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Boletín CF+S > 10 -- Especial: SEGUNDO CATÁLOGO ESPAÑOL DE BUENAS PRÁCTICAS > http://habitat.aq.upm.es/boletin/n10/aacor.html

Edita: Instituto Juan de Herrera. Av. Juan de Herrera 4. 28040 MADRID. ESPAÑA. ISSN: 1578-097X

Exclusión Social y Calidad Ambiental. Notas sobre el proceso de evaluación


José Antonio Corraliza Rodríguez
Universidad Autónoma de Madrid

Madrid (España), abril de 1998



Introducción


La experiencia humana, cualquiera que sea el signo o indicador que se tome como referencia, tiene un locus. La vida social en todas sus dimensiones conforma y es conformada por las características del hábitat. Desde el punto de vista de un científico social, el hábitat, antes que nada, es un vasto escenario, mezcla de acciones, actores y propuestas que se superponen unos a otros, dando lugar a la compleja trama que es la experiencia social.

Con esta visión del hábitat como escenario se pretende subrayar el doble carácter del mismo: como escenario físico (estructura, elementos, etc), de un lado, y como escenario social (actos, actores, programas, etc), de otro. Esta sentencia aparentemente obvia, y no exenta de abstracción, constituye la clave para entender la complejidad de los actuales procesos de reestructuración social, económica y ambiental, así como la interacción entre ellos. Antes de nada, es necesario expresar sucintamente la tesis central de este trabajo: la exclusión social es un fenómeno producido por muchas causas (segregación económica, laboral, de género, de edad, etc); pero siempre se manifiesta paralelamente a la exclusión espacial. Exclusión social y exclusión espacial constituye, en la mayor parte de los casos, las dos caras de una misma moneda.

Esta doble definición está subyaciendo a los planteamientos más generalizados sobre el momento presente, en los que se considera el hábitat humano con una urdimbre de elementos vitales de muy diverso orden, haciendo referencia a características de la población, características del soporte físico y biótico, características de la organización social y, finalmente, características del desarrollo técnico-instrumental. De esta forma, se hace necesaria una visión sistémica del hábitat humano, que subraya la existencia de mutuas influencias e interacciones entre estos cuatro dominios del escenario humano: personas, medio físico, organización social y tecnología.

Muchas son las posibles derivaciones de esta acepción sistémica de la realidad. La más incisiva hace referencia a la mutua implicación de decisiones y programas que afecten a cada una de estas esferas. Una decisión o cambio sobre alguna de estos dominios o dimensiones, afecta a cualquiera de las otras, y la trama de la relación resultante. Esta visión tópica de la realidad tiene una derivación operativa, que puede traducirse de la siguiente manera: gran parte de los problemas ambientales que se plantean en la actualidad, sólo encuentran una solución en la puesta en marcha de programas de intervención social; y, a la inversa, gran parte de los problemas sociales requieren modificaciones sustanciales en los modos y pautas de estructuración del hábitat físico. De forma más simple, puede enunciarse este hecho subrayando que las acciones sociales tienen impacto ambiental; y que las acciones ambientales tienen impacto social.

Así, puede resultar explicable la marcha paralela, casi simultánea, de indicadores de declive económico, deterioro físico y de desintegración social. Igualmente, esta integración sistémica se observa en sentido contrario: el desarrollo económico y social, va paralelo a la mejora física de hábitat y al establecimiento de sólidas redes de integración social.

De esta forma, resulta inviable actualmente defender acciones aisladas y/o políticas sectoriales de alcance limitado. La remodelación de la estructura física de un barrio del casco antiguo de un gran ciudad no es sólo un hecho urbanístico, ni siquiera sólo un hecho económico. Es un hecho que altera sustancialmente los modos de vida, de pensamiento y de acción de los pobladores urbanos. Algo igualmente incierto podemos observar cuando se pretenden poner en marcha programas o propuestas de acción social que se centran exclusivamente en mejorar las condiciones de disponibilidad de recursos sociales por parte de una población, sin que tal programa incida en la condiciones de habitabilidad física o de desarrollo económico. Para este tipo de acciones particulares, se ha reservado la expresión de programas de maquillaje o de modificación estética. Se hace necesario detectar y jerarquizar los problemas de una comunidad; a medida que se profundiza en ello, se descubre la necesidad de una actividad y programas integrados que "toquen" todos los aspectos del entorno de la comunidad, y a la comunidad misma.

