«Sí, hay un choque de civilizaciones. Es el choque entre el poder autoritario, ignorante, excluyente, de la fuerza bruta, y el poder democrático, sabio, incluyente, de la creación humana.»

Carlos Fuentes
«El poder, el nombre y la palabra»
El País, 9 de Octubre de 2002

El proceso de redacción y aprobación del Plan Hidrológico Nacional (PHN) es un excelente ejemplo de ejercicio autoritario del poder y un modelo de gestión autoritaria del agua. Las razones son varias pero se pueden resumir en tres. La primera es que no se justifica de manera razonada que la escasez sea sólo de origen físico. Esto quiere decir que esa escasez, que es fundamentalmente de origen socioeconómico, podría ser eliminada mediante una gestión adecuada del agua. La segunda consiste en que no se estudian adecuadamente las alternativas a la construcción de más embalses y trasvases como solución a la escasez. La tercera es la ausencia de un serio debate público argumentado y razonado que deslegitima la calidad de la decisión adoptada.

Un somero repaso a una hemeroteca nos proporciona algunas claves sobre la supuesta legitimidad científica y social con la que, desde el gobierno, pretende dotarse al PHN. Así, el periódico El Mundo, en su edición del 13 de Julio de 2000, informa lo siguiente:

«El ministro de Medio Ambiente adelantó el pasado lunes en Murcia —la región más sedienta— algunas cifras del PHN. Lo hizo ante los representantes de Seopan, la organización patronal de las grandes constructoras (...) el nuevo ministro de Medio Ambiente, Jaume Matas, ha introducido en el documento la filosofía base de la recientemente aprobada Directiva Marco Comunitaria del Agua. Además, ha modificado medidas e inversiones concretas para la reutilización y gestión del agua, en detrimento de su regulación (...) Sin embargo, el PHN contempla la construcción de muchos embalses y varios trasvases, entre ellos el más reclamado: el que llevaría agua desde el Ebro al Segura, pasando por el Júcar.» (Gustavo Catalán Deus)

El mismo periódico informa el día 15 de Julio del mismo año que,

«Según señaló el titular de Medio Ambiente, antes que cualquier otra cosa, este anteproyecto contempla solucionar los problemas interiores de cada cuenca: Sólo cuando se hayan solucionado esos problemas, lográndose un uso y una regulación eficaces del agua, se atenderán las demandas de otras cuencas» (Alfredo Merino).

Si destacamos las principales cuestiones que aparecen en esas noticias, podemos resumirlas de la siguiente manera. El PHN:

• Se presenta en Murcia, «la región más sedienta».
• Se presenta en la sede de SEOPAN, organización que agrupa a las grandes empresas constructoras.
• Recoge, supuestamente, la filosofía de la Directiva Marco Europea del Agua.
• Hace hincapié, aparentemente, en la gestión antes que en más regulación.
• Pero contempla la construcción de muchos embalses y trasvases.
• Aunque enfatiza poner orden en cada Cuenca antes de trasvasar el agua.

Esta situación de contradicciones y medias verdades (ausencia de argumentos razonados) es muy bien caracterizada por Ulrich Beck cuando afirma que «Las mentiras institucionales, que gozan de todo tipo de ayudas oficiales, también tienen sus límites» (Beck, 1991). Algunos límites son muy claros. De hecho, si se pusiera «orden» en cada cuenca se vería claramente el enorme potencial de suministro que proporciona la gestión sabia del agua frente a la opción centrada en más embalses y trasvases (Aguilera, 1993). Según Losada (1994) se pueden recuperar sin problemas 5.000 Hm³ de los 10.000 que anualmente no son controlados adecuadamente con las infraestructuras existentes. Por otro lado, si el PHN recogiese efectivamente la filosofía de la Directiva Marco Europea del Agua, obligaría a los agricultores a pagar por el agua que utilizan un precio equivalente a su coste real (coste que hay que definir previamente) lo que, muy posiblemente, eliminaría una parte de las elevadas pérdidas y consumos de agua que, erróneamente, pero de manera deliberada, se presentan al público como demanda que acrecienta la escasez física. Esto permitiría, a su vez, ayudar a conocer de manera aproximada cuál es la demanda real de agua, que no tiene nada que ver con los consumos estimados actualmente ni con las extrapolaciones irreales y exageradas de consumos futuros.

