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Boletín CF+S > 10 -- Especial: SEGUNDO CATÁLOGO ESPAÑOL DE BUENAS PRÁCTICAS > http://habitat.aq.upm.es/boletin/n10/amgar.html

Edita: Instituto Juan de Herrera. Av. Juan de Herrera 4. 28040 MADRID. ESPAÑA. ISSN: 1578-097X

El segundo catálogo español de Buenas Prácticas: reflexiones sobre el proceso, lecciones aprendidas y asignaturas pendientes


Marta García Nart
Consejera Técnica de Relaciones Internacionales; Coordinadora del Grupo de Buenas Prácticas; Subdirección General de Urbanismo; Dirección General de la Vivienda, la Arquitectura y el Urbanismo; Ministerio de Fomento

Madrid, julio de 1999



Sobre el concepto de sostenibilidad urbana


Cuando en junio de 1997 se decidió crear, en el marco del Comité Hábitat español, Grupos de Trabajo que permitiesen una mayor eficacia en el desarrollo de sus objetivos y programas de trabajo, la conveniencia de constituir uno específicamente dedicado al impulso en nuestro país del Programa de Buenas Prácticas y Liderazgo Local de Naciones Unidas, pareció una idea clara y evidente. No existió, sin embargo, la misma certidumbre sobre la conveniencia y oportunidad de constituir un foro individualizado dedicado al debate sobre la ciudad sostenible, planteándose la discusión de si este se produciría como resultado de la integración de los debates de los tres grupos identificados (Buenas Prácticas, Grupos vulnerables y Vivienda sostenible) y sobre todo a partir del desarrollo del Programa de Buenas Prácticas, o si sería necesario constituir el mencionado foro individualizado.

Transcurridos dos años desde entonces, en mi opinión, la decisión que se tomó de empezar a trabajar en los tres grupos sobre los que había consenso, si bien es cierto que se debió más a razones de oportunidad y capacidad organizativa y de trabajo que a criterios o conceptos teóricos, ha permitido avanzar en el debate sobre la ciudad sostenible, tanto en los aspectos conceptuales como en los de las políticas y prácticas de actuación, mucho más de lo que seguramente lo hubiese hecho la discusión abstracta y general sobre la misma en un foro a ella dedicado.

La experiencia que ha supuesto el trabajo desarrollado por el Grupo de Trabajo de Buenas Prácticas en relación con todo el proceso de participación en el II Concurso de Naciones Unidas de Buenas Prácticas para una ciudad sostenible, Dubai 1998 y de preparación del Segundo Catálogo español, me lleva a este convencimiento basado en las constatación de la inoperancia del debate sobre la sostenibilidad urbana, de intentar definirla, evaluarla y plantear líneas de actuación, si no partimos del conocimiento de los problemas y de las situaciones concretas y de sus relaciones, pero también de las oportunidades y potencialidades existentes.

La diversidad de las prácticas presentadas a la convocatoria, tanto en cuanto a situaciones de partida y problemas abordados, como en cuanto a planteamientos, prioridades, procesos, instrumentos utilizados y actuaciones realizadas constatan este convencimiento.

En términos generales, se ha acuñado una concepción de la sostenibilidad urbana asociada a la compatibilización entre la eficiencia y la vitalidad económica con los objetivos de cohesión y bienestar social y de reducción de las disfunciones ambientales y del consumo de recursos. Pero esta concepción con la que, dada su generalidad, es fácil estar de acuerdo, engloba múltiples interpretaciones y enfoques a veces contradictorios, que sólo aparecen en su aplicación a situaciones reales y concretas. Cuestiones como: ¿es posible siempre compatibilizar dinamismo económico y reducción del consumo de recursos?, ¿cuál debe ser el objetivo prioritario en un barrio desfavorecido: la recuperación socio-económica o de las disfunciones ambientales?, ¿la mejora de la calidad urbana en términos físicos, infraestructurales y de equipamientos es siempre sostenible ambiental y socialmente? y otras muchas interrogantes que parecen fáciles de resolver si nos mantenemos en el campo de la abstracción teórica, surgen indefectiblemente al enfrentarnos a la práctica, haciendo más complejo, pero también más rico, el debate y la reflexión para definir el concepto de sostenibilidad urbana.