Un ejemplo de lo anterior, puede encontrarse en la política de viviendas de los últimos años. Se observa, con frecuencia, como el objetivo central y, en ocasiones, único que legitima tal tipo de programas es el de proporcionar una vivienda habitable a la población necesitada de tal. Se observa, también con igual frecuencia, como los beneficiosos efectos de esta política se han visto reducidos por no incorporar a tales programas, otras actividades que tengan que ver con la integración social, la educación para el nuevo hábitat, y la promoción económica, profesional y educativa de la población afectada por dicho programa. Como se ha escrito, en otras ocasiones, sobre este mismo problema, dar casa es el primer paso, imprescindible, pero sólo el primer paso para la integración social. De forma similar, se ha visto como costosos programas de acción social dirigidos a la integración de minorías étnicas o a la mejora de los niveles educativos de otros colectivos excluídos, tienen efectos igualmente limitados por no estar acompañados de medidas de desarrollo económico y mejora físicas de las condiciones de habitabilidad o de los espacios públicos. Se hace necesario, pues, la elaboración de programas y actividades integrados, que tengan en cuenta la realidad total de la comunidad sobre y con la que se proyecta la actuación. Este argumento, en sí aparentemente simple, es paradójicamente la causa de la complejidad con que en la actualidad se nos aparece la intervención socio-ambiental, que es el objeto definitorio de la mayor parte de las propuestas presentadas en esta Segunda Convocatoria del Concurso de Buenas Prácticas (Comité Hábitat II). Bajo la aparentemente clara actuación o propuesta indicada en cada uno de los proyectos evaluados, se encierra en realidad una estructura de trabajo de gran complejidad.



Las raíces de la complejidad


El momento presente está caracterizado, entre otras cosas, por el uso generalizado de cuatro términos, sobre cuyo sentido literal y pragmático debería profundizarse en el futuro. Estos cuatro términos son: sostenibilidad, habitabilidad y calidad de vida, cohesión social y globalidad. Estos cuatro términos, obviamente, se refieren a procesos y dimensiones de la realidad extremadamente diferente, pero claramente relacionados entre sí.

El término sostenibilidad, en su acepción más abstracta, hace referencia al establecimiento de controles que aseguren el mantenimiento de recursos naturales (y lo que ello conlleve) para las generaciones futuras. Expresa la exigencia de introducir controles en el consumo de bienes materiales no renovables (recursos naturales, energéticos, etc), y, por el momento, constituye, más bien, un referente teórico para la formulación de políticas que intentan mantener un óptimo nivel de desarrollo económico, con un igual (o mayor) nivel de calidad de vida, y al mismo tiempo, garantizar la superviviencia futura. Algunos piensan que este concepto es más ideológico que operativo, y que, en sí, supone algo así como la "cuadratura del círculo", al fundir dos principios de difícil compaginación y pretender, así, fundir en uno los dos términos de un dilema irreconciliable: desarrollo y calidad de vida. En cualquier caso, parece irrenunciable la crítica del actual modelo de desarrollo, basado en la búsqueda inmediata de los recursos para la satisfacción de necesidades y el optimismo irracional en los ideales del desarrollo ilimitado. Igualmente, parece evidente que la sostenibilidad resulta ser más una etiqueta que sintetiza algunas de las aspiraciones de controlar el modelo de desarrollo económico, que un principio programático efectivo. Igualmente, la sostenibilidad pretende ser un reclamo para aumentar la conciencia ambiental de la comunidad, y reforzar, así, la creencia en los límites de los recursos naturales. Pero, este principio general no puede obviar la existencia de situaciones de desigualdad social y económica de partida entre naciones y estados y entre comunidades de un mismo país, y, lo que aún es más importante, la existencia de mecanismos económicos difícilmente compatibles con la sostenibilidad (la competitividad salvaje, la falta de instrumentos de control económico o el mercado libre, por ejemplo). De esta forma, cuando se creía haber encontrado una solución (la formulación de modelos de desarrollo sostenible), en realidad, lo que se ha descubierto es que se ha encontrado un nuevo enigma: ¿cómo planificar en términos globales un modelo de desarrollo que permita hacer lo que se está haciendo con un coste menor? Pero, tal vez, la pregunta que haya que formularse sea otra ligeramente distinta: ¿cómo redefinir estilos de vida y metas de la organización social, que conduzcan a un diferente modelo de desarrollo? Este segundo interrogante tiene fuertes implicaciones económicas y de todo tipo; pero no es un interrogante que se pueda responder de manera estrictamente contable.