Es más, parece razonable pensar que tras esta medida —pagar un precio igual al coste— sobraría actualmente agua, tal y como ocurrió en California en los 90 cuando en una situación de fuerte «sequía y escasez» se establecieron, temporalmente, los bancos de agua, regulados por la Administración. De hecho, se permitió comprar y vender agua, con ciertas restricciones, y la sorpresa fue que frente a los 1.000 Hm3 que se calificaban como «demanda», sobre todo para uso agrícola, sólo se demandó realmente la mitad, sobrando la otra mitad. Esto nos lleva a otra cuestión relacionada con la Directiva Marco y consiste en la necesidad de que los agricultores e industrias dejen de contaminar el agua que utilizan, para lo que es necesario cambiar las prácticas agrícolas.

Finalmente, presentar el PHN en la sede de SEOPAN es revelador de que el objetivo más importante del mismo no parece ser el de solucionar problemas de regadío sino el de construir costosas obras públicas. Por eso entiendo que tiene razón Prada cuando al preguntarse ¿Quién financia al poder político? se contesta a sí mismo que: «en definitiva, el que paga, manda (...) una y otra vez SEOPAN, la patronal de la construcción, presiona al Gobierno para que no caiga el volumen de dinero que recibe del erario público (...) Una parte de ese dinero viene de las grandes obras hidráulicas. Por tanto, ¿Van a tolerar que monsergas de racionalidad, científicas o de gestión seria, amenacen sus intereses creados?» (Prada, 1997).

No parece probable. Pero esto lleva a los científicos a estudiar con más detalle el PHN y a no creerse las mentiras oficiales sobre su necesidad y viabilidad. Arrojo (2001) muestra que no hay argumentos científicos para apoyar el PHN por parte de los expertos seleccionados por el Ministerio de Medio Ambiente. Es más, un reciente estudio sobre una muestra internacional de grandes proyectos de infraestructuras, concluye que la tendencia habitual consiste en subestimar deliberadamente los costes y sobrevalorar los beneficios, minimizando los impactos ambientales, con el fin de convencer al público de la viabilidad de dichos proyectos. Luego ya habrá tiempo para incrementar los presupuestos. Concretamente, «La subestimación de costes no puede ser explicada por el error y parece que se explica mejor por la equivocación estratégica, es decir, mintiendo» (Flyvbjerg, 2002:290) o por la «prevaricación técnica» (Arrojo, 2001).

Así pues, el problema para el gobierno consiste en que, si no nos creemos las mentiras oficiales ¿Cómo se termina gobernando? Ha sido el propio Ministro de Agricultura el que ha aclarado contundentemente esta cuestión al asegurar públicamente, según Europa Press , el 12 de Noviembre de 2000, que «El PHN se aprobará en esta legislatura por cojones». Este tipo de respuestas consolida la idea de que ante la carencia de argumentos sabios y razonados el PHN descansa, fundamentalmente, en unos principios autoritarios y en la defensa de unos intereses que poco tienen que ver con el interés público. Es por este motivo por el que considero más adecuado calificar al PHN como un ejemplo claro de la Vieja Cultura del Agua, que es Autoritaria, para diferenciarla con claridad de la Nueva Cultura del Agua que, además de preocuparse por gestionar el recurso agua, insiste en la necesidad de profundizar en una toma de decisiones razonada y argumentada, que acepta el debate público y la necesidad de una participación pública real y no formal —o de mero trámite— y que, en definitiva, defiende los valores democráticos.

El cuadro 1 trata de recoger las principales diferencias entre ambos tipos de culturas. Diferencias que reflejan distintos modelos de sociedad y distintas maneras de pensar y de hacer las cosas, en consonancia con el choque de civilizaciones al que aludía más arriba Carlos Fuentes.

Ya he comentado más arriba algunos aspectos que vuelvo a mostrar en este cuadro por lo que sólo mencionaré aquellos de los que no he hablado todavía. El primero se refiere a la excusa que esgrime el PHN en relación con la agricultura. Entiendo que es necesario aclarar que no se puede identificar al sector agrario como un colectivo homogéneo al que hay que subvencionar con agua gratis (o casi gratis) y con ayudas europeas a través de la PAC (Política Agraria Común). Por eso considero necesario acabar con la excusa de que la PAC beneficia al pobre y pequeño agricultor En consecuencia, sería necesario distinguir entre:

1. pequeños agricultores que viven realmente de la agricultura y a los que se podría subvencionar si realmente los ingresos obtenidos por esta actividad son insuficientes, de acuerdo con determinados criterios y baremos, que tendrían que incluir la obligatoriedad de las prácticas ecológicas,
2. inversores agrarios, cuyo objetivo es rentabilizar la inversión de un capital financiero en el sector agrario, igual que podrían invertir en otra actividad. En ningún caso habría que subvencionarlos sino, al contrario, exigirles que adquiriesen el agua a su coste real y que no contaminasen ésta con fitosanitarios y
3. caza-primas que invierten en actividades agrarias con el fin de obtener subvenciones generando, también, importantes problemas ambientales.