En este sentido me gustaría destacar un primer rasgo y característica común al conjunto de las prácticas presentadas que creo puede constituir un criterio básico a incorporar en la definición y búsqueda de políticas urbanas sostenibles; en todas ellas se trata en definitiva, de optimizar la utilización de los recursos existentes de forma, además, que se generalice al máximo y se distribuya equitativamente el uso y disfrute de sus beneficios. Entendiendo que los recursos pueden ser tanto materiales (patrimonio inmobiliario, el propio espacio urbano, un espacio natural de interés o simplemente vacío, etc) como la población y su capacitación, conciencia cívica, identidad, etc.

Es también de señalar como un rasgo común la visión global y la actuación integral sobre el conjunto de los recursos existentes, aunque existan diferencias en el peso que pueden tener en cada caso. Así, en ocasiones las acciones se concentran sobre aspectos físicos o materiales como las infraestructuras, los edificios, la recuperación de espacios naturales degradados, etc. y en otras el acento se pone en lograr la propia organización y acción de los ciudadanos, pero en cualquier caso, no se plantea ninguna práctica en la que no se considere la participación de la población, no ya solamente como garantía de control democrático, o receptor último de los beneficios de la actuación, sino como potencial, y agente catalizador protagonista de la misma.



La Convocatoria y el proceso de selección


El proceso seguido para seleccionar las Buenas Prácticas a presentar por el Comité Habitat español al Concurso Internacional Dubai 1998 a través de una convocatoria abierta implica, obviamente, que sus resultados no son cerrados en el sentido de que la selección se realizó a partir de los casos que voluntariamente se presentaron y que, por supuesto, no incluyen la totalidad de las buenas prácticas españolas. Se podría decir, por tanto 'que no están todas las que son, aunque si son todas las que están'. Sin embargo, salvando las ausencias o carencias debidas a deficiencias en la difusión de la convocatoria, la distribución geográfica, temática y de entidades responsables permite aventurar algunas apreciaciones sobre el estado de la situación en relación con la preocupación por la sostenibilidad urbana.

En primer lugar cabe destacar una relativa concentración territorial de las buenas prácticas tanto presentadas como posteriormente seleccionadas, lo cual, si bien no se puede considerar en absoluto como reflejo determinante de una situación real de falta de actuaciones urbanas sostenibles (dado el carácter voluntario de la presentación al concurso y las posibles aludidas deficiencias de la convocatoria), sí se puede interpretar como indicador una cierta madurez en la preocupación por la materia en cuanto al interés por participar, difundir, comunicar y compartir la experiencia propia. Sirva esta observación para reforzar, allí donde haga falta, los esfuerzos para incentivar la difusión y transferencia de experiencias como instrumento fundamental para mejorar las formas de actuar sobre la ciudad.

Distribución territorial de las prácticas presentadas

En segundo lugar, uno de los resultados más estimulantes de la respuesta a la Convocatoria ha sido la presentación junto a actuaciones brillantes más o menos conocidas por su envergadura o por localizarse en ciudades importantes y por tanto con acceso a los medios de difusión sea de masas o del mundo profesional o universitario, de otro gran número de prácticas más modestas, no en calidad, pero sí en cuanto a medios, ámbito o localización, etc. Ello ha permitido descubrir la vitalidad y riqueza de iniciativas existentes en el ámbito local protagonizada tanto por la administración como por los ciudadanos a través de sus organizaciones. En consecuencia, que el Concurso de Buenas Prácticas sirva como cauce para animar a dichos protagonistas que muchas veces con su esfuerzo aislado están sacando adelante verdaderos ejemplos de prácticas sostenibles, y para que se rentabilice ese esfuerzo dando a conocer las enseñanzas de su experiencia, supone el logro del principal objetivo del programa. Máxime si tenemos en cuenta que en España hay solo 6 ciudades de más de 500.000 habitantes y en cambio 229 de entre 20.000 y 100.000, lo que significa que a pesar de su espectacularidad no siempre las grandes actuaciones son las que tienen mayor potencial de transferencia, sin considerar, además, que las grandes ciudades se componen de barrios y piezas menores donde las actuaciones de pequeña escala pueden ser importantes.