Otro de los términos profusamente utilizados en la actualidad es el de la necesidad de cohesión social, que abarca una cierta multiplicidad de sentidos. Aquí se recoge como un término relacionado con el de integración social, de tal forma que, cohesión se opone a todos los procesos de "segmentación", "dualización", "desintegración" o "exclusión" social. Se pretende hacer frente a la existencia de marcadas y sobresalientes condiciones de desigualdad social en el origen (la de aquellos grupos excluidos de partida) o en la dinámica social (la de aquellos otros grupos "expulsados" de la organización social). Con agudeza, se subraya que el principal recurso para la cohesión social es el trabajo y el acceso a un empleo. Se reclaman así políticas activas, globales y específicas, para promover la inserción laboral y lo que ello conlleva. Pero, se deja de lado la referencia a los procesos que en una sociedad activa, pero cada vez menos ocupada, requiere la consecución de un empleo: formación, búsqueda y definición del propio sector de actividad, motivación suficiente para ello, etc. Debe subrayarse que el problema no es el empleo, es más bien tener la motivación y los recursos suficientes para saber crear, mantener y dimensionar la propia actividad. Casi todos los trabajos que realizamos son y pueden ser sustituibles por el que otros pudieran realizar con un nivel de competencia y eficacia similar al nuestro. En este contexto, quién puede hacer frente a la desesperanza, el desánimo o la falta de iniciativa y motivación para emprenderlo. No se trata de subrayar la necesidad económica del desempleado (algo a lo que es de justicia hacer frente), sino la situación emocional del desempleo. Parece evidente que el principio de la cohesión social entra en contradicción con el principio de la competitividad, y esta nueva paradoja es fácil de resolver retóricamente, pero difícil de articular programáticamente. En cualquier caso, resulta evidente la necesidad de poner en marcha iniciativas y experiencias que, de manera prioritaria, hagan frente a tres necesidades básicas: evitar la discriminación, reducir la vulnerabilidad y promover la integración social.

Un tercer término de uso extendido es el de mejora de la habitabilidad, para referirse a un entramado de dimensiones y aspectos que tienen que ver con los estándares de calidad del entorno, más o menos próximo a la persona. Se ha subrayado anteriormente la importancia de la estructura del entorno para la configuración del clima social de una comunidad. En efecto, el entorno es fruto y determinante, a la vez, de la vida social de una comunidad. Se engloban bajo este término programas de alcance muy variado, desde los que tienen en cuenta la necesidad de regenerar estructuras urbanas envejecidas o en declive, hasta los que tienen en cuenta los sistemas de organización y ordenación territorial, pasando por aquéllos otros que movilizan recursos para la mejora del parque habitacional y de vivienda. Debe subrayarse la importancia social de esta dimensión ambiental. Los psicólogos ambientales, por ejemplo, han trabajado con la idea de que el entorno residencial constituye una estructura socio-física, en la que se ven involucrados indicadores referidos a la vivienda, el barrio y sus equipamientos y las características de la red social que conforma la totalidad de los ocupantes. Los sociólogos y los geógrafos han puesto de manifiesto la importancia del análisis de los procesos de refuncionalización de los espacios urbanos, así como los cambios de usos que conllevan los procesos de remodelación y/o rehabilitación. Igualmente, se ha puesto de manifiesto como muchos programas de rehabilitación de barrios, han supuesto de hecho la "expulsión" territorial de segmentos de la población empobrecidos y desfavorecidos por tal actuación. Resulta imprescindible prestar atención a estos efectos paradójicos, cuando no perversos, y tener en cuenta estos elementos a la hora de poner en marcha un programa de mejora de la habitabilidad.

Un cuarto término es el de globalidad. Este término forma parte de una epistemología del sentido común, muy extendida, para referirse a la autoimagen compartida de un mundo multiconectado y mutuamente influenciado. Se han ofrecido muchas versiones de este rasgo (versiones tecnológicas, informativas, económicas y de intercambio, de influencia global, etc), pero todas ellas coinciden en la importancia de la conectividad global, y en la posibilidad que en el presente se ofrece de "hacer presente" en el aquí y ahora eventos del mundo lejano. Algunos se han referido a este fenómeno con la expresión del "efecto mariposa": la influencia de acontecimientos lejanos en el discurrir cercano y más inmediato a las personas. Pero la globalidad, a veces, es una categoría que oculta realidades específicas extremadamente diferenciadas entre sí, y, en la práctica, estancas. Un ejemplo anecdótico puede ilustrar esta extraña paradoja. En cierta ocasión, un responsable de un programa de desarrollo en un país centroamericano aludía entusiasmado a las ventajas de la globalidad y la conectividad mundial, rememorando la imagen de un líder indígena que, mediante un teléfono móvil y un ordenador portátil, exploraba distintos servidores de internet desde su choza. La imagen puede resultar sugerente, pero escasamente ilustrativa de los cambios en el entorno cercano de la comunidad indígena. Y, además, la conectividad mundializada puede llegar a constituir una especie de máscara que difumine los perfiles de la realidad cercana, inevitable en sus límites y posibilidades. El líder indígena podrá llegar a comprender mejor el mundo lejano, pero, recogiendo la sentencia decimonónica, ¿podrá tener más recursos para cambiar el cercano?

