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Edita: Instituto Juan de Herrera. Av. Juan de Herrera 4. 28040 MADRID. ESPAÑA. ISSN: 1578-097X

La participación ciudadana en el poder local en Brasil




Algunas experiencias


Elenaldo Celso TexeiraUniversidad Federal de Bahía / Universidad del Estado de Bahía.
Colaborador de IEPALA (Instituto de Estudios Políticos para América Latina y el Caribe).


R E S U M E N

Se busca dar una visión general de algunas experiencias de participación ciudadana en el poder local bajo dos ejes: uno más general, promovido desde el gobierno por partidos o líderes "progresistas", pero con antecedentes de gran participación de sectores de la sociedad en contra de las élites dominantes; otro, más localizado y con dimensiones más reducidas, pero de gran significación política, partiendo de la propia sociedad. El contexto histórico en el cúal se empienzan estos cambios se caracteriza por un enflaquecimiento político de las fuerzas militares y una crisis económica muy fuerte, una reestructuración de los partidos en busca de una transición pactada con los militares, conducida, en gran parte, por los políticos liberales.




Proceso de "redemocratización": algunos trazos


La lucha de resistencia a la Dictadura y por la democratización tuvo en Brasil fuerte participación de la sociedad civil, organizada en los Movimientos Sociales y en otras agrupaciones de ciudadanos, como el Movimiento por la Amnistía, Movimiento contra la Censura y por los partidos clandestinos.

Con las elecciones de algunos políticos de oposición para gobernadores de Estado en 1982, este movimiento creció, produciéndose grandes movilizaciones de calle, culminando con el movimiento "Diretas-já", que pleiteaba enmediatas elecciones directas para Presidente. Presionaron millones de personas en las calles y los medios de comunicación, al final, apoyaron el movimiento, sin embargo, la posición de elecciones directas inmediatas fue derrotada y las élites pactaron con los militares una transición del sistema político, con elecciones por el parlamento. Este pacto, aunque haya provocado gran frustración en los movimiento y sectores de la sociedad que luchaban por una ruptura con el sistema militar, no impidió que el movimiento democrático luego se empeñase en las elecciones para las alcaldías en algunas ciudades, por la renovación del parlamento y por una articulación de una constituyente exclusiva. Es decir, se buscaba formar una Constituyente, independiente del Parlamento, con misión exclusiva y temporaria para elaborar la carta. Aunque se hayan creado varios plenarios pro constitución exclusiva, varias movilizaciones, grupos de debate, campaña de firmas por todo el país, otra vez las élites liberales vencieron, pero se conquistó el derecho de hacer enmienda popular con 30 mil firmas. Esto permitió la organización de muchos comités de debate y discusiones sobre los temas que deberían constar en la Carata. Fue hecho un esfuerzo muy grande para recaudar las firmas, presentándose más de cien enmiendas (reforma agraria, salud, desarrollo rural, derechos de la mujer, de los niños, etc.), totalizando 12 millones de firmas, con aceptación de 60% de ellas por el Parlamento. Con esto se consiguió elegir una bancada de más de cien diputados progesistas, duplicando la anterior aunque todavía se quedó en minoría.

Las elecciones presidenciales directas del 89 fueron tanbién una oprotunidad, no solamente de un gran debate público, incluso por la televisión, sino también de confrontación de programas y posiciones muy claras hacia las cuestiones sociales. Se debatieron dos grandes líneas: una, conservadora, pero con un discurso moderno y neo liberal; y otra, de las fuerzas de izquierda, comandadas por el PT, un partido nuevo, de base social de asalariados, con propuestas, aunque genéricas, de cuño democratizante y socializante (reforma agraria, cumplimiento de los derechos sociales, participación popular, etc.). De nuevo, vencieron las fuerzas sostenidas por el poder económico tras inversiones financieras altísimas en la campaña y la manipulación de los medios de comunicación.

