NOTA: No es habitual que un grupo ecologista haga de editor de la Administración y además gratuítamente. Esta es una excepción. La Colla Ecologista d'Alacant reproduce este documento por su interés y por la novedad que supone divulgar en el Estado español las políticas de gestión de la demanda, tan necesarias si se quieren ahorrar recursos e infraestructuras (tan negativas para el medio ambiente). Una razón importante además, es el escaso interés que el Ministerio de Medio Ambiente se ha tomado en divulgarlo y hacerlo público. Prometemos que si esta situación cambia, eliminaremos este documento de nuestra página Web, pues no es nuestra intención hacer propaganda de la Administración.
Por supuesto contamos con el permiso del autor, Antonio Estevan, para su reproducción y divulgación.
MINISTERIO DEL MEDIO AMBIENTE
SECRETARÍA DE ESTADO DE AGUAS Y COSTAS
DIRECCIÓN GENERAL DE OBRAS HIDRAÚLICAS
Y CALIDAD DE LAS AGUAS
DISEÑO DE PROGRAMAS INTEGRADOS
DE GESTIÓN DE LA DEMANDA DE AGUA
EXPERIENCIAS DE GESTIÓN DE LA DEMANDA
Y CONSERVACIÓN DEL AGUA EN CALIFORNIA
Dirección Técnica: Carlos Villarroya
Realización del Estudio: Antonio Estevan
Madrid, Noviembre 1996
ÍNDICE
1. INTRODUCCIÓN
PRIMERA PARTE
LA POLÍTICA HIDROLÓGICA EN LOS ESTADOS UNIDOS:
DEL DESARROLLO HIDROLÓGICO
A LA CONSERVACIÓN DEL AGUA
2. LOS LÍMITES DE LA POLÍTICA HIDROLÓGICA TRADICIONAL
3. LA TRANSICIÓN HACIA UNA NUEVA POLÍTICA DEL AGUA
3.1. El contexto normativo y administrativo
3.2. La introducción de las nuevas políticas de Conservación del Agua
3.3. La difusión de las políticas de Conservación del Agua
3.4. La consolidación de la nueva política hidrológica.
SEGUNDA PARTE
LOS INSTRUMENTOS DE LA CONSERVACIÓN DEL AGUA
4. ESTRUCTURA DE UN PROGRAMA DE CONSERVACIÓN DEL AGUA
5. PROGRAMAS DE INFRAESTRUCTURA
5.1. Reparación de redes y eliminación de fugas
5.2. Localización y eliminación de tomas ilegales.
5.3. Universalización de contadores individuales
5.4. Reducción de presiones de suministro
5.5. Gestión informatizada de redes
6. PROGRAMAS DE AHORRO
6.1. Programas de concienciación ciudadana
6.2. Programas de tarificación.
7. PROGRAMAS DE EFICIENCIA
7.1. Programas residenciales para usos interiores
7.2. Programas de jardinería y otros usos residenciales exteriores
7.3. Programas de parques públicos y zonas deportivas
7.4. Programas comerciales, industriales e institucionales
8. PROGRAMAS DE SUSTITUCIÓN
8.1. Programas de reutilización de agua
8.2. Otros programas de sustitución.
9. PROGRAMAS DE GESTIÓN
9.1. Ordenanzas municipales.
9.2. Recargos o descuentos en las cuotas de enganche
9.3. Incentivos y descuentos comerciales.
9.4. Auditorías hidraúlicas
9.5. Préstamos y Subvenciones.
9.6. Bancos de agua
9.7. Otros instrumentos de gestión.
TERCERA PARTE
LA EXPERIENCIA DEL
CALIFORNIA URBAN WATER CONSERVATION COUNCIL
10. LA CONSTITUCIóN DEL CUWCC.
11. LAS BUENAS PRáCTICAS DE GESTIóN DEL CUWCC
11.1. Definición de las Buenas Prácticas de Gestión.
11.2. Calendario de implementación y perspectivas futuras.
BIBLIOGRAFíA Y DOCUMENTACIóN UTILIZADA
Desde hace más de quince años, en varios países desarrollados que se enfrentan a serias dificultades en sus abastecimientos hidraúlicos, y particularmente en los Estados Unidos de América, se viene desarrollando un vivo debate sobre los criterios y los métodos que deben aplicarse para la utilización de los recursos de agua. Este debate ha puesto de manifiesto los límites físicos, económicos y ecológicos de los enfoques hidrológicos tradicionales, que se centran en la ampliación indefinida de la oferta de agua mediante el desarrollo de los sistemas de captación, regulación, conducción y distribución. En su lugar, está generando una nueva política hidraúlica centrada en la gestión de la demanda y la conservación del agua, política que ha quedado ya plasmada en infinidad de intervenciones y actuaciones públicas y privadas.
El concepto de "Gestión de la Demanda de Agua" alude al conjunto de todas aquellas actividades que facilitan la obtención del mayor volumen posible de servicios hidraúlicos con la mínima cantidad de agua. El concepto de "Conservación del Agua" responde a un enfoque más amplio: contempla el conjunto de actividades que permiten reducir la demanda de agua, mejorar la eficiencia en el uso y evitar el deterioro de los recursos hidraúlicos, y extiende su campo de análisis tanto hacia las raíces técnicas y socioculturales de la generación de la demanda, como hacia la protección de los ecosistemas acuáticos.
En la actualidad, la política hidraúlica norteamericana, tanto en el plano federal como en el estatal y local, está ya básicamente inspirada por los principios de la Gestión de la Demanda y la Conservación del Agua, sin que ello signifique, obviamente, que hayan desaparecido el debate y los conflictos políticos y técnicos en relación con la política hidraúlica.
Como puede observarse con detalle en la descripción de la experiencia norteamericana que se ofrece en el presente trabajo, en más de 40 estados y en centenares de ciudades estadounidenses están actualmente en marcha diversos programas de Conservación del Agua, en los que se articulan iniciativas de Gestión de la Demanda de Agua y de protección de los recursos y los ecosistemas acuáticos. Asimismo, el país cuenta ya con una copiosa legislación federal, estatal y local promulgada con la finalidad de estimular y regular la Conservación del Agua.
Como consecuencia de esta acumulación de iniciativas, el enfoque de la Conservación del Agua es actualmente el enfoque estándar, tanto de la política hidraúlica norteamericana, como de la industria del agua en ese país. Uno de los mayores congresos profesionales entre los que se celebran regularmente en Estados Unidos sobre temas relacionados con el agua es el Congreso Mundial de Conservación del Agua, que organiza, con carácter trienal, la American Water Works Association, principal organización profesional del sector. La última edición de este congreso (CONSERV ‘96) tuvo lugar en Orlando (Florida), en Enero de 1996.
