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Así se pagarán las grandes obras hasta el año 2020

Cinco Días
14-2-2005.
Raquel Díaz Guijarro

La construcción de grandes infraestructuras continúa siendo la gran asignatura pendiente de España para que su economía no pierda competitividad. Sin embargo, el compromiso de mantener el equilibrio presupuestario y el nuevo reparto que se realizará de los fondos europeos a partir de 2007 limita cada vez más los recursos disponibles. El Ministerio de Fomento ha elaborado un Plan Estratégico de Infraestructuras y Transporte (PEIT) que prevé una inversión de más de 241.000 millones de euros hasta 2020. A continuación se detallan todas las fórmulas que existen en la actualidad para poder pagar estos proyectos.

1 Inversión directa

Ha sido hasta el momento la fórmula que tradicionalmente se utilizaba para pagar las grandes obras públicas. Una vez adjudicado el proyecto, éste se costea mediante certificaciones de obra, que computan íntegramente como gasto público del ejercicio en el que se realizan. Luego, en su caso pueden pasar a engrosar el déficit e incrementar la deuda pública.

2 Inversión diferida

La componen a su vez un conjunto de fórmulas que importó el Gobierno del PP en 1996 con el fin último de mantener la actividad constructora y cumplir con Maastricht:

Método alemán o abono total del precio. La diferencia con la inversión directa es que el pago de la obra se realiza cuando ésta finaliza, lo que permite diferir los pagos varios años. No obstante, el PP lo suspendió durante algunos ejercicios para no comprometer en exceso los presupuestos futuros. Para este año están previstas con este sistema obras en carreteras por valor de 2.500 millones de euros. Algunos hospitales de Madrid van a licitarse parcialmente con esta fórmula.

Peaje en sombra. La obra la financia el sector privado a cambio de una cantidad que le paga la Administración cada año en función del uso que los ciudadanos hagan de la infraestructura. Los contratos suelen suscribirse por periodos largos: de 15 a 20 años. Dichos pagos públicos computan como gasto cada año. Valga como ejemplo la M-45 en Madrid, la autovía de los Viñedos (Toledo-Consuegra), todas las autovías recientemente licitadas en Valencia, Galicia, Asturias y en el Reino Unido, la A-13 en Londres.

Contrato de gestión de infraestructuras. En una obra ya existente, la Administración contrata con un agente privado la prestación de un servicio, que se responsabiliza, a cambio, de llevar a cabo las inversiones que sean necesarias. Es uno de los sistemas por el que Fomento quiere remozar 1.500 kilómetros de las autovías más antiguas con un coste que rondará los 1.800 millones de euros.

3 Concesión de obra

El Estado, o la Administración local que lo licite, adjudica un contrato a una o varias empresas privadas para la construcción y explotación de una infraestructura, sobre la que después podrá cobrar directamente a los usuarios de la misma. Es la fórmula que hasta ahora se utilizaba en exclusiva en el caso de las autopistas de peaje tradicionales. La todavía vigente Ley de Concesiones contempla extender esta fórmula a todas aquellas infraestructuras en las que el sector privado pueda obtener rentabilidad. El plan de inversiones propuesto al Gobierno por la CEOE prevé extenderlo, entre otras, a las desaladoras. También son concesiones, aunque pague la Administración, en Madrid, por ejemplo, la línea de Metro que une la capital con Arganda. La mezcla entre el peaje en sombra y el peaje puro da como resultado el peaje blando o subvencionado.

4 Entes públicos

Ésta es una de las fórmulas más utilizadas en toda Europa. «Se puede decir que sin estas entidades, hoy no disfrutaríamos de numerosas infraestructuras», señalan desde una gran constructora. Se trata de sociedades creadas por las administraciones en las que en ocasiones se da entrada al capital privado. Su objeto es la construcción y, algunas veces, también la explotación de una infraestructura.

La participación del capital público en estas sociedades (sobre todo, vía transferencias de capital) está considerada una inversión financiera que no computa como gasto público. Son claros ejemplos de estas sociedades el recién creado Adif, AENA, Puertos del Estado, y también en el ámbito autonómico la polémica Mintra, cuya endeudamiento deberá pasar a engrosar las cuentas de Madrid, según acaba de resolver Eurostat. Fomento planea crear un ente equiparable para las inversiones en carreteras.

Alberto Ruiz-Gallardón ha creado Madrid Calle 30 para financiar el soterramiento de la circunvalación M-30, para lo que ya ha anunciado que en el capital social de la entidad dará cabida al sector privado.

La normativa contempla que estos organismos deben autofinanciarse vía endeudamiento y con el cobro de un canon o tasa por el uso que hagan los diferentes operadores de sus infraestructuras.

5 Concesión de dominio

Muy similar a la concesión de obra pública. El Estado adjudica el derecho de explotación o uso de un bien de dominio público. Las inversiones que realice el socio privado revierten a la Administración libres de cargas cuando se dé por concluido el periodo de la concesión.

La explotación de zonas comerciales o áreas de servicio anejas a grandes infraestructuras de transporte es un claro ejemplo de aplicación de esta fórmula. Ésta es una de las novedades que introdujo en 2003 la Ley de Concesiones.

6 Financiación cruzada

Permite pagar una obra pública con los recursos generados por la explotación de otra, siendo ambas parte de un contrato entre el Estado y las sociedades adjudicatarias. En estos casos, los recursos para el inversor privado procederán o bien directamente del usuario (peajes puros) o bien de la Administración (peajes en sombra).

Con esta fórmula se han podido poner en marcha las cuatro radiales de acceso a Madrid y los nuevos tramos de la circunvalación M-50. Están en proyecto otras dos radiales y el cierre completo de dicho cinturón.