En suma, estos cuatro términos describen algunos de los perfiles de la complejidad actual. Estos términos, más que ofrecer soluciones, permiten ordenar el conjunto de las paradojas del momento presente, y, más que fuente de certezas, constituyen el origen de nuevos retos. Algunos de ellos, pueden ser los siguientes:




Exclusion social y hábitat: el caso de los espacios urbanos


La exclusión social, particularmente la que aparece en la ciudad, ha sido descrita utilizando, entre otros términos, la expresión "espacios vulnerables". En efecto, esta expresión ha sido acuñada para referirse a aquéllos espacios en los que se hace especialmente urgente la puesta en marcha de actuaciones encaminadas a combatir los procesos de degradación espacial y exclusión social. En este sentido, resulta ser un concepto no sólo descriptivo, sino también propositivo. De un lado, se refiere a la necesidad de analizar descriptores e indicadores de degradación territorial y desigualdad socio-física; por otro lado, remite a la necesidad de actuaciones urbanísticas y sociales que, de acuerdo con los documentos preparatorios del Seminario sobre Barrios Vulnerables, "compensen los dos factores que producen desigualdad: la difícil integración en el mercado laboral y la pérdida de la diversidad funcional y social de los barrios". El marco de referencia de la vulnerabilidad parece adecuado para presentar algunas de las consideraciones provocadas por la evaluación de las propuestas de buenas prácticas. Este concepto de "vulnerabilidad" es, en efecto, sugerente, pero incompleto.

En la investigación psicosocial, en efecto, se utiliza en múltiples contextos las expresión de vulnerabilidad. En un sentido muy general, el concepto de vulnerabilidad se refiere a las dificultades de una persona o de un grupo para resistir o hacer frente a una determinada amenaza o problema. El uso más generalizado del término "vulnerabilidad" y del adjetivo "vulnerable", se ha producido en la investigación sobre el estrés. El estrés es un tipo de respuesta psicológica que se produce en situaciones que, real o figuradamente, constituyen una amenaza para una persona o un grupo. Se dice que una persona o grupo es vulnerable cuando se prevén dificultades o incapacidad manifiesta para adaptarse a una situación de riesgo o amenaza (real o atribuida). Aceptando esta definición, lo que resulta importante no es la mera descripción de la vulnerabilidad, ni siquiera de su posible tratamiento. Es decisivo definir las causas de la amenaza o del riesgo, así como de los costes que supone la adaptación a la misma.

De acuerdo con las investigaciones psicoambientales sobre este problema (véase, por ejemplo, [Stokols , 1993]), se puede hablar de tres tipos de fuentes de vulnerabilidad. En primer lugar, aquéllas que amenazan el bienestar físico. En segundo lugar, aquéllas otras que amenazan el bienestar emocional. Y, en tercer lugar, aquéllas que suponen una amenaza al bienestar social (cohesión social, identidad, etc).

En este sentido, deben mencionarse algunos de los indicadores básicos de vulnerabilidad y de exclusión social. Establecer una relación exhaustiva de estos indicadores es una tarea que desborda el alcance de estas notas, aunque debería ser objeto de trabajo en el futuro. Aquí se propone un esquema de partida para el establecimiento de un sistema definido de indicadores de vulnerabilidad. Tales indicadores de vulnerabilidad (predictores de situaciones de exclusión social), afectan a todas las áreas de la organización social y la vida humana. En este caso, podrían ser considerados, al menos, indicadores que reflejen el nivel de inclusión social en, al menos, las siguientes diez categorías:

  1. Acceso a los recursos económicos.
  2. Acceso al empleo e inclusión laboral.
  3. Acceso a los recursos educativos y a la formación.
  4. Acceso a la vivienda, equipada y adecuada a las necesidades personales y familiares.
  5. Disponibilidad de equipamientos básicos del entorno residencial.
  6. Participación, formal e informal, en las redes sociales y grupos.
  7. Participación en la planificación y desarrollo de la comunidad, con especial incidencia de los recursos de compensación social de situaciones de desigualdad o diversidad de partida.
  8. Acceso a los recursos y posibilidades de movilidad y flujo.
  9. Acceso a los recursos sociales, sanitarios y de promoción de la salud para el bienestar físico y emocional, personal y colectivo.
  10. Acceso a los sistemas de garantía, previsión y seguridad futura.
Las propuestas de buenas prácticas relacionadas con la exclusión social pretenden modificar algunos de estos parámetros que inducen exclusión social.



Criterios de evaluación considerados


En la evaluación de las distintas propuestas presentadas, la atención ha estado centrada en aquellas que, de manera directa o colateral, abordan los problemas de lucha contra le exclusión social, tal y como está definido en los criterios de la Segunda Convocatoria del Concurso de Buenas Prácticas del Comité Hábitat II.

Los criterios generales, sobre los cuales se ha realizado la evaluación de las propuestas presentadas, para determinar lo que constituyen Mejores Prácticas (Best Practices) son los siguientes:

  1. Asociacionismo. Se prima, como criterio general, la implicación de distintas asociaciones, con especial valoración de la coordinación entre organismos e instituciones de las Administraciones con otras asociaciones ciudadanas de muy diferente alcance. En este caso, se ha primado precisamente la idea de promover acciones de lucha contra la exclusión social que, en el marco de las propuestas y programas en marcha sobre este problema, impliquen a asociaciones, organismos y líderes de amplio alcance en la estructura comunitaria del ámbito en el que se realiza la acción o propuesta.