La realización del presente trabajo constituye un primer intento, por parte del Ministerio del Medio Ambiente, de introducir estos enfoques de modo sistemático y pormenorizado en un país como España, que habiendo alcanzado un notable grado de desarrollo económico y enfrentándose a problemas importantes en el ámbito hidraúlico, ha permanecido hasta el momento prácticamente al margen de los debates internacionales sobre la Gestión de la Demanda y la Conservación del Agua. España, por ejemplo, no presentó ni una sola ponencia en el congreso de Orlando (AWWA, 1996), arriba citado, y entre la copiosa documentación que circula en las bases de datos internacionales en relación con estas cuestiones, es prácticamente imposible hallar referencias de origen español.
El objetivo concreto del presente estudio se centra en la Gestión de la Demanda y la Conservación del Agua en el ámbito urbano, pero interesa señalar desde el comienzo que este enfoque constituye una parte inseparable de una nueva visión de la política hidrológica global, cuya función es conciliar la satisfacción de los servicios hidraúlicos con la defensa y la protección de las masas de agua interiores y, en general, de los ecosistemas acuáticos. De esta conciliación depende, no sólo la salud del medio ambiente acuático, sino también la garantía de continuidad en la disponibilidad de recursos hidraúlicos a largo plazo, en condiciones adecuadas de cantidad y calidad.
El presente documento se refiere al conjunto de la experiencia norteamericana en materia de Gestión de la Demanda y Conservación del Agua, aunque se centra fundamentalmente en las iniciativas urbanas adoptadas en California y otros estados del suroeste, que es en los que más han avanzado y madurado estas políticas. Su contenido se articula en tres partes.
En la primera se ofrece una sinopsis histórica del proceso de introducción y maduración de las nuevas políticas hidrológicas originadas en California y extendidas posteriormente al conjunto de los Estados Unidos, desde las primeras iniciativas adoptadas en los años setenta hasta la actualidad.
En la segunda se ofrece una revisión de las medidas y programas concretos más destacados que se han ido adoptando en diversos estados y ciudades, en los diferentes campos de actuación que comprende la Gestión de la Demanda y la Conservación del Agua, con profusión de ejemplos y experiencias concretas en cada uno de los aspectos examinados.
En la tercera se examina con detalle la experiencia del California Urban Water Conservation Council (CUWCC), organización que coordina actualmente los esfuerzos de la mayoría de las empresas suministradoras y otras entidades relacionadas con el abastecimiento de agua en el estado de California. La creación de esta organización representa en cierto modo la culminación de la etapa de introducción de los principios y las políticas de conservación del agua en California, y las recomendaciones técnicas que el CUWCC formula a través del establecimiento de "Buenas Prácticas de Gestión", representan la síntesis del "estado del arte" en Estados Unidos en materia de Gestión de la Demanda y Conservación del Agua.
PRIMERA PARTE
LA POLÍTICA HIDROLÓGICA EN LOS ESTADOS UNIDOS:
DEL DESARROLLO HIDROLÓGICO
A LA CONSERVACIÓN DEL AGUA
2. LOS LÍMITES DE LA POLÍTICA HIDROLÓGICA TRADICIONAL
Estados Unidos es, desde hace mucho tiempo, el mayor consumidor de agua dulce de todo el mundo, tanto en términos absolutos como, sobre todo, en consumo por persona. Desde la perspectiva europea, frecuentemente se interpreta esta situación como una expresión más del llamado "american way of life", sin entrar en mayores indagaciones de sus causas. Sin embargo, las especiales circunstancias en las que se desarrolló el sistema hidrológico norteamericano, particularmente entre las décadas de 1930 y 1960, explican en no pequeña medida el establecimiento de las peculiares formas de uso del agua que han predominado hasta la actualidad en los Estados Unidos.
A principios del presente siglo, cuando el país apuntaba los comienzos del proceso de desarrollo que le llevaría a constituirse en la principal potencia mundial, el gobierno federal comenzó a plantearse la posibilidad de asumir un papel activo en la gestión hidrológica, que hasta entonces había estado de modo prácticamente exclusivo en manos privadas. El naciente desarrollo de la energía hidroeléctrica, cuyo potencial de explotación a gran escala se había puesto de manifiesto con la inauguración de la mayor central del mundo en las cataratas del Niágara en 1895, requería gigantescas inversiones y una cuidadosa regulación, que la iniciativa privada no parecía en condiciones de ofrecer.
En 1908, la Comisión de Aguas Interiores del Senado redactó un informe en el que se establecían las bases de una política hidrológica capaz de poner los enormes recursos hidraúlicos del país al servicio de un proceso de expansión agrícola, industrial y urbano cuyos límites no se adivinaban. El informe dictaminaba que el valor de la producción hidroeléctrica podría financiar los costes de construcción de los grandes proyectos hidrológicos que el país iba a necesitar en el futuro, e instaba al gobierno federal a asumir la ejecución de estos proyectos (KERR, 1963).
Siguiendo esta doctrina, en las décadas siguientes se diseñaron y ejecutaron los gigantescos proyectos que constituyen aún hoy en día los pilares del sistema de regulación hidrológica del país: la presa de Boulder (luego rebautizada como presa Hoover) sobre el río Colorado, que sigue siendo la mayor del país, la presa de Shasta sobre el río Sacramento, las presas de Boneville y Grand Coulee sobre el río Columbia, etc.. Estos proyectos centrales se vieron complementados con la construcción de centenares de otras presas de diversos tamaños, así como de miles de kilómetros de canales y acueductos. La fase de ejecución de muchos de estos proyectos coincidió con la etapa de la depresión, y se benefició en los años treinta de la política de reactivación keynesiana de la economía, fuertemente apoyada en las obras públicas, que puso en marcha el presidente Roosevelt.
En las décadas posteriores a la guerra se materializó una segunda oleada de grandes proyectos hidrológicos más complejos y diversificados (Central Valley en California, Tennessee Valley, etc.,), así como otros muchos proyectos de carácter local, favorecidos tanto por la gran disponibilidad de capital en el seno del gobierno federal en aquella etapa, como por la convicción -muy extendida durante la posguerra- de que la existencia de los grandes recursos hidroeléctricos establecidos en los años treinta había sido un factor clave en la victoria norteamericana. La abundante disponibilidad de electricidad había permitido la rápida puesta en marcha de una potente industria de guerra, y en particular la acumulación en un tiempo récord de unas enormes fuerzas aéreas y marítimas, al hacer posible la inmediata producción de grandes cantidades de aluminio y acero.