7 Arrendamiento operativo

Aunque no existe un solo arrendamiento operativo común a todos los proyectos, sí puede concluirse que este sistema es la esencia de las llamadas fórmulas de colaboración público-privada (CPP), más conocidas por las empresas por su denominación en inglés: Private-Public Partnership (PPP) o Private Finance Inititative (PFI).

La Administración suscribe un contrato con una empresa privada, según el cual la propiedad económica del activo es del socio privado. El inversor se hace cargo de su construcción, mantenimiento e incluso de la prestación de algunos servicios, según lo que determine en cada caso el contrato. La administración se convierte así en el inquilino-usuario de dicha infraestructura y como tal paga al inversor un alquiler.

De esta manera, los pagos anuales que realiza durante el periodo que dure la explotación se consideran gastos derivados de los servicios recibidos y se registran en el presupuesto como gasto en consumo final de la administración.

Eurostat ha aclarado recientemente las condiciones para que dichas inversiones queden fuera de los presupuestos: que el socio privado asuma el riesgo de construcción y el denominado riesgo de demanda. Es decir, que la empresa adjudicataria pueda ser penalizada si se registran retrasos o imprevistos atribuibles a su actividad y que los pagos que reciba de la administración estén vinculados a la calidad y eficiencia del servicio prestado.

En España es una fórmula aún muy novedosa, aunque la Comunidad de Madrid va a licitar ocho nuevos hospitales bajo esta modalidad. En Reino Unido son ya unos veteranos en su empleo. Prueba de ello es que desde 1998 hasta ahora se han realizado con él 34 hospitales, 239 colegios, 23 infraestructuras de transporte, 34 estaciones de bomberos, 13 prisiones y 12 plantas de tratamiento de residuos.

8 Fondos europeos

Los fondos europeos, que han soportado hasta ahora una buena parte de la inversión realizada hasta ahora en infraestructuras, sufrirán grandes cambios en el nuevo marco europeo de una Unión con 25 países miembros.

Además, no conviene olvidar que una parte significativa de estos flujos de dinero no van a parar al presupuesto de las administraciones y sí directamente al agente inversor, ya sea público o privado. En estos momentos, el Ministerio de Medio Ambiente tiene pendiente que Bruselas conceda financiación a las obras del Plan Hidrológico Nacional que se llevará a cabo en sustitución del derogado trasvase del Ebro.

9 Créditos participativos

El Estado o la Administración que licita el proyecto realiza una aportación de capital a una sociedad que tiene previsto invertir en una infraestructura. Esa aportación es indispensable para hacer viable un proyecto que, de otra manera, no podría captar los recursos necesarios en el mercado financiero.

10 Impuestos

Es el gran debate que resurge en Europa. La toma de conciencia de que no sólo hay que construir nuevas y mejores infraestructuras, sino que su utilización genera unos costes de mantenimiento y conservación también cada vez mayores ha despertado el interés por desarrollar políticas de tarificación. Ésta es una fórmula que en cuestiones medioambientales se resume en la premisa: «quien contamina, paga».

Así, frente al modelo planteado todavía en buena parte de Europa, cada vez surgen más iniciativas que rompen el principio de desafectación o caja única, de parte que ya se está destinando parte de los impuestos que gravan el carburante o el sector de automoción a la financiación y mejora de las infraestructuras.

El Gobierno de José Luis Rodríguez Zapatero ha reconocido que quizás haya llegado el momento de abrir este debate y apostar decididamente por el «pago por uso», liberándose de esa forma recursos para prestaciones que deben permanecer en el ámbito público, como la sanidad o la educación.

Peaje a los camiones en Alemania y tributos finalistas en Suiza

No es un problema exclusivo de España la falta de recursos para construir grandes infraestructuras. Así, Alemania, país que había renunciado tradicionalmente a construir autopistas de peaje, acaba de poner en marcha el sistema de la euroviñeta.

Desde el pasado 1 de enero los camiones (nacionales y extranjeros) con un determinado tonelaje están obligados a pagar por circular en su red de autovías. Con esta iniciativa, el erario público prevé ingresar unos 3.000 millones de euros al año, que serán destinados en exclusiva a la conservación y mejora de las carreteras.

Como es lógico, en la medida en que dichos ingresos pasen a engrosar las cuentas públicas, habrá que considerar este sistema como un mecanismo de financiación presupuestaria. Por el contrario, si dichos dineros se ingresaran en un ente público, éste tendría capacidad de autofinanciación y, por lo tanto, estaríamos hablando de financiación extrapresupuestaria.

Austria, que también aplica la euroviñeta, ha decidido destinar lo que recaude por ese concepto a la construcción de un corredor ferroviario. Suiza también ha innovado en lo que a inversiones se refiere. Su Gobierno planea costear parte de su programa de infraestructuras con los ingresos que obtiene del canon que también aplica a los camioneros y parte de lo recaudado por el impuesto de hidrocarburos.

Asimismo, y con idéntica finalidad, ha decretado un aumento del tipo general del IVA.

La banca, ávida de proyectos

A la proliferación de nuevos sistemas de financiación para llevar a cabo las grandes obras, se suma el interés del sistema financiero mundial por captar este ingente volumen de recursos.

Así, las empresas reconocen que en la actualidad no están teniendo ningún problema para captar financiación debido a la gran liquidez y los nuevos productos. Por ejemplo, la inversión que necesita Acciona para construir la autovía de los Viñedos (concedida bajo la modalidad de peaje en sombra) será posible gracias a una emisión privada de bonos concedida por Caja Madrid por importe de 64,1 millones de euros y un crédito del Banco Europeo de Inversiones por 103 millones. La emisión fue colocada entre inversores institucionales.


Edición del 15-11-2013
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