  2. Impacto. Con esta etiqueta, se hace referencia a la esfera de los resultados y mejorar efectivas en las condiciones de vida de las personas y los grupos sobre los cuales y con los que se realiza la acción, programa o propuesta. Incidentalmente, se ha tenido en cuenta también el hecho de que las acciones o programas propuestos tengan un impacto puntual o secuencial. En este caso, se ha primado aquél tipo de acción o programa que tenga o se proponga un impacto secuencial, que, a su vez, pueda ser fuente de ulteriores acciones y programas.

  3. Sostenibilidad. Este criterio, relacionado con el anterior, hace referencia a la capacidad de la acción o programa mismo para mantener su desarrollo, así como para promover cambios relativamente duraderos en el ámbito de los objetivos y metas de la acción propuesta. Se ha primado, en nuestro caso concreto, la eficiencia contrastada de los procedimientos de sostenimiento y dimensionalización de las acciónes o programas propuestos.

  4. Liderazgo. en el marco de los criterios internacionalmente aceptados, en este caso la evaluación de las acciones propuestas, ha tenido como referencia la capacidad de un programa para hacerse visible en el escenario de las acciones de lucha contra la exclusión social, para promover eficientemente acciones innovadoras y para promover la puesta en marcha de mecanimos de participación e implicación social de las personas del ámbito objeto de la acción propuesta.

  5. Fortaleza. Se refiere este criterio a la capacidad de la acción o programa puesto en marcha para potenciar el desarrollo de las personas, con especial incidencia en la promoción del protagonismo de las mismas en la mejora de sus condiciones de vida, así como participar y responsabilizarse de sus acciones y sus consecuencias.

  6. Género e inclusión social. En este caso, de acuerdo con los criterios de esta II Convocatoria, se subraya la prioridad de inciativas que, explícita o implícitamente, aborden dinámicas relacionadas con la diversidad social, cultural o de cualquier otro tipo, y promuevan capacidades y habilidades para promover la equidad y la inclusión social.

Estos criterios fueron ponderados uno a uno en cada una de las propuestas de buenas prácticas centradas en el área temática de lucha contra la exclusión social. Se ha establecido un baremo independiente para cada uno de los criterios, descrito a través de una escala de intensidad que oscila entre uno (puntuación mínima) y cuatro. La escala de intensidad permite establecer un baremo cuantitativo sobre una valoración cualitativa independiente de cada uno de los seis criterios antes mencionados, en base a la descripción operativa de dichos criterios. De ello, resulta una clasificación ordenada de las distintas propuestas realizadas que fue la que se sometió a consideración del Comité encargado de esta tarea.



Ejes básicos en las propuestas presentadas


Uno de los aspectos de mayor interés de las propuestas presentadas reside en la diversidad temática, así como en la diversidad de puntos de de procedencia. Teniendo en cuenta, aquellas propuestas recogidas después de la evaluación para su inclusión en el presente catálogo, deben destacarse los siguientes elementos sobre los que focalizan su atención:

Junto a estos ejes fuerza, debe destacarse algunas carencias que se detectan cuando se consideran conjuntamente la relación de propuestas presentadas.

La primera, y más destacable, es las reducidas alusiones a programas centrados en el mundo rural. Es escasa la presentación de propuestas focalizadas en la lucha contra la exclusión en contextos rurales, en cualquiera de sus ámbitos (educación, género, segregación por razones de edad, violencia, etc.). En cambio, la mayor parte de las propuestas están centradas en la lucha contra la exclusión en problemáticas urbanas, de diferente dimensión (grandes ciudades, ciudades medias y pequeñas ciudades).

La segunda, se refiere a la escasa atención que las propuestas realizan a problemas de exclusión social especializados (inmigración, enfermos crónicos, diferencias étnicas, etc.). Por el contrario, el desarrollo de propuestas normalmente se articula en base a la consideración de un escenario específico, sea una localidad, sea un barrio, y sobre dicho escenario se articula la actividad o programa de actividades. Esto puede ser valorado como un límite o, por el contrario, como una ventaja. Muy posiblemente en ulteriores propuestas o convocatorias, debería establecerse una matriz multidimensional que permitiera identificar tres dimensiones del programa: escenarios, problemas y grupos poblacionales afectados por la actividad o programa desarrollado.

El tercero de los límites que se puede destacar se refiere a que, sólo en contadas ocasiones, se incluye dentro del programa un plan de diseminación o difusión de la propuesta llevada a cabo de manera que ésta actividad se convierta en modelo de actuación y permita, de esta forma, el establecimiento de un acervo acumulativo de ideas, recursos, actividades, agentes, etc. Este hecho subraya el interés de este Catálogo, precisamente porque, a pesar de los esfuerzos de conexión e intercambio de experiencias que se realizan, aún es notable el aislamiento o falta de contraste de algunas de las propuestas de actividades presentadas.