Con el desánimo por la derrota en las elecciones, los movimientos y organizaciones sociales se quedaron en perplejidad. Pero la política del nuevo gobierno, incluso con el bloqueo de los ahorros populares, el agravamiento de la crisis económica-social, el deterioro de los aparatos sociales del Estado, además de la corrupción desenfrenada, provocan una fuerte reacción de la sociedad civil, creando el movimiento “Etica en la Política”. Este movimiento va a tener varios e importantes desdoblamientos con movilizaciones en las calles de millones de personas, incluso de jóvenes (los "caras pintadas"), culminando con el Impeachment del Presidente. Luego también el Parlamento crea una Comisión de invetigación y de ella resulta un proceso de crimen político contra el presidente, seguido de su destitución. Algún tiempo después, frente a las denuncias y las movilizaciones de la sociedad civil, se destituyó a una decena de diputados por corrupción.
Este proceso, lleno de flujos y reflujos, involucrando diferentes actores, incluso algunos por intereses propios, contiene indicadores de cambio de posiciones de la sociedad civil organizada, hasta entonces envuelta en acciones muy particularizadas y fragmentadas de carácter reivindicativo. De proyectos sectoriales, se llega a una acción pública, de carácter político y global, de cambio de estructuras políticas. Esta nos parece la cuestión fundamental ¿cúal es el rol político de la sociedad civil sin cambiar su acción comunicativa y su lógica de solidaridad? ¿cómo puede influir sobre el Estado, controlando sus actos, ofreciéndole parámetros para sus decisión?



Avances y limitaciones del proceso




Fortalecimiento de la sociedad civil tras la estructuración de varios sectores sociales importantes






Limitaciones


Se hace oportuna una indagación: tras toda esta movilización y organización de la sociedad civil ¿por qué la situación económica y política no cambia, incluso se agrava, sobre todo para la gran mayoría de la población? Algunas consideraciones, aunque preliminares y necesitando profundizarlas, podrían ser hechas, a título ejemplificante.
Desde el punto de vista estructural e histórico hay una dominación profunda, herencia de nuestra colonización, traducida a nuestra cultura política de sumisión clientelista y una concentración de renta y propiedad, una de las mayores en el mundo.
Desde el punto de vista de los actores sociales, pero considerando estas manifestaciones de concertación arriba referidas, permanece un fragmentación muy grande. Acciones colectivas se hacen en cuestiones puntuales, sin continuidad y sin visión de conjunto. De hecho, algunas conquistas fueron fruto de este proceso, pero no son impementadas, porque no hay voluntad política de los gobernantes y tampoco hay un seguimiento persistente de los movimientos sociales, quedándose las grandes movilizaciones como acciones simbólicas, sin impacto concreto.
Hace falta una estrategia global que articule los diversos actores muy heterogéneos, que combine acciones directas con acciones en el campo institucional, creando algunas mediaciones que las potencialicen. Los partidos de izquierda, sometidos a la lógica electoral y con muchas fracciones internas no han sabido hacerlas y todavía no se inventó otro mecanismo para esto.
Las ONG se esfuerzan mucho, pero sus acciones tienen muy poca visibilidad y alcance, muchas de ellas sumisas a la lógica del privado de hacer microproyectos con eficiencia, pero de restrictivo impacto social y político. Con eso, no se quiere desmerecer su papel pedagógico en construir una red de solidadridad y mostrar en la práctica la capacidad que tienen los sectores marginados al buscar soluciones para algunos de sus problemas. Por no tener visibilidad , no potencian su capacidad de innovación social y están muy alejadas del cambio político, aunque tengan, de hecho, una posición política de omisión hacia los posibles cambios más largos.
Las instituciones del sistema político están involucradas por los grandes intereses económicos y políticos pues, mismo atacando propuestas presentadas por la sociedad civil, lo hacen para amortecer la presión, no para transformarlas en acciones concretas. Algunas ONG actúan junto al Parlamento, incluso con la realización de audiencias públicas y denuncias sobre el desvío de recursos, pero el Parlamento sigue sin cumplir su misión constitucional de legislar y de controlar, haciéndose solamente bajo fuertes presiones sociales.
La exclusión social, marginando grandes contingentes de la población de los mínimos derechos fundamentales y de las mínimas condiciones de supervivencia, hace que sean sometidas a la política clientelista y populista, cambiando los votos por donaciones materiales para satisfacer temporalmente sus necesidades, impidiendo la continuidad de experiencias de gestión innovadora, como la Luiza Erundian en Sao Paulo, en el período 88-92. Estos sectores son el talón de Aquiles para los cambis, pero los movimientos organizados todavía no supieron como inserirlos como actores activos y, hasta ahora, hubieran sido masa de maniobra de las élites clientelistas o, en el máximo, albo de acciones "humanitarias" y asistenciales de algunas ONG.