Esta caracterización ha molestado cuando la he expuesto en público, por eso destaco algunos párrafos de un reciente trabajo del Círculo de Empresarios (2003) sobre la agricultura en España donde se afirma, entre otras cosas, que «(...)los verdaderos beneficiarios consiguen mantenerse bajo la apariencia de pequeños agricultores» (p. 9).

«España es también, pese a la retórica de protección al pequeño agricultor, uno de los países de la Unión en que las ayudas más se concentran en las mayores explotaciones» (p. 18).

«(...) se mantiene un sistema que incentiva que el objetivo de la producción agraria no sea satisfacer la demanda del mercado, sino obtener las primas a la producción» (p. 15).

«La PAC actual tampoco está sobrada de legitimidad social pues (...) hace recaer el coste de todo ese entramado sobre el consumidor y el contribuyente (a quienes se hace creer que los pequeños agricultores son los principales destinatarios de las ayudas)» (p. 19).

«(...) el valor añadido por el sector agrario es negativo, es decir, que detrae del conjunto de la economía española más recursos de los que produce (...) la contribución del sector agrario al PIB español es negativa» (p. 29).

«El mantenimiento de una política con efectos tan negativos para tantos y tan lucrativos para unos pocos solamente puede explicarse como consecuencia de otra subvención: la subvención política del voto agrario, implícita en el hecho de que, al ejercerse en circunscripciones menos pobladas y tener asignadas estas mayor número de diputados por habitante, el voto rural es electoralmente mucho más valioso que el urbano, lo cual supone una discriminación contra este último» (p. 33).

El cuadro 2 ayuda a entender perfectamente lo anterior.

El segundo aspecto a destacar consiste en la necesidad de cambiar de cultivos en zonas que son poco adecuadas, tanto por las características de su clima como de su suelo, para continuar con los cultivos actuales —grandes consumidores de agua— tal y como ocurre con el cultivo del maíz en La Mancha. Según el INE, el maíz consume en Castilla-La Mancha aproximadamente el 55 por 100 del agua usada en la agricultura, en 1999. Además, la renta bruta de cada metro cúbico de agua usado en el cultivo del maíz es de 0,1 Euros (16,4 Pts.) (Estevan, 2002), mientras que el coste oficial de cada metro cúbico trasvasado es de 0,31 Euros (52 Pts.), es decir, el coste del agua es, como mínimo, tres veces superior a la producción bruta por metro cúbico. Pese a ello, el PHN cierra los ojos a ese despilfarro y destina a La Mancha 200 Hm3. En suma, se subvenciona el agua y se subvenciona al cultivo, vía PAC, generando una sobreexplotación del acuífero y una contaminación del mismo a través de los agrotóxicos utilizados por lo que se puede afirmar que la PAC es incompatible con la Directiva Marco Europea sobre el Agua y no genera riqueza sino que la destruye. En otras palabras La Política Agraria Común necesita ser reformada para adaptarse a la filosofía de la Directiva Marco en lo que respecta a no contaminar el agua y no sobreexplotar los acuíferos.

Finalmente, un tercer aspecto se refiere a la necesidad del debate público y de la participación ciudadana como instrumentos de política pública que pueden colaborar eficazmente en una mejor calidad en la toma de decisiones. Por eso me parece relevante recordar que, para un Premio Nobel de economía como Sen, «los poderes públicos no sólo tienen que intentar poner en práctica las prioridades que se derivan de los valores y afirmaciones sociales sino también facilitar y garantizar el debate público» (Sen, 2000:336). La realidad es que los políticos hacen contínuas y vacías referencias sobre la participación pública, convirtiéndola en una especie de muletilla de obligatoria mención que el propio lenguaje jurídico convierte en trámite, no en vano se habla de el trámite de la participación ciudadana. Pero también es cierto que, a pesar de esta resistencia, la evidencia empírica constata que la participación pública mejora la calidad de las decisiones tomadas. En una investigación sobre la calidad de las decisiones que se han tomado contando con la participación pública, que abarca 239 casos de estudio, la conclusión a la que llega su autor es que «La mayoría de los casos evidencian que la participación pública conduce a mejores decisiones que en ausencia de esa participación; añadiendo nueva información, nuevas ideas y nuevos análisis; y teniendo un acceso adecuado a los recursos científicos y técnicos.» (Beierle, 2000). En un sentido similar argumenta Shrader-Frechette al señalar que «La ejecución de proyectos fracasa generalmente cuando la agencia gubernamental —que promueve alguna tecnología— intenta vender una decisión tomada de antemano y no fomenta la educación pública.» (Shrader-Frechette, 1997:231).