Y, finalmente, un cuarto elemento se refiere al hecho de que en muy pocos programas o propuestas se incluye un esquema riguroso de evaluación (o autoevaluación) de la(s) actividad(es), que permitiría establecer criterios de seguimiento, de control y, eventualmente, de corrección de la actuación o actuaciones desarrolladas. Convendría, con la perspectiva que ofrecen las sucesivas convocatorias, que los diferentes agentes y centros de actividad que proponen programas o actuaciones ofrecieran modelos de evaluación por los objetivos logrados, los procesos desencadenados o la diseminación de otras actividades similares a las propuestas efectivamente presentadas.

En efecto, la imagen resultante, teniendo en cuenta las propuestas de Buenas Prácticas en el área temática de Lucha contra la Exclusión Social, ofrece un panorama de claroscuros, con evidentes síntomas de una gran actividad, orientada y programada adecuadamente, pero también con síntomas que requerirían una cierta reflexión global sobre los temas, criterios, metodología y estrategias de evaluación que deben ser tenidos en cuenta en el mismo momento de la concepción y desarrollo de un programa o actividad.



Propuestas de Buenas Prácticas


En el área temática de Lucha contra la Exclusión Social, aparecen registradas, como se ha indicado anteriormente, propuestas e iniciativas de alcance muy diverso. En realidad, las acciones contra la exclusión social afectan a modificaciones estructurales del hábitat, o a esquemas de la organización comunitaria del ámbito sobre el que esta(s) actividad(es) se llevan a cabo. A la hora de destacar estas iniciativas, podemos definir algunos criterios, en función del alcance de las mismas. Específicamente, se pueden diferenciar las siguientes categorías:



Desarrollo rural


Desarrollo de Valdicio-Soba: mejora de las condiciones de vida en el medio rural.
Como ya se ha destacado, no hay en el conjunto de las propuestas una gran cantidad de acciones en este ámbito. A pesar de ello, se destaca la relevancia de la propuesta denominada "Desarrollo Valdicio" (Valdicio-Soba, Cantabria).

Valdicio (Cantabria) constituye un ejemplo prototípico de un ámbito de alta montaña, que se fue consolidando como un hábitat aislado, espacial y socialmente. La realización de un estudio de detección de necesidades, ha permitido identificar algunos vectores de actuación, y definir actividades que modifiquen a la vez los determinantes del aislamiento espacial y social. En este sentido, se destaca, por ejemplo, la construcción de pistas de acceso a las viviendas, así como la remodelación de las mismas; al tiempo, el programa ponía en marcha una serie de actuaciones destinadas a mejorar la formación de la población (formación agrícola, formación en reelaboración de productos agropecuarios, etc.). Y todo ello, sin descuidar la formación para la creación de estructuras de producción cooperativa y otras acciones dirigidas al control sanitario de la población.

De esta experiencia, yo quisiera destacar el hecho de que la actuación en su conjunto ha tenido como logro notable la lucha contra la indefensión que las condiciones de aislamiento socio-espacial había creado en la comunidad. En ese sentido, se destacan los logros en el desarrollo de capacidades internas de la propia comunidad, así como la mejora de las condicones de autoestima de la propia población.

El alcance reducido de la actuación no resta mérito a la propuesta; más bien, al contrario, permite destacar el carácter de propuesta de referencia para otras comunidades que, obviamente, requerirán actuaciones diferentes y prioridades también diferentes.

Esta actuación se mantiene con el reto de profundizar en la mejora de la capacitación de la población; sin embargo, lo importante es que la actuación en su conjunto ha roto el progresivo ritmo hacia el aislamiento al que parecía condenada la comunidad en su conjunto.



Desarrollo comunitario en el ámbito urbano


En este caso, se han presentado múltiples iniciativas que, con alcance diferente, pretenden incidir en la mejora de entornos urbanos, incidiendo en la realidad socioeconómica y ambiental de barrios de la periferia de ciudades. Se han seleccionado dos ejemplos: el primero de ellos, se realiza en una ciudad de tamaño pequeño-medio (Salamanca), y el segundo en barrios periféricos de una gran ciudad (Madrid).

Intervención en la margen izquierda del rio Tormes (Salamanca).
En este caso, se ha propuesto un esquema de acción integral en diez barrios de la zona periférica del sur de la ciudad de Salamanca. Se trata de barrios poblados por personas con limitadas capacidades de acceso al mercado de trabajo, con dificultades de cohesión de la comunidad, insuficiente integración del tejido social y con una mala imagen en el resto de la ciudad. Las actuaciones ha proporcionado un esquema de trabajo integral a partir de proyectos de inserción laboral (formación y empleo), continuando con acciones de promoción de la comunidad (mejorar el equipamiento cultural, formación, y promoción de la salud, etc.). El resultado más visible ha consistido en la creación de una empresa de economía social (Algo Nuevo, S.L.) que desarrollaría actividad en distintos sectores (confección, recuperación de ropa usada, catering, servicios de mantenimiento, reciclado de voluminosos, etc.), y la mejora del tejido social (incremento de la participación vecinal, creación de nuevas asociaciones, reducción de los conflictos, etc).