Experiencias de participación de la Sociedad Civil a nivel local desde los gobiernos




Primeras experiencias


Éstas ocurrieron todavía en el período de la dictadura, bajo comando de líderes carismáticos en ciudades generalmente pequeña del interior: Lages (Santa catarina), Boa EsperanÇa (Espirito Santo), Piracicaba (Sao Paulo), -década de los 70-: Sao Felix de Aranguaia, Santa Terezinha, Canarana (Mato Grosso) en el año 82; esta tres últimas con intenso apoyo de la Iglesia.
Sin embargo, la experiencia más profunda de participación ocurrió en Porto Alegre del norte (1986), municipio lejos de Cuiabá, con 15 mil habitatntes. En la línea de democratización de las decisiones, funcionaban consejos comunitarios sectoriales y una Asamblea popular presupuestaria que se reunía do veces al año, con representantees de 23 núcleos rurales y 4 barrios y representantes de la entidades; precedida de reuniones de cada distrito. tenía la función de discutir la rendición de cuentas y definir las prioridades de obras para el municipio. Otra línea fue la del desarrollo rural, con la asistencia técnica a los pequeños productores, infraestructura, huerta comunitaria. Un apecto en el cual hubo mucho destaque fue el de la cultura y comunicación, buscando reforzar y recontruir la tradición, combinando acciones de ocio con las de debate público.
En el período de transición democrática, surgieron también algunas experiencias en ciudades mayores, pero con muchos problesmas debido a la inexperiencia de los partido y de su complejidad: 2 del PT Diadema (SP) y fortaleza (Ce) y otra, más bien sucedida en Recife. Esta incorporó en su programa y en su práctica dos pplanes elaborados por ONG y movimientos populares en que los vecino definían sus propias prioridades, el gobierno analizaba lso recursos y luego negociaban con las comunidades lo que era posible hacer desde las limitaciones financieras; los vecinos daban seguimiento a las obras. Después, estos procedimientos fueron perfeccionándose a través de la constitución de plenarias y de un forma de la ciudad, con representación de entidades profesionales.



Experiencias del PT a partir de 1988


con las elecciones de 1988, el PT obtuvo algunas victorias importantes en capitales de los Estados, como Sao Paulo, porto Alegre, Victória y ciudades medianas (zona operaria de Sao Paulo, Minas Gerais y Rio). con gestiones innovadoras y gran participación de la sociedad civil, mantuvieron el gobierno de estas alcaldias y ampliaron para otras, incluso hoy para el gobierno de dos estados (Brasilia y Espirito Santo).
La conquista del gobierno fue posible en estas ciudades porque en ellas había un fuerte movimiento sociañ y en muchas de ellas hubo antes experiencias de organizaciones solidarias como los "mutiroes", luchas y enfrentamiento con el poder. En muchas de ellas, el PT siguió gobernando, con gran aceptación de la comunidad; hoy, on 70 alcaldías, de los diversos tamaños y en diversas regiones del país. En otras ciudades, las divisiones internas no permitieron el mimo éxito.
Algunas directrices fueron puestas en práctica en estos gobiernos de las cuales e pueden destacar: necesidad de alterar el modo de legitimación por una cultura de los derechos colectivos e individuales, fortalecimiento del legislativo; repeto por la moralidad pública; combinanción de elementos de democracia representativa con los de la participación ciudadana, profundizando el contrato social del poder; cambio de las prioridades en las inversiones, ampliando lo gastos sociales, aplicando una política tributaria progrsiva; incentivo a la construcción de nueva cultura municipal, con recuperación de la historia y tradiciones locales, reelaborándolas y abriendo espacio para otras alternativa de interpretación; desarrollo local de carácter sostenible e integrado.