Distribución de las prácticas por entidades presentadoras

En tercer lugar, en relación con la distribución de las prácticas presentadas por áreas temáticas, se aprecia, por una parte, la consolidación de las actuaciones integradas de rehabilitación de los centros históricos con una metodología que se va enriqueciendo con la consideración de la vertiente socioeconómica y medio ambiental de los problemas y de las acciones y, por otra, la atención creciente a los problemas de falta de cohesión social y de los grupos de población más vulnerables, localizados en barrios o ámbitos concretos y que se abordan desde una perspectiva espacial y de coordinación de distintas políticas sectoriales: urbanística, de vivienda, de formación y empleo, de asistencia social, etc.

La constatación de que no siempre la mejora global de la economía y de la funcionalidad urbana extiende automáticamente sus efectos benefactores de forma uniforme sobre todas las áreas y todos los ciudadanos, parece que ha hecho recapacitar sobre la necesidad de desarrollar políticas integradas, referidas a ámbitos y colectivos concretos, que corrijan los desequilibrios existentes.

Distribución de las prácticas por áreas temáticas[1]

En cuanto al proceso de selección, ha sido comentado en profundidad por los expertos que se encargaron de proponerla, aportando sus interesantes reflexiones y criterios, por ello únicamente querría mencionar algunas cuestiones suscitadas en el Grupo de Trabajo que se relacionan con aspectos del propio concepto y contenido de lo que se considera una Buena Práctica.

Un primer criterio sobre cuya forma de evaluación se debatió fue el de impacto definido como mejoras tangibles en las condiciones de vida de las personas, planteándose la dificultad de comparar prácticas teniendo en cuenta las ya comentadas diferencias de cuantía económica y de envergadura general entre las actuaciones. Una de las interrogantes que se planteaban era cómo medir realmente la mejora en las condiciones de vida de las personas ya que no siempre los indicadores de inversión económica o de actuación física son las más relevantes, aparte de la dificultad de evaluar realmente las consecuencias sobre la población. En general se llegó a la conclusión de valorar más la efectividad de cada actuación en sí misma, es decir, de evaluar la adecuación entre medios económicos y resultados obtenidos y entre objetivos y actuaciones por encima de los indicadores numéricos en abstracto.

También se debatió ampliamente sobre la forma de entender el criterio de asociación, descartando la consideración como tal de la colaboración financiera o simple aportación de fondos por parte de más de un organismo que no se involucra de otra forma en la actuación.

Por último se plantearon también diversas dudas sobre la verdadera sostenibilidad de algunos casos en términos de duración o generación de estructuras duraderas, dada la falta de suficiente perspectiva temporal para comprobarlo.



Las asignaturas pendientes


Ya he mencionado anteriormente los principales aspectos positivos del proceso y de las características comunes de las prácticas presentadas: descubrimiento de iniciativas de interés, consolidación de la visión integrada de los problemas y políticas, creciente preocupación por los problemas sociales, búsqueda de la optimización de los recursos existentes y de la equidad en su distribución, reciente protagonismo de la población, etc, lo que constituye un valioso conjunto de lecciones aprendidas. Queda, sin embargo, un también amplio conjunto de asignaturas pendientes, debido en muchos casos a la naturaleza dinámica del propio concepto de sostenibilidad, y que por tanto obliga a un proceso continuo de aprendizaje y reciclaje de los conocimientos, pero que en otros, constituyen ya materias conocidas sobre las que debemos ponernos a trabajar.

En este sentido la primera advertencia que se deduce del resultado de la convocatoria, es que, siguiendo la clasificación establecida por J.M. Naredo y S. Rueda en su Resumen y Conclusiones del Primer Catálogo de Buenas Prácticas, se está avanzando bastante satisfactoriamente en algunos ámbitos espaciales y ciertos sectores, es decir, en sostenibilidad local y parcial, pero no parece que vaya acompañado de un mismo grado de avance en los planteamientos de sostenibilidad global, aun cuando ésta se produzca por convergencia de los dos anteriores. Se echan de menos, actuaciones o planteamientos referidos al modelo de ciudad y a los usos del suelo donde se tenga en cuenta una visión amplia del ámbito espacial y temporal en relación con el territorio, efectos a largo plazo, etc.

Se advierte también la escasez de proyectos o actuaciones ligados al ahorro energético o, de forma más general, de planteamientos ecológicos innovadores en el medio urbano, más allá de los que ya deberían considerarse prácticas corrientes: procesos de recogida selectiva de basuras, sistemas integrales de tratamiento y depuración de aguas, etc. Si comparamos esta escasez con el crecimiento de las actuaciones orientadas a resolver problemas sociales, podría deducirse que seguimos sin incluir los problemas ecológicos entre los de primera necesidad, considerándolos como algo a afrontar después de resolver los de subsistencia y no como un factor indispensable a incluir en todas las propuestas de intervención.