Resulta clave en esta experiencia el efecto desencadenante, y modelizador para los distintos barrios de la zona. Igualmente, es destacable la sostenibilidad de la experiencia al basarse en recursos, agentes y posibilidades de la propia comunidad.

Lucha contra el desempleo en el sur de Madrid.
En este caso, dada la mayor complejidad y extensión de la zona afectada, los agentes sociales implicados en esta actuación, después de un análisis de la situación, definen como actuación prioritaria, la puesta en marcha de una iniciativa denominada Servicio Integral de Promoción de Empleo. Este servicio, utilizando, entre otros, recursos de información, orientación, formación, capacitación y desarrollo de plantes personales de empleo, ha consegudio crear empleo directo para 330 personas, y de ellas, el 60% son personas que se han integrado fuera de la fundación que promueve la experiencia.

La experiencia resulta significativa en el contexto en el que se está realizando aunque, a diferencia del caso anterior, debería subrayarse el interés y la conveniencia de promover un mayor intercambio de recursos y mejorar la conexión con los agentes sociales y otras iniciativas que están actuando en el mismo ámbito y con pretensiones similares.



Actuaciones contra la degradación urbana


Este eje articula el desarrollo de muchas de las iniciativas presentadas. Algunas de ellas, se comentan en otros apartados de este mismo Catálogo. Aquí se han seleccionado algunas que tienen como criterio orientador básico el desarrollo integral de la idea de revitalización urbana. Desde este punto de vista, se destaca la relavancia de actuaciones sobre el tejido urbano y el tejido social que lo ocupa. La "revitalización" supone no sólo la rehabilitación de la estructura física, sino también prestar atención a la promoción y al desarrollo de la comunidad mediante iniciativas de actividades, usos, equipamiento social y comunitario de alcance diverso. En este sentido, se han seleccionado casos muy diferentes que sumarizan algunos de los retos que en la actualidad presenta la construcción social de la ciudad. Se destaca, en primer lugar, una actuación desde esta perspectiva en un centro histórico (Zaragoza), reurbanización de una zona residencial aislada ("Viviendas del Gobernador" en Barcelona), la actuación sobre un "ghetto" en una ciudad industrial ("Puerta abierta: Bilbao la Vieja") y una operación de realojo urbano de población procedente de núcleos chabolistas (Valladolid).

Con estrategias y objetivos diferenciados estas cuatro actuaciones sintetizan algunos de los retos claves que, en la actualidad, plantea la lucha contra la exclusión social urbana. Ello supone establecer sistemas de evaluación y chequeo de la dinámica social y espacial de la ciudad y, en los cuatro casos, se han desarrollado propuestas para hacer frente, simultáneamente, a los procesos de degradación física y social de áreas específicas dentro de la ciudad. Igualmente, se destaca el perfil diferenciado de las ciudades en las que se han desarrollado las actuaciones. Y, finalmente, se destaca el que estas actuaciones, centradas en entornos delimitados (barrios, zonas de uso residencial, núcleos chabolistas, casco histórico), pretenden implicar el desarrollo de acciones integrales, que modifican la estructura física de la casa y los espacios urbanos, y también la dinámica social, económica y vecinal del grupo de residentes. A continuación, se recogen algunos de los rasgos más significativos de cada una de estas actuaciones.

Plan integral en un centro histórico (Zaragoza).
Se parte de la evaluación de la dinámica socio-espacial del Casco Romano de Zaragoza. El diagnóstico previo confirma el progresivo deterioro ambiental de un entorno emblemático, al tiempo que la degradación social (paro, exclusión, envejecimiento, etc).

En esta actuación, se subraya la creación de estructuras de participación (la Coordinadora de Desarrollo Comunitario y el Consejo Sectorial del Plan), así como el intento de revitalización de actividades económicas, de inserción laboral (escuelas taller, entre otras), de servicios sociales, sanitarios y culturales. Se destaca el esfuerzo por la redefinición simbólica de los espacios urbanos (calles, plazas, etc), al tiempo que se ha recuperado la monumentalidad del Casco Romano, dando lugar a nuevos espacios urbanos.

Debe destacarse el hecho de que esta actuación, promovida desde las instituciones locales, debe ser mantenida, continuando con el programa de actuación centrado en tres referentes básicos: la vivienda, el desarrollo del equipamiento educativo y la consolidación del desarrollo de actividades económicas iniciadas en la zona que permitan el desarrollo local endógeno.

Remodelación de "las Viviendas del Gobernador" (Barcelona).
Se aborda, en este caso, una actuación en un núcleo residencial degradado y aislado de la ciudad de Barcelona. El diagnóstico previo de la situación, permite identificar un núcleo residencial de "infraviviendas", aislado en un entorno urbanístico renovado.