Presupuesto participativo como instrumento de participación


Puede ser analizado bajo tres aspectos:

A. Organización

B. Metodología

La definición de prioridades sigue 3 criterios:
Cada criterio tiene un peso y recibe una nota de 1 a 4; con base en el total de puntos de las notas los recursos son distribuidos. La aplicación de la metodología es función del Consejo.

C. Funcionamiento

Se realizan dos grandes reuniones por año; en la primera se hace la rendición de cuentas al municipio; en la segunda se eligen las prioridades y los miembros del consejo y delegados; luego, el Consejo discute y negocia con el gobierno las obras, los costos y viabilidad, volviendo a la comunidad para nuevos debates y explicaciones y presentación del plan de inversiones.



Algunas indagaciones


La participación sigue creciendo; en Poro Alegre, en 1994 participaron 11.197 personas y 650 entidades; en una encuesta realizada, el 49% de los habitantes conocen el proceso. Sin embargo, la participación de los ciudadanos no organizados es limitada, aunque hay esfuerzos por aumentarla y por valorar su iniciativa. Hay un aspecto positivo de constituirse en una nueva institucionalidad, con reglas y criterios, pactados por el consenso de los actores, pero no legalizados; aunque esto sea muy importante, no hay seguridad de su continuidad, dependiendo de la disposición del gobierno. El proceso es centrado en la cuestión del presupuesto, que se volvió en casi una marca de marketing de los gobiernos, minimizando otras formas de participación ciudadana, incluso instrumentos legales disponibles para todos los ciudadanos, principalmente para el ejercicio del control del Estado y otras formas menos estructuradas, originadas en lo cotidiano.
Hay riesgos de provocar nuevas formas de clientelismo con la manipulación de las asociaciones por parte de algunos concejales que se disputan el espacio en las asambleas; como la capacidad de proposición de las organizaciones es muy limitada, hay el riesgo de apenas estar legitimando las iniciativas del gobierno que, igualmente con intenciones democráticas, tiene su propia lógica. Es evidente que el instrumento del presupuesto participativo publicita el debate, ampliándolo a la sociedad civil, creando un espacio público no estatal; crea mecanismos de negociación entre los diversos actores que son muy heterogéneos y algunos con intereses contradictorios, buscando superar el inmediatismo y el particularismo; muestra la viabilidad y la potencialidad educativa del control del estado por la sociedad civil organizada.



Tentativas de participación ciudadana desde la sociedad civil




La realidad de la mayoría de los municipios brasileños


Hay una tradición de dominación de las élites, vinculada al "coronelismo", populismo y al clientelismo que aún hoy tiene sustentación a nivel local. Desde allí. No se puede superestimar las potencialidades del poder local, viéndolo como centro de todos los cambios posibles. Los aspectos conservadores del poder local siguen siendo valorados por la ideología municipalista y por recientes formulaciones neoliberales de ciertas propuestas de descentralización que retiran del Estado Central ciertas funciones, traspasándolas al municipio, dominados en su mayoría por las élites tradicionales.
Es necesario entonces considerar algunos elementos que caracterizan en grandes líneas esta realidad:

Teniendo en cuenta este cuadro ¿vale la pena participar?
La Constitución y la Carta Municipal ofrecen una serie de mecanismos para garantizar la correcta aplicación de los recursos, la autonomía de los poderes y a los ciudadanos algunos derechos colectivos e individuales, hasta ahora muy poco usados (audiencia pública, obligatoriedad de información bajo puniciones, derecho a la voz en el pleno, derecho de petición, de fiscalización y acceso a los documentos financieros, derecho a la denuncia de actos arbitrarios o no legales, etc.).
La experiencia que se intenta resumir muestra como esta situación empieza a cambiar.