Los enfoques estratégicos y políticos que acompañaron en todo momento a la gestión hidroeléctrica federal, sumados a la existencia real de grandes recursos naturales de agua, condujeron en muchos casos al sobredimensionamiento de las infraestructuras de suministro, lo que permitió al país disponer de grandes cantidades de agua a precios irrisorios, incluso en las regiones semiáridas del oeste. En esta situación, tanto la agricultura, como la industria y las estructuras urbanas, se organizaron y desarrollaron sin ninguna preocupación por el consumo de agua.
El resultado de un proceso como éste, mantenido década tras década, fué que en los años cincuenta el país había alcanzado ya unos niveles de suministro y utilización de agua extremadamente elevados: en 1950 se utilizaron en Estados Unidos más de 1.600 M3 por persona para usos no hidroeléctricos (USGS, 1996a), esto es, más del doble de la media europea actual (726 M3) (RUIZ, 1993). Sin embargo, la continuidad de las políticas hidrológicas de potenciación acelerada de las infraestructuras de suministro continuó estimulando el incremento del consumo.
Entre 1950 y 1980, los consumos urbanos se multiplicaron por un factor de 2,4 , los industriales por un factor de 3,3 y los agrícolas por un factor de 1,7 , mientras la población se elevaba en un factor de 1,5. De este modo, en 1980, las captaciones o derivaciones de agua para usos agrícolas, industriales y urbanos en Estados Unidos totalizaban unos 1.700 millones de M3 diarios, equivalentes a casi 2.700 M3 anuales por persona, siempre sin contar los usos hidroeléctricos (USGS, 1996a). Esta cantidad ya se acercaba al cuádruplo de la media europea actual, y duplicaba muy holgadamente la media española (1.174 M3), que es hoy en día la más alta de Europa, debido a la intensiva utilización de agua que caracteriza a la agricultura española (RUIZ, 1993).
Por lo que se refiere concretamente a los consumos urbanos, en 1980 el consumo por persona se aproximaba a los 700 litros por persona y día, como promedio de los sistemas de abastecimiento urbano norteamericanos, aunque en algunas zonas del oeste se llegaba hasta los 1.600 litros por persona y día (USEPA, 1995).
A pesar de los enormes recursos hidraúlicos del país, los niveles de consumo global alcanzados representaban ya en 1980 del orden del 25 por ciento del total teórico de los recursos renovables presentes en el ciclo hidrológico nacional, y los proyectos de ampliación de las capacidades de suministro tropezaban con dificultades crecientes.
La construcción de nuevos embalses se enfrentaba con una progresiva oposición ciudadana por razones ecológicas, pero también con unos rendimientos fuertemente decrecientes y unos costes exponenciales. Un estudio del Servicio Geológico Federal publicado en 1984 mostraba que mientras en los embalses construidos en los años veinte se obtuvo un promedio de 16.769 M3 de capacidad de embalse por M3 de presa construída, en los construídos en los años sesenta esa relación había descendido a 468, esto es, 35 veces menos que la obtenida en las fases iniciales del desarrollo hidrológico (USGS, 1984).
El incremento de las captaciones directas en las corrientes superficiales tropezaba también con obstáculos crecientes, tanto en los aspectos ecológicos como en los diversos ámbitos jurídicos estatales y federales. El mantenimiento de los derechos de navegación imposibilitaba el aumento de las extracciones en la mayoría de los grandes ríos navegables, como el Mississipi. Las nuevas leyes de protección escénica de espacios fluviales o lacustres, y de conservación de ríos naturales, establecían límites estrictos o incluso prohibían totalmente nuevas extracciones.
Por último, las aguas subterráneas, que suministraban a nivel nacional el 24 por ciento del agua utilizada, comenzaban también a dar síntomas de agotamiento o sobreexplotación, sobre todo en los estados del Suroeste, cuyas autoridades se vieron obligadas a establecer severas normas de limitación y control de las extracciones. Por ejemplo, la Arizona Groundwater Management Act, de 1980, canceló definitivamente la implantación de nuevos regadíos y la ampliación de los existentes en todo el territorio del estado, bloqueó los consumos agrarios y de otros tipos en sus niveles actuales, y estableció un programa de reducción de las extracciones globales que permitiera a largo plazo el reequilibrio de extracciones y recargas en los principales acuíferos (ADWR, 1983). En otros estados, como Texas, Nuevo México, California, Florida, etc., se fueron promulgando normas de contenido similar.
Mientras la política hidrológica tradicional se estancaba a ojos vistas en medio de polémicas cada día más virulentas, la Naturaleza envió un serio aviso que comenzó a quebrar la confianza del público en su sistema hidrológico nacional. En 1976 y 1977 se presentó uno de los más agudos ciclos de sequía de los que periódicamente se registran en las zonas central y sudoccidental del país, y que en este caso afectó sobre todo a los estados del suroeste. En esta ocasión, el sistema hidrológico ya no fué capaz de responder ante la reducción temporal de las aportaciones naturales de agua, y la imagen de las grandes sequías históricas, que la población daba ya por definitivamente superadas, volvió a hacerse presente en buena parte del país, con todas sus secuelas de restricciones urbanas, incendios forestales, abandono de granjas, erosión de tierras, y toda la simbología del "dust bowl", que retratara magistralmente Steinbeck cincuenta años atrás.
La situación cogió por sorpresa al público, pero desde luego no a los responsables de la política hidrológica, que conocían sobradamente el desequilibrio en que iba incurriendo progresivamente el sistema hidrológico nacional. Ya a principios de la década de los sesenta, el senador Robert Kerr, presidente del Comité Especial del Senado para los Recursos de Agua, había dado la señal de alarma con la publicación de su libro "Land, Wood and Water", que conoció varias reediciones, alguna de ellas orientada hacia el gran público (KERR, 1963).
El padre de Kerr se había establecido a finales del XIX en unas tierras del oeste de Oklahoma. Robert Kerr nació en 1896 en la cabaña de troncos de una sola habitación y sin ventanas que su padre, como buen pionero, había construido por sí mismo. De niño, su padre le decía una y otra vez que "allá donde un hombre quiera establecerse, debe tener tres cosas: tierra, madera y agua. Tierra donde sus cosechas puedan crecer, madera para su cabaña, sus aperos y su hogar, y agua para su familia y su ganado". Como en las mejores películas del Hollywood clásico, Kerr encontró un cuarto recurso -petróleo- en las tierras de la granja familiar que apenas medio siglo antes habían pertenecido a los indios. En poco tiempo se convirtió en un magnate de la industria, fué elegido gobernador de Oklahoma, y finalmente, en 1949, ganó su elección al senado con el lema "Tierra, madera y agua", manteniendo su escaño -y una gran influencia en los círculos políticos de Washington- hasta su muerte en 1963.