La actuación se articula en base a un proyecto de dotación de viviendas que sustituyera las infraviviendas ocupadas por aproximadamente 700 familias, al tiempo que se promueve la integración de este núcleo residencial en la trama urbana (reurbanización, mejorar de infrestructuras, peatonalización, etc.).

En la actualidad, se han realojado 239 familias, y se ha promovido la rehabilitación de espacios libres urbanos. Conviene destacar, igualmente, el hecho de que se ha establecido un soporte participativo de la actuación, así como el que se ha ido configurando a lo largo de la actuación un mínimo equipamiento de servicios sociales y de formación (escuela-taller de rehabilitación). La actuación llevada a cabo, así como las acciones futuras, destacan la necesidad de una programación integral de la actuación que proporcione expectativas de inclusión social (y no sólo una vivienda digna). La dotación de vivienda es el primer paso de un programa de inclusión social que afecta a otras áreas de desempeño de los pobladores.

Programa de realojamiento de población marginada (Valladolid).
En este caso, se ha propuesto llevar una operación de realojo de 117 familias, así como el apoyo a la mejora residencial de otras tantas en núcleos chabolistas o de infravivienda de la ciudad de Valladolid. Esta actuación se ha promovido buscando la implicación de los distintos agentes sociales e instituciones presentes en la zona, hecho éste que resulta crucial de cara al establecimiento de otras actuaciones correlativas contra la exclusión social (intervención socio-familiar, atención a la diversidad, etc.).

Este programa de actuación se basa en el diseño de la operación de realojo teniendo en cuenta las peculiaridades culturales, familiares y económicas de la población a la que va destinado. Igualmente, debe destacarse el hecho de que se haya puesto en marcha un plan integral de seguimiento de las familias realojadas. Sería conveniente sistematizar y evaluar la experiencia teniendo en cuenta precisamente el seguimiento efectuado del desarrollo de la operación de realojo. Finalmente, también debe destarcarse el interés de los promotores por orientar la actuación hacia la integración espacial y social de estos núcleos en la ciudad en su conjunto.

Puerta Abierta. Bilbao la Vieja.
Con esta actuación, se ha pretendido hacer frente a la degradación física y social de una zona de Bilbao. El eje central de la actuación implica, en lo que afecta en mayor medida a la lucha contra la exclusión, la rehabilitación de tres centros municipales con capacidad para poner en marcha "focos de atracción" para los residentes del barrio y del resto dela ciudad. El establecimiento de estos tres centros (para actividades musicales y culturales, para actividades de promoción de empleo y para el desarrollo de actividades creativas y formativas) ha constituido una oportunidad para "abrir" el barrio, y, junto a otras actuaciones de mejora del equipamiento urbano, un factor dinamizador de programas específicos de lucha contra la exclusión social (centro de día para la tercera edad, un programa específico de educación-formación para jóvenes, creación de empresas y promoción de empleo).

A pesar de las dificultades, las actuaciones han logrado iniciar la regeneración de la dinámica social del barrio, y abre perspectivas para la integración del barrio en el resto de la ciudad, espacial y socialmente.



Comentarios finales


Las propuestas aquí consideradas tienen un gran interés por una doble razón. En primer lugar, por el impacto y la dinámica que han logrado generar en los ámbitos donde se han puesto en marcha. En segundo lugar, por el carácter de referente de interés para otras comunidades con problemas similares.

Estas experiencias pueden clasificarse en función de su centro de interés prioritario inicial. Así, algunas de ellas tienen como punto de partida su interés de intervención focalizado en el entorno, su mejora, rehabilitación, adecuación, etc. En otros caso, en cambio, la intervención se articula a partir de un interés inicial focalizado en las personas (la inclusión social, la atención a la diversidad, la mejora de la red social, la reducción de patologías sociales, etc).

Resulta crucial que las distintas propuestas, a pesar de su interés inicial, busquen la actuación integral promoviendo la mejora de las condiciones físicas y sociales a la vez. Este hecho resulta de gran interés y constituye uno de los rasgos específicos más sobresalientes del Concurso de Buenas Prácticas.

El carácter innovador de algunas de ellas contrasta con la utilización de ideas ya probadas con metodologías de abordaje igualmente utilizadas. Sin embargo, es destacable el interés por promover estructuras participativas sobre las que apoyar las actuaciones, en base a un consenso social suficiente. En el futuro, debe tenerse en cuenta también la necesidad de encontrar espacios de discusión y elaboración conjunta entre técnicos, gestores y "usuarios", con el fin de optimizar el ajuste de las iniciativas a las necesidades de la población objeto de las mismas.

Fecha de referencia: 31-7-1999

Boletín CF+S > 10 -- Especial: SEGUNDO CATÁLOGO ESPAÑOL DE BUENAS PRÁCTICAS > http://habitat.aq.upm.es/boletin/n10/aacor.html

Edita: Instituto Juan de Herrera. Av. Juan de Herrera 4. 28040 MADRID. ESPAÑA. ISSN: 1578-097X
 
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