Experiencias de participación en el Nordeste de Brasil


Desde la década de los 90, en algunos municipios del país, incluso en los más lejanos del interior, despuntan experiencias en sectores de la sociedad que sorprenden por su voluntad de cambiar las relaciones con el poder local y construir una efectiva democracia. Algunos elementos generales pueden ser extraídos de estas experiencias, abajo enumeradas:

Algunos ejemplos:




Movimiento Ciudadanía en Acción - Feira de Santana de Bahía


Para que se pueda tener una visión más amplia de este proceso que se acentúa a partir de 1990, en Brasil y en Bahía en particular, describimos abajo algunos elementos que caracterizan este movimiento. Surgió en 1991 a partir de una reflexión de las organizaciones populares que participaron del proceso constituyente, evaluando lo que se había conseguido y lo que estaba en marcha. Se llegó a la conclusión de que los gobiernos locales no habían hecho casi nada. Se decidió crear un movimiento, articulando todas las organizaciones y los ciudadanos para hacer cumplir lo que determinaba la carta municipal y atender a las necesidades de la población. Así se definieron por consenso algunas reglas de funcionamiento y se hizo un plan que sería discutido en todas las pequeñas comunidades. Las entidades que lo constituyeron fueron de diversos tipos: asociaciones comunitarias, religiosas, grupos de jóvenes, grupos de mujeres, sindicatos de trabajadores rurales, asociaciones de pequeños productores. La más fuerte de ellas era la Asociación de Pequeños Agricultores de Estado de Bahía, (APAEB), que contaba con una base económica más sólida y una experiencia de 15 años de lucha, incluso contra el poder público. Esta asociación reunía a 4.000 pequeños productores para hacer la exportación de sus productos directamente; después de muchas luchas, obtuvo la garantía del Gobierno de unos precios mínimos y el apoyo de equipos de seguridad para los trabajadores. Actualmente desarrolla un proyecto de diversificación de la producción, utilizando tecnologías alternativas (energía solar, abonos naturales, planificación de la producción, industrialización de los productos, etc.). Otra organización importante en el proceso es el Movimiento de Organización Comunitaria, (MOC), una ONG que trabaja en la región hace más de veinte años desarrollando proyectos en diversas áreas: económica rural y urbana, educación, sanidad y vivienda, en colaboración con los movimientos sociales de estas zonas; bajo la asesoría, formación y seguimiento de las actividades.

El movimiento no está institucionalizado pero tiene sus reglas de funcionamiento y cuenta con una mínima estructura de articulación, consistente en una Comisión en cada municipio, responsable de las actuaciones dentro de su zona en los temas de educación, salud, agricultura y vivienda; periódicamente se hacen reuniones para la evaluación de experiencias.

Las actividades desarrolladas son:

En Consejo Municipal

Presupuesto Municipal

Fiscalización de las cuentas del municipio
, con acceso durante 60 días a los documentos comprobantes; examen de éstos, denuncia ante el Consejo y al Tribunal de Cuentas; dependiendo del caso, acción judicial para responsabilizar al Alcalde.

Participación en los Consejos Sectoriales, con la misma representación que el Gobierno y derecho a voz y voto. El consejo tiene las funciones de deliberar, controlar y definir políticas y prioridades. La lucha del Movimiento siempre fue crear el Consejo bajo una asamblea de todas las entidades, con discusión sobre sus funciones, composición y métodos de funcionamiento; esto no siempre se ha conseguido. Se ha logrado la formación de los miembros en los diversos temas, presentación de estudios de la realidad de cada área, presentación de propuestas de políticas sectoriales y prioridades en la utilización de los recursos.

Movilizaciones de calle, caravanas, marchas de protesta, de reivindicaciones y de denuncias de irregularidades.

Proyectos comunes con los Ayuntamientos. En algunas situaciones concretas se pudo llegar a acuerdos con los Ayuntamientos para realizar proyectos innovadores como el Programa de Educación Básica Rural, que introduce nuevos métodos y calendario, e introduce la participación de la comunidad en la escuela (huerta comunitaria, presentación de la historia local por parte de los mayores,...). En este proyecto participan: el MOC, la Universidad y tres ayuntamientos de los quince que fueron invitados. Este Programa recibió el premio de la Unicef. Otro proyecto que se emprendió fue el Programa de Desarrollo Rural Integrado, coordinado por la Asociación de Pequeños Productores, y en el que participan doce ayuntamientos y el Banco del Nordeste, con financiación. Este proyecto consiste en la planificación de las pequeñas propiedades para mejorar su productividad con tecnologías alternativas, teniendo en cuenta la diversificación de culturas y la transformación de los productos. Hoy día hay una "Batidera Comunitaria", una industria comunitaria de alfombras de "sisal". Desde hace 5 años se está luchando por la creación de un Instituto de Tecnología del Sisal, puesto que esta fibra sólo se utiliza en un 30% de su potencial. La lucha de esta asociación y de todo el movimiento se centra en conseguir que los ayuntamientos inviertan recursos en la agricultura, sobre todo en apoyo del pequeño productor, con ayuda técnica y financiera; en este sentido formaron una cooperativa de crédito para los pequeños productores.