Su enfoque de la "conservación del agua" se basaba en una intensificación de la tradicional política hidrológica basada en la expansión de los suministros, pero modernizándola y dotándola de mayores medios para adaptarla a los nuevos tiempos, e introduciendo ciertos criterios de conservación, sobre todo en relación con la depuración de aguas residuales. Desde su influyente posición en el senado, Kerr convenció al presidente Kennedy de la necesidad de lanzar un conjunto de nuevos planes de desarrollo hidrológico a gran escala en las principales cuencas fluviales del país, siguiendo sus criterios en materia de conservación. Años después, mientras continuaba impulsando los grandes proyectos hidrológicos del llamado "Plan Kerr", el presidente Johnson escribiría en el prólogo de una de las reediciones póstumas del libro de su amigo y compañero de promoción en el senado: "soy consciente de que la gestión del agua es nuestro problema económico Número Uno".
Kerr tuvo el indudable mérito de adelantarse varias décadas en el planteamiento del problema genérico de los límites de los recursos de agua en los Estados Unidos, pero defendió un enfoque inadecuado de la conservación, basado en el lanzamiento de nuevas y más ambiciosas políticas de oferta. Antes de acabar la década de los setenta, el enfoque de Kerr ya se había revelado tan insuficiente como insostenible. La demanda de agua había seguido creciendo más deprisa de lo que cualquier política de ampliación de los suministros era capaz de satisfacer. En la última sequía, los peligros que el viejo senador anunciara en su libro se habían materializado de modo dramático. El "Plan Kerr" fué, de hecho, el canto del cisne de la política hidrológica tradicional en los Estados Unidos.
3. LA TRANSICIÓN HACIA UNA NUEVA POLÍTICA DEL AGUA
3.1. El contexto normativo y administrativo
La peculiar organización administrativa del sector hidrológico en los Estados Unidos no constituyó ninguna ayuda cuando llegó el momento de modificar en profundidad la política hidrológica del país. A lo largo de la primera mitad del siglo, la administración hidrológica se había ido construyendo sin una orientación específica, con innumerables agentes operando sobre los recursos básicos de agua en base a proyectos concretos, acumulación de derechos adquiridos, acuerdos puntuales entre diferentes administraciones, superposición de normativas, etc..
Esta situación probablemente contribuyó a fomentar el despilfarro de recursos hidraúlicos, el exceso de infraestructuras y la configuración del modelo hiperconsumidor descrito en el capítulo anterior. Mientras los enormes recursos hidraúlicos del país continuaron ofreciendo un amplio margen de explotación, la situación pudo mantenerse sin generar una excesiva preocupación en las administraciones públicas, pero cuando comenzaron a adivinarse los límites del proceso, el gobierno federal intentó ordenar de algún modo el panorama hidrológico nacional.
La Ley de Planificación de los Recursos de Agua, aprobada en 1965 bajo la presidencia de Johnson, intentó abordar el problema de la fragmentación de responsabilidades en la planificación y el desarrollo hidraúlicos. La ley estableció un Consejo Nacional de Recursos de Agua, así como comisiones de cuenca, con el fin de coordinar las actividades federales en materia hidrológica. Asimismo, proporcionaba a los estados asistencia financiera para la planificación hidrológica. Sin embargo, el Congreso nunca utilizó realmente el Consejo ni las comisiones de cuenca para sus supuestas finalidades. Ambas instituciones languidecieron hasta que a principios de los ochenta el presidente Reagan eliminó sus presupuestos y quedaron totalmente inactivas.
En la actualidad, la administración hidrológica norteamericana ha sido descrita en reiteradas ocasiones como una estructura caótica. Un estudio realizado en 1988 localizó dieciocho agencias federales con responsabilidades en el ámbito hidrológico, siete de ellas independientes, las restantes distribuidas en siete departamentos ministeriales diferentes, y todas ellas operando bajo políticas derivadas de acciones legislativas individuales e independientes. Asimismo identificó al menos veinticinco programas hidrológicos independientes en el plano federal, y unas setenta comisiones de control en el Congreso. Los programas eran gobernados por no menos de doscientas leyes federales, regulaciones y reglamentos (FREDERICK, 1993).
Además de esta maraña administrativa federal, los estados tienen sus propias agencias y sus propias regulaciones, y los condados y los ayuntamientos tienen también una notable presencia administrativa y normativa en el ámbito hidrológico.
Para dar una idea de la complejidad operativa que puede llegar a alcanzar en Estados Unidos un problema de gestión hidrológica concreto, se han identificado las agencias y departamentos con competencias y responsabilidades más directas en la gestión de los conflictivos proyectos de recarga con aguas depuradas del acuífero de San Gabriel, en el subsuelo de Los Angeles, que se describirán más adelante. Otras agencias federales o estatales no citadas tienen asimismo competencias de control sobre aspectos concretos, como la calidad del agua depurada, la descontaminación del acuífero, etc.. En este caso, las agencias con competencias directas son:
Además de estas entidades, en torno a este proyecto se han creado varios comités científicos, de participación, etc. (SGVWA, 1996). Hay que señalar, por otra parte, que en este caso se trata de un tema prácticamente circunscrito a un sólo condado. Cuando el proyecto o problema afecta a más de un condado, o incluso a más de un estado, la complejidad administrativa puede llegar a extremos impensables.
El derecho del agua que predomina en los estados del oeste de los Estados Unidos complica todavía más las cosas. Como reflejo del tipo de colonización, tardía y con escasa o nula presencia gubernamental, en el oeste americano se impuso el derecho de apropiación como forma de acceso al agua, según el principio "primero en llegar, primero en derecho". Los derechos de apropiación fueron más tarde reconocidos en la legislación de doce de los diecisiete estados del oeste, sobre la base de los siguientes principios generales:
Aunque la mayoría de los estados han ido introduciendo modificaciones legislativas para proteger los llamados "usos preferenciales" (sobre todo el abastecimiento urbano) en épocas de escasez, lo esencial de este enfoque jurídico se mantiene, y dificulta considerablemente las políticas de racionalización del uso del agua. En particular, el principio de "lo usas o lo pierdes" induce a los titulares de derechos históricos a mantener el consumo de agua simplemente para mantener el derecho.
Cuando se ha intentado flexibilizar la situación abriendo el paso a la venta de los derechos de apropiación históricos, o de parte de ellos, algunos tribunales han fallado en el sentido de que el derecho de apropiación se había establecido para un "uso provechoso" concreto, y que con la venta del derecho desaparecía tal provecho, lo que redundaba automáticamente en la pérdida del derecho. Esta interpretación ha reforzado la tendencia de los titulares de derechos a mantener a toda costa el uso de las cantidades de agua históricamente asignadas (FREDERICK, 1993).