La nula presencia de las iniciativas que tengan en cuenta la consideración de genero, ni siquiera entre otros objetivos de promoción de equidad social, parece también un síntoma de la escasa atención que se dedica al análisis de las necesidades y problemas derivados de la diversa utilización de la ciudad en función de las diferencias de genero y, por lo tanto, de la nula preocupación por elaborar políticas adecuadas a la resolución de dichos problemas.

En otro orden de ideas, la experiencia de la segunda convocatoria del Concurso de Buenas Practicas y de la elaboración del Segundo Catálogo español, pone de manifiesto la necesidad de avanzar en la tarea de identificar y difundir actuaciones que puedan servir de ejemplo e incentivo para el desarrollo de políticas sostenibles, en el sentido de mejorar y profundizar en el proceso de descripción de las mismas y de evaluación y seguimiento de sus resultados, para optimizar su potencialidad de transferencia e incluso de aprendizaje para los propios autores.

En efecto, en muchos casos en la documentación aportada al Concurso no resulta fácil 'entender' realmente el contenido de las actuaciones o al menos sus claves más importantes y valiosas que se intuían por el conjunto de la narración. En algunos casos, se describían las actuaciones materiales pero no se dedicaba la atención que hubiese merecido al proceso seguido, estructuras creadas, instrumentos de gestión utilizados, etc, en otros, por el contrario, no era fácil diferenciar los objetivos de los resultados o entender la 'globalidad' de la actuación que aparecía como una suma de acciones, sin explicar lo que se estaba haciendo en conjunto. Curiosamente estas deficiencias se resolvían fácilmente a través de las consultas realizadas a los remitentes de las prácticas, que condujeron a un proceso de racionalización de la narración de su experiencia, de importancia fundamental para que ésta se convierta en un bagaje de conocimientos útiles para seguir actuando y para poder comunicarlos y transferirlos.

La ausencia de mecanismos para evaluar los logros de las actuaciones en relación con los objetivos perseguidos, y de los instrumentos para seguir su evolución es otra de las deficiencias básicas para seguir avanzando. Es preciso poder medir la eficacia de las distintas políticas y formas de actuar en los términos económicos y de resultados para poder elegir las más adecuadas a cada situación, cuales son las que sirven y pueden extrapolarse o no, etc, así como poder tomar medidas correctoras durante su desarrollo cuando la evolución de la situación lo requiera.



Las tareas futuras


El camino seguido hasta aquí, que arranca con la primera convocatoria del Concurso de Buenas Prácticas y la elaboración del Primer Catálogo español como parte de la preparación de la Conferencia Habitat II (Estambul 1996), muestra el interés suscitado por el Programa de Buenas Prácticas como medio para impulsar políticas urbanas sostenibles a través del intercambio de experiencias sobre nuevas formas de actuar para hacer frente a los también nuevos desafíos económicos, sociales y ambientales de nuestros núcleos urbanos.

Por ello desde el Comité Habitat español y a través del Grupo de Buenas Prácticas, nos sumaremos una vez más a la convocatoria del Concurso Internacional de Dubai para el año 2000, continuando con el apoyo y difusión en nuestro país de las actuaciones dirigidas a mejorar la calidad de vida de los ciudadanos en respuesta al objetivo de promover un desarrollo sostenible de los asentamientos humanos.

El reto que se nos plantea es profundizar y mejorar los procedimientos para realmente seguir avanzando en la definición del concepto de sostenibilidad urbana y de las políticas necesarias para su aplicación en la práctica. En los apartados anteriores, espero haber apuntado algunas de las líneas en las que nos planteamos trabajar en esta próxima etapa: intensificación de los procesos de transferencia de conocimientos, mediante la profundización en el análisis de las prácticas seleccionadas en la convocatoria de 1998 con estudios de caso, talleres o seminarios, temáticos, etc. y mejora del proceso de identificación y definición de las Prácticas a presentar en el Concurso del año 2000.

Fecha de referencia: 31-7-1999


1: Algunas prácticas se incluyen en varias áreas temáticas.

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