Lo anterior parece estar escrito pensando en el caso concreto del PHN, puesto que su supuesta deseabilidad social se intenta justificar después de tomar la decisión de llevarlo a cabo, tal y como indica el que no se hiciera una evaluación de impacto ambiental a priori. Por otro lado, su ‘deseabilidad’ económica descansa, en buena medida, en un análisis coste-beneficio, cuyas hipótesis y resultados también han sido ampliamente cuestionados por la comunidad científica (Arrojo (2001 y 2002) y Estevan (2002)). Así pues, no está de más recordar la necesidad de realizar un análisis coste-beneficio riguroso sino, además, reconocer que «Dado que las cuestiones medioambientales incluyen a menudo conflictos no sólo de intereses sino también de valores, el método para resolverlos pasa por la deliberación y el debate (...) deliberar no sólo sobre los costes y beneficios de un proyecto, sino también acerca de los valores morales implicados en el mismo, la distribución de ganancias y pérdidas y los argumentos que avalan una u otra decisión» (Jacobs, 1996:14).

La cuestión a resolver consiste en que para llevar a cabo lo anterior, es necesario empezar por cambiar las preguntas si realmente deseamos comprender ¿cuál es el problema que estamos analizando? Y ¿cuáles son las alternativas posibles? Por eso sugiero como guía metodológica, abierta al lector, el cuadro 3, que muestra una comparación, con un cierto grado de ironía, entre el contenido de una «decisión autoritaria» y el de una «decisión democrática». La «decisión autoritaria» se caracteriza porque:

1. la solución suele estar tomada de antemano, como indica Shrader-Frechette, e incluso es previa a la definición pública y aceptada del problema,
2. suele aparecer como ‘legitimada’ por ‘expertos’ a los que no se les ha pedido que reflexionen sobre ella sino que den esa solución exactamente. Por eso, éstos suelen insistir en que es la mejor entre las opciones alternativas, que raramente se muestran, y
3. se intenta camuflar como una decisión participativa, aunque la participación raramente va más allá del «trámite participativo» de exposición del proyecto y de la apertura de los 30 días hábiles para la presentación de recursos, tal y como expresa el propio lenguaje administrativo.

Frente a esta manera autoritaria de tomar decisiones, entiendo que una «decisión democrática» se caracteriza fundamentalmente porque:

1. se atreve a cambiar las preguntas, lo que permite ver que realmente existen diferentes opciones alternativas viables al redefinir el problema preguntando ¿cuál es exactamente el problema que queremos abordar, por qué se ha generado y cuáles son las posibles soluciones? y
2. acepta, como parte necesaria de la decisión, abrir un debate público argumentado, razonado y disciplinado en el que pueden intervenir expertos independientes y no expertos con el objetivo de ofrecer claridad sobre las cuestiones en discusión así como sobre la multidimensionalidad de éstas, y el conflicto entre valores e intereses.

Se trata, en definitiva, de crear una «comunidad de evaluadores extendida» (Funtowicz y Ravetz, 1993) y de explicitar todos los aspectos que influyen en la decisión, incluyendo no sólo lo que sabemos sino, también, mostrando lo que no sabemos, es decir, nuestra ignorancia. Dicho de otra manera, el reconocimiento de la ignorancia es fundamental pues proporciona una información muy relevante que raramente se muestra. De hecho, «La verdadera competencia técnica de los expertos no consiste, pues, en afirmar de manera categórica hechos de los cuales se podrán deducir necesariamente consecuencias en materia de políticas (...) Reside más bien en las reservas que emiten, fundadas en sus juicios competentes, de modo que su consejo sea oportuno y útil» (Ravetz, 1996:68).

Este es el tipo de competencia técnica que la comunidad científica lleva años emitiendo sobre el PHN y que es sistemáticamente desoída por el gobierno y sus expertos.

Referencias bibliográficas

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Jacobs, M.  (1996)   La economía verde. Medio ambiente, desarrollo sostenible y la política del futuro   Icaria. 1996, Barcelona 

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Shrader-Frechette, K.  (1997)   Amenazas tecnológicas y soluciones democráticas,   Ciencia, tecnología y sociedad González, López and Luján (eds.), p. 225-236, Ariel. Barcelona 

[1]: Publicado originalmente en Archipiélago, 57, pp. 34-42, (2003)