En un contexto administrativo y jurídico tan poco favorable como el arriba descrito es en el que se han tenido que desenvolver las políticas de eficiencia y conservación del agua, sobre todo en los estados del oeste. No obstante, estas dificultades quizá han tenido también algunos aspectos positivos. Determinadas actuaciones iniciales, contrarias a los enfoques establecidos en materia de política hidraúlica, quizá no hubieran podido ser implementadas en un contexto administrativo más ordenado y verticalizado. Además, la necesidad de sortear obstáculos administrativos o jurídicos puede haber estimulado la búsqueda de nuevas soluciones por parte de los agentes implicados en la base del problema, esto es, en las fases de la distribución y consumo de agua.
En todo caso, desde la perspectiva actual es evidente que el necesario proceso de transformación en profundidad de la política hidrológica en los Estados Unidos ha dado grandes pasos en los últimos veinte años. En este proceso de transición desde la política hidrológica tradicional hacia las nuevas políticas de gestión de la demanda y conservación del agua, cabe distinguir tres grandes etapas:
A partir de la breve introducción expuesta en las páginas anteriores, el resto del presente capítulo está dedicado a ofrecer una breve revisión cronológica de los principales hechos que han jalonado este proceso.
3.2. La introducción de las nuevas políticas de Conservación del Agua
La sequía de los años setenta alcanzó su punto culminante en el invierno de 1977, que fué el más seco de la historia metereológica registrada en California. Dado que en este estado una buena parte de los suministros en alta son ofrecidos por agencias federales o estatales, o mancomunidades regionales que gestionan en común los recursos básicos, las compañías municipales de distribución simplemente se vieron obligadas a trasladar a sus clientes las restricciones impuestas por las agencias abastecedoras en sus suministros en alta.
Las reacciones ante la nueva -o mejor, olvidada- situación, fueron las tradicionales campañas de ahorro ciudadano, cortes de suministros, reducciones de presión, y demás medidas típicas de las situaciones de sequía, destinadas a ser levantadas una vez retornase el régimen "normal" de precipitaciones, y a ser utilizadas como argumento de peso para solicitar de las autoridades federales y estatales la asignación de mayores dotaciones y la construcción de nuevas capacidades de almacenamiento.
No obstante, en algunos ámbitos relacionados con la gestión del agua y con los problemas ambientales asociados, tanto en la Bahía de San Francisco como en el área metropolitana de Los Angeles, la difícil situación provocada por la sequía estimuló un proceso de reflexión sobre el concepto vigente de "conservación del agua", que desde su puesta en circulación, relativamente reciente, había venido siendo manejado con una orientación básicamente ligada a la depuración, así como al control y aprovechamiento de avenidas. Comenzó a plantearse una visión más amplia, que incluía también los aspectos ecológicos, y que contemplaba la reducción del consumo como un objetivo deseable, en lugar de contemplarla como una restricción temporal que debía ser superada habilitando mayores recursos técnicos y económicos.
Haciéndose eco de este debate, algunas instituciones y agencias, como la East Bay Municipal Utility District (EBMUD o East Bay M.U.D., responsable del abastecimiento de agua a los condados de Contra Costa y Alameda), la agencia Metrolitan Water District of Southern California (MWDSC), y algunas otras, iniciaron a partir de 1977 una serie de acciones que entraban de lleno en el campo de lo que posteriormente se conocería como Gestión de la Demanda de Agua: campañas de educación escolar, presentación sistemática del problema en diversos ámbitos de la comunidad, reutilización de aguas depuradas, etc..
En los últimos años setenta no se emprendieron muchas más iniciativas, al menos de cierta envergadura y abordadas en ámbitos institucionales, que puedan ser incluídas en el ámbito de la Gestión de la Demanda o de la Conservación del Agua, tal y como ambos conceptos se interpretan en la actualidad. Sin embargo, la reflexión y los debates en torno a los nuevos enfoques del problema del agua continuaron difundiéndose, partiendo sobre todo de algunos centros universitarios como la ciudad de Berkeley, la cercana universidad de Davis, la Universidad de Arizona, etc., así como de grupos independientes, más o menos vinculados a los movimientos ecologistas o contraculturales, que alcanzaron una gran presencia en casi todo el país, pero sobre todo en California, durante la década de los setenta.
Fué a comienzos de la década de los ochenta cuando comenzaron a plasmarse en acciones concretas generalizadas los ecos de la conmoción causada por la pasada sequía. Las conclusiones de la reflexión social y política que se había suscitado durante la difícil situación atravesada fueron tomando cuerpo en una amplia gama de iniciativas institucionales.
Así, en 1980 la empresa pública de abastecimiento Denver Water formuló el primer plan de conservación del agua que establecía objetivos concretos de reducción del consumo para una serie de horizontes. Con ocasión del lanzamiento de este proyecto, Denver Water puso en circulación un término que alcanzaría una gran difusión en los años posteriores: Xeriscape, o jardinería de bajo consumo de agua.
En ese mismo año, el estado de Arizona promulgó la ya citada Ley de Gestión de Aguas Subterráneas, que incluía sendos programas de conservación del agua en los planos agrícola, municipal e industrial. En este último programa, por ejemplo, la Ley establecía que cada usuario industrial debía instalar la mejor tecnología de conservación del agua disponible con costes económicos razonables, y que además estaba obligado a utilizarla en todo momento, independientemente de la coyuntura hidrológica.
Mientras tanto, numerosas ciudades del estado de California habían comenzado a seguir los pasos de las ciudades de la Bahía de San Francisco y del área metropolitana de Los Angeles, realizando estudios y ensayando diversas medidas parciales que les permitieran enfrentarse en mejores condiciones a las nuevas sequías que, indefectiblemente, tenían que llegar. El consenso sobre la necesidad de establecer políticas de conservación generalizadas se fué extendiendo en todos los estamentos sociales y políticos, y de este modo, en 1983, el estado de California pudo aprobar la resolución AB797, por la que entraba en vigor la "California Urban Water Management Plan Act" (CUWMP Act).
Esta resolución otorgaba rango de ley estatal a un nuevo plan de gestión de los abastecimientos urbanos netamente orientado hacia la conservación, y establecía la obligatoriedad, para todas las agencias y empresas responsables del suministro urbano de agua, de formular y aplicar sus propios planes de Conservación del Agua según las prescripciones del plan estatal, y en coordinación con éste. La Naturaleza agradeció al estado de California el buen sentido que había mostrado aprobando este plan, ofreciéndole sus mejores auspicios: el año 1983 resultó ser el más lluvioso del historial metereológico registrado en la Bahía de San Francisco.
