin transparencia, haciéndolas
públicas por medio de la presión social y los medios legales, el
logro de decisiones en favor de las necesidades de la mayoría y la
fiscalización de la utilización de los recursos, son elementos del
proceso de "accountability" que empieza a cumplirse.
- Articulación del uso de mecanismos institucionales (derecho a
la información, a la petición, a la voz en el pleno, al acceso a
los documentos, acciones judiciales colectivas), con los medios de
acción colectiva directa (movilizaciones, ocupaciones, protestas y
otros) dando publicidad al conflicto y consiguiendo adhesión y
apoyo de otros sectores (parlamentarios, prensa, sectores medios de
la población, intelectuales) contribuyendo así al proceso de
"empowerment" de los movimientos populares.
- Negociación y elaboración de alianzas. Es posible hacerlas si
el movimiento demuestra que tiene fuerza y unos objetivos claros.
Se trata de aprovechar las grietas en el poder dominante y obtener
apoyos concretos. En el Consejo es menos difícil conseguirlo por su
composición política un poco más heterogénea y por la posibilidad
de disponer de un espacio público de funcionamiento (sesiones
públicas del pleno y comisiones).
- Aprendizaje del movimiento mediante la reflexión y la discusión
colectivas de las acciones.
Límites
Este proceso, como todo proceso social, contiene contradicciones y
dilemas que aparecen a cada momento. La estructura de poder con la
que se enfrenta es muy compacta y tiene una base económica muy
fuerte, sobre todo a nivel local; además, los movimientos sociales
tienen poca experiencia en el campo institucional. Desde este punto
de vista surgen dos riesgos: involucrarse en la trama de leyes y
articulaciones institucionales y no tener en cuenta los objetivos
principales, olvidando el trabajo de base, las movilizaciones; por
otro lado, dadas las dificultades puestas por el poder dominante,
abandonar cualquier actuación en este campo, volviendo a una acción
de carácter exclusivamente alternativo, realizando proyectos
productivos o de otro tipo, como hacen muchas ONG, sin ninguna
relación con el poder público.
El impacto de este tipo de participación a corto plazo es muy
reducido en términos concretos, pues se trata de cambiar una
cultura política autoritaria, de sumisión y construir una cultura
activa, de propuestas, creadora. Se ha intentado plantear
propuestas, aceptadas al mismo tiempo por el gobierno, pero sin
ponerlas en práctica. Se ha discutido el presupuesto, se han hecho
enmiendas y se ha controlado su ejecución; sin embargo, los
recursos siguen siendo mal empleados. Se denuncian los abusos y las
irregularidades, pero las penas generalmente no se aplican porque
hay mecanismos que los protegen.
Además de exigir de las organizaciones una formación específica
para entender los procedimientos, no es fácil motivar a la gente,
exigiendo pues una fuerte voluntad y tenacidad.
Desde el punto de vista electoral, aunque se haya logrado que
algunos pocos candidatos vinculados al movimiento popular salgan
elegidos, en general, los efectos son también reducidos. No
solamente porque prevalece la cultura política clientelista, sino
que las leyes favorecen a los candidatos que tienen recursos
(costes de propaganda, personal en plantilla, etc.). Esto plantea
una limitación de la actuación a un ámbito apenas local, pues
muchos de los problemas enfrentados son competencia de la esfera
federal, por lo que la participación a nivel local no puede dejar
de articularse con los otros niveles.
Este tipo de participación exige un soporte económico y técnico del
que las organizaciones locales no disponen. Incluso las que
intentan hacerlo con sus recursos, muy escasos, necesitan apoyo
externo, pero pocas ONG del norte se sensibilizan con este tipo de
proyectos que seguramente crean conflictos con el poder. Aunque
hablen mucho de desarrollo humano, sus ayudas van para proyectos
concretos de infraestructura, ayuda asistencial o apoyo cultural;
el tema político, de acciones que puedan enfrentarse con el poder
local, no está en la agenda de la mayoría de las ONG del norte.
Al final, las experiencias descritas ponen en duda el papel
político de la sociedad civil, o sea, en qué medida las acciones de
las organizaciones sociales pueden introducir cambios en la
sociedad política -Estado, partidos- si hay también en aquélla una
cultura política de características clientelistas y elitistas.
Fecha de referencia: 30-11-1997