Debate público y definición de las cuestiones de interés general del municipio. Además de los cursos y seminarios para los miembros de las diversas organizaciones, se hacen algunos eventos, como amplios debates sobre el desarrollo del municipio. Cada dos años se celebra un Congreso Regional de Ciudadanía, para intercambiar experiencias, informaciones y trazar directrices. En el último Congreso participaron representantes de 30 municipios y 350 personas. Es una forma de fortalecer el movimiento y de hacerlo público y más visible ante la opinión pública.



Ejes básicos y limitaciones de la participación ciudadana en estas experiencias






Límites


Este proceso, como todo proceso social, contiene contradicciones y dilemas que aparecen a cada momento. La estructura de poder con la que se enfrenta es muy compacta y tiene una base económica muy fuerte, sobre todo a nivel local; además, los movimientos sociales tienen poca experiencia en el campo institucional. Desde este punto de vista surgen dos riesgos: involucrarse en la trama de leyes y articulaciones institucionales y no tener en cuenta los objetivos principales, olvidando el trabajo de base, las movilizaciones; por otro lado, dadas las dificultades puestas por el poder dominante, abandonar cualquier actuación en este campo, volviendo a una acción de carácter exclusivamente alternativo, realizando proyectos productivos o de otro tipo, como hacen muchas ONG, sin ninguna relación con el poder público.

El impacto de este tipo de participación a corto plazo es muy reducido en términos concretos, pues se trata de cambiar una cultura política autoritaria, de sumisión y construir una cultura activa, de propuestas, creadora. Se ha intentado plantear propuestas, aceptadas al mismo tiempo por el gobierno, pero sin ponerlas en práctica. Se ha discutido el presupuesto, se han hecho enmiendas y se ha controlado su ejecución; sin embargo, los recursos siguen siendo mal empleados. Se denuncian los abusos y las irregularidades, pero las penas generalmente no se aplican porque hay mecanismos que los protegen.

Además de exigir de las organizaciones una formación específica para entender los procedimientos, no es fácil motivar a la gente, exigiendo pues una fuerte voluntad y tenacidad.

Desde el punto de vista electoral, aunque se haya logrado que algunos pocos candidatos vinculados al movimiento popular salgan elegidos, en general, los efectos son también reducidos. No solamente porque prevalece la cultura política clientelista, sino que las leyes favorecen a los candidatos que tienen recursos (costes de propaganda, personal en plantilla, etc.). Esto plantea una limitación de la actuación a un ámbito apenas local, pues muchos de los problemas enfrentados son competencia de la esfera federal, por lo que la participación a nivel local no puede dejar de articularse con los otros niveles.

Este tipo de participación exige un soporte económico y técnico del que las organizaciones locales no disponen. Incluso las que intentan hacerlo con sus recursos, muy escasos, necesitan apoyo externo, pero pocas ONG del norte se sensibilizan con este tipo de proyectos que seguramente crean conflictos con el poder. Aunque hablen mucho de desarrollo humano, sus ayudas van para proyectos concretos de infraestructura, ayuda asistencial o apoyo cultural; el tema político, de acciones que puedan enfrentarse con el poder local, no está en la agenda de la mayoría de las ONG del norte.

Al final, las experiencias descritas ponen en duda el papel político de la sociedad civil, o sea, en qué medida las acciones de las organizaciones sociales pueden introducir cambios en la sociedad política -Estado, partidos- si hay también en aquélla una cultura política de características clientelistas y elitistas.

Fecha de referencia: 30-11-1997

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Edita: Instituto Juan de Herrera. Av. Juan de Herrera 4. 28040 MADRID. ESPAÑA. ISSN: 1578-097X
 
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