3.3. La difusión de las políticas de Conservación del Agua
La aprobación de la "CUWMP Act" suscitó, como estaba previsto, una oleada de iniciativas locales de Conservación del Agua en el estado de California. En la literatura especializada se suele citar a la ciudad de Goleta como la primera localidad que estableció un verdadero Plan Integrado de Gestión de Recursos Hidraúlicos.
Goleta es una ciudad costera de unos 75.000 habitantes, situada a unos 120 kilómetros al noroeste de Los Angeles, en el condado de Santa Bárbara. En 1983, la compañía municipal Goleta Water District creó un Departamento de Conservación y puso en marcha un programa a cinco años para la reducción del consumo de agua, con un amplio catálogo de medidas: universalización de contadores, modificación de las estructuras de tarifas, distribución gratuita de aireadores y cabezales de ducha de bajo consumo (35.000 cabezales distribuidos), subvención de hasta 80 dólares por la sustitución de inodoros tradicionales por inodoros de bajo flujo, ordenanza municipal obligando a instalar fontanería de alta eficiencia en todas las nuevas construcciones, revisión y mejora de los sistemas de riego de jardines, auditorías hidraúlicas a empresas y comercios, etc. (RMI, 1994a).
Los resultados fueron espectaculares. En 1989, el consumo residencial se había reducido a la mitad respecto a la media de los cinco años anteriores a la puesta en marcha del programa. El consumo urbano total por persona pasó de 510 a 340 litros/día, esto es, una reducción del 33 por ciento, que situó a la ciudad en estándares de consumo de tipo europeo, fuera ya del contexto norteamericano hiperconsumidor de agua.
En el nuevo ciclo de sequía, que empezó en 1986, la ciudad pudo cumplir con holgura los objetivos de ahorro establecidos por las autoridades responsables del suministro en el Sur de California sin tener que establecer ninguna clase de restricciones. Además, el flujo de aguas residuales se redujo en más de un 40 por ciento, lo que evitó la construcción de una nueva planta de depuración que, en ausencia de esa reducción, hubiera sido necesaria para cumplir con los estándares de calidad del agua depurada establecidos por la EPA.
En los años inmediatos, decenas de ciudades, primero en California y luego en los restantes estados del suroeste, fueron poniendo en marcha programas similares al de Goleta. Muchas de ellas aprobaron asimismo ordenanzas exigiendo la implantación de equipos de fontanería e inodoros de alta eficiencia.
Tal y como se perseguía con la aprobación de la "CUWMP Act", a finales de la década de los ochenta los programas de conservación se habían convertido prácticamente en un estándar general de política hidrológica en el conjunto del estado de California. En esta situación, se hacía cada vez más necesario reforzar los mecanismos de coordinación entre los numerosos planes existentes, unificar las técnicas y los métodos de intervención, y compartir la información y los objetivos de ahorro de las diferentes administraciones y empresas responsables de los suministros urbanos.
Con esta finalidad se creó, el 1 de septiembre de 1991, el "California Urban Water Conservation Council" (CUWCC), promovido inicialmente de modo voluntario por un grupo de agencias públicas y organizaciones sociales establecidas sobre todo en el sur de California. El CUWCC estableció una Carta de Intenciones que obligaba a todos los signatarios a seguir determinadas directrices comunes en sus programas y actuaciones orientadas a la Conservación del Agua. Tras su constitución inicial, el CUWCC fué ganando rápidamente nuevas adhesiones, contando en la actualidad con 176 signatarios, 115 de los cuales son agencias competentes en materia de agua, 18 son organizaciones sociales, principalmente ecologistas y comunitarias, y el resto empresas y otras entidades interesadas en la conservación del agua. La creación del CUWCC representó la consolidación definitiva de la Conservación del Agua como eje de la política hidrológica en California.
Mientras tanto, las iniciativas de conservación habían continuado extendiéndose hacia otras muchas zonas del país. El estado de Texas, por ejemplo, aprobó en 1985 el Texas Water Plan, que incluía una sección dedicada a la Conservación del Agua, fuertemente orientada, como en el caso de Arizona, a limitar la extracción de aguas subterráneas. Este último estado seguía de cerca los pasos del vecino estado de California, y antes de finalizar la década la mayoría de sus grandes ciudades habían establecido limitaciones de caudales en los elementos de fontanería, así como otros programas de diverso alcance para la reducción del consumo y la conservación del agua.
A finales de la década, los nuevos enfoques de la conservación del agua saltaron a la costa del Atlántico. Boston fué la primera ciudad de Nueva Inglaterra que estableció en 1988 ordenanzas y programas específicos, que al año siguiente se extendieron al conjunto del estado de Massachusetts. Pronto le siguieron los estados de Nueva York, Nueva Jersey, Rhode Island, Connecticut, etc., así como Florida, Georgia, y otros estados del sur.
En Nueva Inglaterra, un nuevo aunque no sorprendente aliado, vino a sumarse en favor de las políticas de conservación del agua. Los estados de la gran conurbación de Nueva Inglaterra no tenían problemas cuantitativos de suministro de agua, o al menos no los tenían en proporciones tan acuciantes como en los estados del suroeste. Su problemática del agua estaba ligada por un lado a la contaminación, en la medida en que cada vez iba siendo más difícil disponer de reservas de agua que cumplieran los criterios de calidad crecientemente endurecidos por la EPA, y sobre todo a la energía.
Los problemas del suministro urbano de agua están más ligados a los problemas energéticos de lo que a primera vista puede parecer. Por un lado, en grandes zonas de urbanas de topografía plana, los consumos energéticos de las operaciones de bombeo pueden llegar a ser muy importantes, y aumentan notablemente en las concentraciones de edificios de gran altura. Además, la retirada y tratamiento de aguas residuales requiere nuevos bombeos y otros consumos energéticos, que se suman a los de distribución.
Por otra parte, el consumo de agua caliente es uno de los principales renglones en el gasto energético de las viviendas, y se agudiza especialmente en las regiones húmedas y frías, como el Nordeste de Estados Unidos. Todo ello significa que el considerable ahorro energético que acompaña a cualquier programa de Conservación del Agua se incrementa de forma aún más notable en regiones con características topográficas y climáticas como las que predominan en Nueva Inglaterra.
Pero además, desde hace mucho tiempo, el principal problema ambiental de los estados densamente poblados del Sur de Nueva Inglaterra deriva del problema energético. Tras la liquidación, a mediados de los años ochenta, del programa nuclear norteamericano, el abastecimiento energético de esta región pasó a depender de modo cada vez mayor de la energía termoeléctrica, que genera importantes emisiones de contaminantes atmosféricos. En una región en la que la concentración de población, de parque automóvil y de industria mantienen permanentemente la calidad del aire en condiciones límite, esta creciente dependencia pronto puso de manifiesto que buena parte de Nueva Inglaterra no podría cumplir con las prescripciones de la revisión en curso de la "Clean Air Act", revisión que sería finalmente aprobada en 1990. El alcance federal de esta ley, y la estricta exigencia de su cumplimiento que viene mantiendo la EPA, anticipaban la posibilidad de cierres de centrales u otras medidas de emergencia que podrían generar situaciones caóticas.
Para hacer frente a esta eventualidad, las autoridades energéticas de Nueva Inglaterra, estimuladas por diversas coaliciones ciudadanas, comenzaron a poner en práctica, a finales de los años ochenta, ambiciosos programas de Gestión de la Demanda Eléctrica, tendentes a reducir el consumo de energía mediante un aumento de la eficiencia en los puntos y equipos de consumo. La filosofía de la gestión de la demanda es prácticamente la misma en el caso de la energía que en el caso del agua, y además, la segunda puede complementar eficazmente a la primera, como se explicaba más arriba.
Muchos de los programas de Conservación del Agua en las regiones de Nueva Inglaterra se pusieron en práctica con fines tanto hidrológicos como energéticos, y quizá incluso más vinculados a esta segunda finalidad. En bastantes casos (primero en Nueva Inglaterra y posteriormente también en algunas grandes ciudades californianas y de otros estados) los programas de conservación del agua han sido impulsados por las empresas eléctricas en colaboración con las abastecedoras de agua, beneficiándose éstas últimas de la mayor capacidad económica e inversora de aquéllas.
De hecho, la mayoría de los programas de gestión de la demanda eléctrica están inspirados en los principios del "Least-Cost Planning" o planificación al mínimo coste. Ante la aparición de límites infranqueables en el crecimiento de la producción o utilización de un recurso básico, como la energía, se busca la solución de coste mínimo, que en muchos casos resulta ser la de reducir el consumo para evitar la necesidad de aumentar la capacidad de producción. Esto es especialmente cierto cuando los costes marginales de producción se disparan, como ocurre cuando hay que aumentar la producción de energía eléctrica para satisfacer puntas de consumo bajo restricciones ambientales muy severas.
Aplicando esta lógica al caso del agua, las empresas eléctricas comprendieron que resultaba más económico, por ejemplo, sustituir un cabezal de ducha convencional por otro de bajo flujo, que sustituir una bombilla de filamento por una bombilla electrónica de bajo consumo, pues la energía ahorrada en el consumo de agua caliente era muy superior a la ahorrada en la iluminación, mientras que el entorno de coste de ambos equipos era bastante similar.
De este modo, las propuestas que los lobbys ambientalistas venían haciendo en Washington para introducir a nivel federal una legislación limitante de los caudales en los elementos de fontanería (duchas, lavabos, inodoros y fregaderos), hallaron un gran eco en el poderoso sector energético, y especialmente, aunque no sólo, en el de la producción y distribución de energía eléctrica. Estas propuestas quedaron plasmadas en la Ley Nacional de Eficiencia en los Productos de Fontanería, que finalmente fué incluída en una norma de mayor alcance, la "Energy Policy Act", firmada por el Presidente Bush en Enero de 1992, y aprobada por el senado en Septiembre del mismo año.
3.4. La consolidación de la nueva política hidrológica.
La constatación de la importante componente energética de la conservación del agua, reconocida en la legislación federal, fué el último espaldarazo que necesitaban las nuevas políticas hidrológicas para entrar en una etapa de definitiva consolidación. Incluso muchos estados o ciudades que no sufrían especiales problemas de suministro de agua, comprendieron la utilidad energética, ecológica y económica que ofrecía la puesta en marcha de los programas de conservación.
Además, la creciente presión social en favor de la conservación del medio ambiente se está centrando muy particularmente en la recuperación de los ecosistemas acuáticos. En diversos lugares del país se han articulado fuertes movimientos ciudadanos para exigir la devolución de caudales anteriormente detraídos de ríos o zonas húmedas. La única forma de responder positivamente a estas demandas (que pueden llegar a tener gran alcance político) es la de establecer programas de conservación que liberen los caudales requeridos. En los últimos años se están consiguiendo resultados notables en este terreno. Por ejemplo, la reciente revisión de las normas reguladoras de la gestión del Central Valley Project (el mayor sistema de suministro de cabecera bajo control federal en California) ha reducido en un 10 por ciento la captación de caudales que venía autorizando hasta ahora, para aumentar los caudales destinados a fines ecológicos. Similares normas se acaban de aprobar en Florida en relación con los Everglades, en Nevada con las marismas de Stillwater, en Utah con el sistema del embalse de Jordanell, etc.
En la actualidad, se detectan dos grandes corrientes en materia de Conservación del Agua en Estados Unidos. Por un lado, los estados y ciudades que se han incorporado más recientemente a los programas de conservación continúan el proceso de implantación de los programas de corto y medio plazo, complementando en muchos casos con normativas específicas las prescripciones de las instituciones de rango superior, ya sean federales o estatales. Más de 30 estados tienen ya legislación propia en este terreno, y en prácticamente todos los demás existen programas locales o regionales de cierta significación.
Por otra parte, las organizaciones que, en los estados del Suroeste, fueron pioneras en la implantación de estos programas, están dando nuevos pasos con objetivos más ambiciosos y centrados en el largo plazo. Ha aparecido la nueva figura del Water Conservation Master Plan (Plan Director de Conservación del Agua), como instrumento orientado a gestionar las reducciones estructurales de la demanda de agua a largo plazo en horizontes de varias décadas. Estos planes intervienen sobre los factores que determinan más profundamente el consumo futuro de agua de los sistemas urbanos, como la tipología edificatoria, el diseño urbanístico, la ordenación del territorio, los usos del suelo, etc..
EBMUD, por ejemplo, estableció en 1994 el primer Plan Director de Conservación del Agua con el objetivo de ahorrar en el año 2020 unos 125.000 M3 diarios (cerca del 20 por ciento del consumo actual), pese a las previsiones de incremento de población y actividad que se mantienen en su área de actuación (EBMUD, 1996). Denver Water, que ha logrado ya una reducción estable del 10 por ciento en el consumo de agua por persona, ha aprobado recientemente un nuevo Plan Director de Conservación que pretende lograr en el año 2035 un ahorro de más de 40 millones de M3 anuales, suficientes para abastecer, con los estándares previstos, a un cuarto de millón de personas (DENVER WATER, 1996).
Pero no va a ser necesario esperar tanto tiempo para comprobar los resultados globales de la políticas de Conservación del Agua en los Estados Unidos. Como se puede observar en la tabla adjunta, a lo largo de la década de los ochenta la utilización global de agua en Estados Unidos comenzó a reducirse. Desde 1950, fecha a partir de la cual se dispone de balances quinquenales de utilización del agua a nivel federal, nunca se había registrado una reducción global. En 1990, tanto la utilización global de agua como el total de usos consuntivos eran netamente inferiores a los de 1980, e incluso a los de 1975, mientras el consumo por persona había descendido por debajo del nivel de 1965. Por sectores, las reducciones más importantes conseguidas a lo largo de la década de los ochenta se obtuvieron en la industria (33 por ciento), debido por un lado a las mejoras tecnológicas, y posiblemente también a los procesos de deslocalización. Asimismo, se obtuvieron sensibles reducciones en la producción termoeléctrica (9 por ciento) y en la agricultura (9 por ciento).
EVOLUCION DEL CONSUMO ESTIMADO DE AGUA EN LOS ESTADOS UNIDOS 1950-1990
Datos en billones americanos de galones diarios (BGD). Equivalencia: 1 BGD = 3,785 Hm3/día
| Año | 1950 |
1955 |
1960 |
1965 |
1970 |
1975 |
1980 |
1985 |
1990 |
1985-90 |
| Población | 150,7 |
164,0 |
179,3 |
193,8 |
205,9 |
216,4 |
229,6 |
242,4 |
252,3 |
+4 |
| DEMANDAS: | ||||||||||
| Redes Urbanas | 14 |
17 |
21 |
24 |
27 |
29 |
34 |
36,5 |
38,5 |
+5 |
| Rural y Ganado | 3,6 |
3,6 |
3,6 |
4,0 |
4,5 |
4,9 |
5,6 |
7,8 |
7,9 |
+1 |
| Irrigación | 89 |
110 |
110 |
120 |
130 |
140 |
150 |
137 |
137 |
-0,3 |
| Termoeléctricas | 40 |
72 |
100 |
130 |
170 |
200 |
210 |
187 |
195 |
+4 |
| Otras industrias | 37 |
39 |
38 |
46 |
47 |
45 |
45 |
30,5 |
29,9 |
-2 |
| TOTAL | 184 |
242 |
273 |
324 |
378 |
419 |
445 |
399 |
408 |
+2 |
| Por Persona (*) | 1,22 |
1,48 |
1,52 |
1,67 |
1,84 |
1,94 |
1,94 |
1,65 |
1,62 |
-2 |
| CAPTACION: | ||||||||||
| Subterr. Dulce | 34 |
47 |
50 |
60 |
68 |
82 |
83 |
73,2 |
79,4 |
+8 |
| Subterr. Salina | - |
0,6 |
0,4 |
0,5 |
1 |
1 |
0,9 |
0,6 |
1,2 |
+87 |
| Superfic. Dulce | 140 |
180 |
190 |
210 |
250 |
260 |
290 |
265 |
259 |
-2 |
| Superfic. Salada | 10 |
18 |
31 |
43 |
53 |
69 |
71 |
59,6 |
68,2 |
+14 |
| Reciclada | - |
0,2 |
0,6 |
0,7 |
0,5 |
0,5 |
0,5 |
0,6 |
0,7 |
+30 |
| TOTAL | 184 |
246 |
272 |
314 |
372 |
412 |
445 |
399 |
408 |
+2 |
| Uso Consuntivo | n.d. |
n.d. |
61 |
77 |
87 |
96 |
100 |
92 |
94 |
+2 |
| Hidroeléctricas | 1.100 |
1.500 |
2.000 |
2.300 |
2.800 |
3.300 |
3.300 |
3.050 |
3.290 |
+8 |
(*) Miles de galones diarios (mgd). 1 galón = 3,785 litros.
Fuente: Elaboración propia sobre datos de "Estimated use of water in the United States in 1990".
U.S. Geological Survey, 1996.
Por lo que se refiere al consumo urbano, que es el objetivo del presente trabajo, su volumen global aumentó en un 13 por ciento a lo largo de la década, pero en el mismo período la población del país aumentó en un 10 por ciento y la población abastecida por redes urbanas lo hizo en un porcentaje algo superior. Los expertos estiman que, a grandes rasgos, el consumo urbano de agua por persona se estabilizó entre 1985 y 1990, y tiende ya a reducirse en la década actual, conforme avanza la implantación de las políticas de conservación. Conviene recordar que entre 1970 y 1980 el consumo urbano aumentó en un 25 por ciento, frente a un 11 por ciento de aumento de la población.
El proceso de racionalización del desmedido consumo de agua norteamericano, que viene mostrando resultados palpables desde 1985, tiene todos los visos de continuar en los próximos años. Siguiendo instrucciones presidenciales explícitas, las agencias federales relacionadas con los temas del agua se han comprometido a fondo con la política de conservación, que en los últimos años ha alcanzado tal resonancia que ha llegado a ser descrita como una "cruzada nacional". Tanto la EPA como el U.S. Bureau of Reclamation, encargado de la construcción y gestión de la mayoría de los grandes proyectos de cabecera, sobre todo en la vertiente del Pacífico, mantienen ya la conservación como objetivos netamente prioritarios de su gestión.
Incluso el U.S. Geological Survey, que ha proporcionado tradicionalmente el soporte técnico básico para los grandes proyectos hidraúlicos, y que era conocido como el "núcleo duro" de la política de desarrollo hidrológico tradicional, se ha alineado sin reservas con la nueva política hidrológica. En 1995, el USGS encabezaba la presentación de su informe sobre el Programa Nacional de Información sobre los Usos del Agua (USGS, 1996b) , cuya gestión es de su competencia, con el siguiente texto:
"La gestión tradicional del agua en los Estados Unidos se ha centrado en la manipulación de las abundantes disponibilidades de agua dulce del país para satisfacer las necesidades de los usuarios. En la ecuación de la oferta y la demanda de agua, el Servicio Geológico de los Estados Unidos ha apoyado durante más de 100 años el enfoque de gestión del abastecimiento centrado en el lado de la oferta. Ahora, la era de la construcción de grandes presas y sistemas de conducción está llegando a su fin; conforme nos acercamos al siglo XXI, la relativamente limitada oferta de agua y la infraestructura establecida deben ser gestionadas con más eficacia para satisfacer demandas crecientes. Los "nuevos" futuros suministros vendrán probablemente de la conservación, el reciclaje, la reutilización y la mejora de la eficiencia en el uso del agua, más que del desarrollo de ambiciosos proyectos. Es evidente que la Nación ya no puede seguir intentando satisfacer la insaciable demanda de agua mediante la continua ampliación de una oferta que tiene límites físicos, ecológicos y económicos".
Antonio Estevan y
Gregorio Ballesteros
Fecha de referencia: 20-12-2000